ARTICOLUL 103 Învestitura Guvernul

CAPITOLUL III
Guvernul

ARTICOLUL 103

Învestitura

(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.

(2) Candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului.

(3) Programul şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

Vezi şi alte articole din aceeaşi lege:

ARTICOLUL 103 Învestitura  Guvernul

Comentarii despre ARTICOLUL 103 Învestitura Guvernul

     

# sonia ivan 04-Iulie-2012
I. Noţiune. Prin învestitura Guvernului înţelegem complexul de fapte juridice, cu procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituţie, care definesc legalitatea şi fundamentează legitimitatea instalării la „cârma ţării" a unei echipe guvernamentale.

într-un stat de drept, într-o adevărată democraţie constituţională formarea unei echipe guvernamentale are la bază votul popular, expresie a suveranităţii naţionale, principiu consacrat expres în mai toate constituţiile ţărilor membre în UE (art. 1 alin. 2 din Constituţia Spaniei; art. 3 alin. 1 din Constituţia Franţei; art. 1 alin. 1 din Constituţia Portugaliei; art. 1 alin. 2 din Constituţia Suediei; art. 1 alin. 2 din Constituţia Italiei).

Operaţiunile politico-juridice de formare a echipei guvernamentale se derulează, de regulă, după alegeri parlamentare generale. De la această regulă fac excepţie ţările cu regim prezidenţial (exemplu tipic S.U. A.) unde formarea „echipei guvernamentale" este legată de alegerile prezidenţiale şi nu de cele parlamentare. Problema formării „echipei guvernamentale" în regimul prezidenţial de tip nord-american - regim în care nu există funcţia de prim-ministru şi nici Guvernul, ca autoritate publică distinctă - se reduce la operaţiunea de numire de către Preşedintele nou ales, cu avizul Senatului, a Secretarului de stat şi a celorlalţi miniştri. Aşa se explică de ce atât în limbajul academic, cât şi în limbajul curent s-a încetăţenit expresia,Administraţia S.U.A.", identificată prin numele preşedintelui în funcţiune (în prezent „Administraţia Bush"), în loc de expresia „Guvernul S.U. A", specifică ţărilor cu regim parlamentar sau semiparlamentar, cum este şi cazul României.

II. Drept comparat. Modalităţile de constituire a guvernelor în ţările UE sunt relativ diferite, efect firesc al diferenţei dintre regimurile politice reglementate de o constituţie sau alta, dar şi al anumitor particularităţi (de exemplu în cazul statelor federative are loc şi procesul de învestitură a echipelor guvernamentale la nivelul statelor care formează federaţia, proces care a influenţat procedura de învestitură a guvernului federal), respectiv al anumitor tradiţii, legate de percepţia populară asupra rolului Şefului de Stat sau al Parlamentului.

Ca o notă generală se poate spune că accentul în Constituţiile ţărilor membre în UE se pune pe persoana primului-ministru (a cancelarului în cazul R.F.G. şi Austriei), implicit pe programul politic pe care acesta îl propune şi nu pe echipa cu care primul-ministru doreşte să plece la drum. într-o formulare metaforică, interesează garanţiile care se pot da pentru calitatea arăturii şi nu culoarea cailor cu care se intenţionează a realiza arătura. Pe această filozofie în unele ţări nici nu mai este necesar votul de învestitură, liderul partidului care a obţinut majoritatea în Parlament devine prim-ministru, fiind formal juridic numit de Şeful Statului (exemplu tipic Anglia), iar dacă are loc un vot de învestitură, acesta vizează doar programul politic propus de primul-ministru desemnat (de exemplu R.F.G.).

în Italia, Preşedintele Republicii numeşte Preşedintele Consiliului de Miniştri, iar la propunerea acestuia, pe miniştri (art. 92 alin. 2 din Constituţia Italiei), dar după numire Guvernul trebuie să obţină, în termen de 10 zile, î

încrederea fiecărei Camere a Parlamentului (art. 94 din Constituţia Italiei). Constituţia Greciei (art. 37 alin. 2) dă dreptul Preşedintelui Republicii să numească pe primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe ceilalţi membri ai Guvernului şi pe secretarii de stat, dar stabileşte reguli foarte precise de urmat de către Preşedintele Republicii, după cum un partid dispune sau nu de majoritate parlamentară.

Uzanţele constituţionale britanice, care au consacrat o monarhie parlamentară, au fost receptate, în esenţa lor, de către majoritatea constituţiilor ţărilor în sensul că este stabilit dreptul exclusiv al Regelui de a „numi şi revoca pe miniştri săi". Această formulă de învestitură se regăseşte, cu unele nuanţări, la ora actuală în: Belgia (art. 96 alin. 1 din Constituţie); Norvegia (art. 12 din Constituţie); Olanda (art. 43 din Constituţie) şi Danemarca (art. 14 din Constituţie). Constituţia Suediei, în schimb, se îndepărtează de „uzanţele britanice" consacrând o formulă de învestitură specifică unui regim parlamentar clasic, cu vot de încredere al Parlamentului, care poate fi şi tacit, la expirarea celor 4 zile, cu precizarea că primul-ministru este numit, după votul expres sau implicit al Parlamentului, de către Preşedintele acestuia, iar Constituţia Spaniei consacră o interesantă formulă de învestitură, cu mai multe etape prin implicarea atât a Regelui, cât şi a Parlamentului (art. 99 din Constituţie), formulă după care s-a inspirat şi legiuitorul constituant român din 1991.

Dintre ţările UE care practică un regim politic semiparlamentar, denumit şi semiprezidenţial reţinem, cu titlu de exemplu, soluţia din art. 8 al Constituţiei Franţei - „Preşedintele Republicii numeşte primul-ministru. El pune capăt funcţiilor acestuia prin prezentarea de către primul-ministru a demisiei Guvernului. La propunerea Primului-ministru, el numeşte pe ceilalţi membri ai Guvernului şi pune capăt funcţiilor lor". în realitate, Preşedintele Republicii este ţinut de „coloratura politică" a Adunării Naţionale, Camera cu rol politic în ecuaţia Parlamentului bicameral al Franţei. O formulă asemănătoare există şi în Austria, unde Consiliul Naţional (Parlamentul), foarte interesant, poate reacţiona printr-un vot de neîncredere faţă de Guvern, în ansamblul său, sau numai faţă de anumiţi membri ai acestuia.

III. Geneza reglementării. Formula de învestitură a Guvernului consacrată de Constituţia României din 1991, text care nu s-a modificat prin Legea de revizuire din 2003, este inspirată de soluţia din Constituţia Spaniei (care, la rândul ei, reprezintă o sinteză, dar şi o dezvoltare a soluţiilor anterioare din Europa) şi pentru faptul că această soluţie a fost cea mai apropiată de cea consacrată prin „Constituţia provizorie", adoptată de Consiliul Provizoriu de Uniune Naţională, adică prin Decretul - Lege nr. 92/1990, pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României.1' Astfel, în art. 82 din acest decret-lege se menţiona că Preşedintele României „desemnează" ca prim-ministru pe reprezentantul partidului sau formaţiunii politice care a obţinut majoritatea mandatelor în Parlament, iar în cazul nerealizării acestei majorităţi, Preşedintele desemnează pe un alt deputat sau senator, cu consultarea partidelor şi formaţiunilor politice reprezentate în Parlament. De asemenea, se menţiona obligaţia aprobării de către Adunarea Deputaţilor şi de către Senat a „componenţei Guvernului".

Textele la care ne referim n-au ridicat probleme deosebite în operaţiunea de desemnare a Primului-ministru şi de învestitură a Guvernului după alegerile din 20 mai 1990, dar au devenit supărătoare, ca să ne exprimăm metaforic, când, în septembrie 1991, se proiecta o formulă guvernamentală de coaliţie, în jurul unui prim-ministru care nu era nici senator nici deputat. în orice caz, s-a interpretat foarte strict textul referitor la aprobarea de către Parlament a „componenţei Guvernului", în sensul că lista Guvernului care urma să fie aprobată de către fiecare Cameră a Parlamentului trebuia să includă şi pe primul-ministru.
După unele comentarii ale Constituţiei, art. 103 (fost art. 102 în versiunea din 1991) nu contribuie cu nimic la clarificarea problemei dacă primul-ministru trebuie sau nu inclus pe lista membrilor Guvernului, deoarece, în final, se dispune doar că „Programul şi lista Guvernului se dezbat în Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor".

în realitate, textul Constituţiei la care ne referim consacră foarte clar, în cele trei alineate, operaţiunile politico-juridice, în sens de fapte juridice prevăzute de Constituţie, care trebuie parcurse pentru realizarea „contractului de guvernare" între echipa Primului-ministru desemnat, pe de o parte, şi majoritatea parlamentară, pe de altă parte, cu precizările făcute la articolul anterior.

Din interpretarea logică a celor trei alineate ale art. 103 rezultă fără putinţă de tăgadă că procedura de învestitură, în sensul de operaţiuni care au efecte juridice şi dau naştere la drepturi subiective, cuprinde trei faze: a) desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru de către Preşedintele României; b) obligaţia candidatului la funcţia de prim-ministru de a redacta programul de guvernare şi de a întocmi lista Guvernului, în termen de 10 zile de la desemnare; c) obligaţia Parlamentului, în şedinţa comună a celor două Camere, de a dezbate programul de guvernare şi lista membrilor Guvernului, listă care, logic, trebuie să înceapă cu cel care a fost desemnat de Preşedintele României drept candidat pentru funcţia de prim-ministru.

IV. Regimul juridic. Cât priveşte fondul regimului juridic al desemnării Guvernului, este de reţinut ideea etapelor la care a achiesat şi legiuitorul constituant din 1991. Astfel, prima etapă vizează implicarea Preşedintelui României, care apare ca fiind singura autoritate publică, competentă să desemneze, desigur, atunci când Constituţia permite, un candidat pentru funcţia de prim-ministru. Decizia Preşedintelui României este legată de configuraţia politică a Parlamentului, în ipoteza în care un partid deţine majoritatea absolută în Parlament, Preşedintele are obligaţia constituţională de a consulta acest partid şi numai după această consultare poate să nominalizeze candidatul la funcţia de prim-ministru; în ipoteza în care nu există un asemenea partid, Preşedintele României trebuie să consulte toate partidele cu prezenţă parlamentară. Se subînţelege că în această din urmă situaţie, Preşedintele României caută soluţia care să întrunească adeziunea mai multor partide, spre a se asigura majoritatea în Parlament nu numai pentru votul de învestitură, dar pentru realizarea programului legislativ, ca dimensiune a programului de guvernare.

Este, aici, un examen politic foarte serios nu numai pentru Preşedintele României, ci pentru întreaga clasă politică a ţării, textul constituţional fiind redactat de aşa natură încât să permită cât mai multe formule pentru desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru, acesta putând fi liderul unui partid politic, un tehnocrat dintr-un partid, un tehnocrat din afara partidelor, un specialist care este şi deputat sau senator ori un specialist care nu este membru al Parlamentului.

La acest text nu s-a ajuns uşor dacă avem ca punct de plecare art. 82 lit. a) din Decretul-lege nr. 92/1990, respectiv Tezele pentru elaborarea Proiectului de Constituţie care, pe de o parte, conţineau soluţia numirii Primului-ministru de către Preşedintele României, iar pe de altă parte, cereau Primului-ministru ca în termen de 5 zile de la numire să supună Adunării Deputaţilor componenţa şi programul Guvernului, solicitând votul de încredere al acesteia. Discuţiile din Adunarea Constituantă, îndeosebi cele din şedinţa din 23 aprilie 19910 au fost de natură a limpezi lucrurile, în sensul accentuării rolului Parlamentului în procedura de învestitură a Guvernului, aspect la care vom reveni.

Cronologic, însă, după desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru urmează etapa întocmirii de către acesta a listei Guvernului şi, respectiv, a redactării programului de guvernare, etapă pentru care Constituţia a prevăzut un termen de 10 zile. Două probleme ridică acest text, prima este legată de limitele în care se proiectează structura şi componenţa Guvernului, iar a doua priveşte natura termenului de 10 zile. Mai exact, candidatul la funcţia de prim-ministru este legat de structura şi componenţa Guvernului în funcţiune sau poate cere învestitura şi asupra altei formule guvernamentale, dincolo de prevederile legii organice a Guvernului?

Este în afară de orice îndoială că primul-ministru desemnat poate să ceară învestitura pentru formula guvernamentală pe care o consideră potrivită, rezultată din pertractările politice cu partidele care participă la guvernare sau, după caz, care susţin, numai în Parlament, guvernarea. A interpreta altfel înseamnă a judeca contrar sensului învestiturii ca instituţie a dreptului public, drept care, se ştie, are rolul de a asigura armătura juridică pentru, jocurile" politice. Nu mai puţin, trebuie să interpretăm că după obţinerea învestiturii şi după numirea de către Preşedintele României, deci după preluarea mandatului, Guvernul are obligaţia de a înainta, în procedură de urgenţă, proiectul legii de modificare a legii sale organice, respectiv a celorlalte legi ale administraţiei ministeriale pentru a pune în consonanţă „structura şi componenţa Guvernului" cu legea, potrivit hotărârii Parlamentului de acordare a învestiturii.

După cum se va arăta şi în comentariul de la art. 115, în baza Legii de revizuire a Constituţiei nu mai este de conceput ca modificarea Legii de organizare şi funcţionare a Guvernului să se facă prin ordonanţă de urgenţă. Pe cale de consecinţă logică, nu este de conceput ca restructurarea unui Guvern, în timpul mandatului, să se facă fară ca, în prealabil, Parlamentul să fi adoptat legea de modificare a legii sale organice, aşa cum s-a procedat la restructurarea din luna martie 2004.

Din interpretarea sistematică a Constituţiei rezultă că numai în cazul învestiturii unui nou Guvern se poate admite constituirea şi funcţionarea acestuia, provizoriu, în structura negociată politic exclusiv în baza hotărârii Parlamentului, de acordare a votului de învestitură şi a decretului prezidenţial de numire, nu şi în cazul restructurării Guvernului în funcţiune. Se înţelege că, dacă într-un termen rezonabil, Guvernul nou învestit nu promovează proiectul legii de modificare a legii sale organice sau Parlamentul nu adoptă această lege, se poate pune problema constituţionalităţii funcţionării echipei guvernamentale, ceea ce ar putea implica şi competenţa Curţii Constituţionale, în baza art. 146 lit. e) din Constituţie, republicată.

Cât priveşte termenul de 10 zile, trebuie să interpretăm că suntem în prezenţa unui termen de recomandare şi nu de decădere, cum s-a susţinut şi în comentariul din 1992, acest termen semnifică „limita de la care Preşedintele României poate retrage candidatului mandatul acordat spre a începe noi negocieri".

Operaţiunea următoare o reprezintă acordarea votului de încredere, fapt ce se realizează în şedinţa comună a celor două Camere, spre deosebire de soluţia din Decretul-lege nr. 92/1990, care reglementa votul de încredere în şedinţe separate ale Camerelor şi, în plus, pentru fiecare membru în parte al Guvernului. Textul Constituţiei precizează, foarte clar, că votul de încredere se dă asupra programului şi a „listei Guvernului", ceea ce înseamnă că parlamentarii ori acceptă lista propusă de candidatul la funcţia de prim-ministru ori o resping în întregime. Nimic nu opreşte, însă, ca lista să sufere modificări, urmare a dezbaterilor în Comisii sau în şedinţa în plen, dar până la vot. Acesta este şi sensul discutării programului în şedinţa comună a Camerelor, respectiv a audierilor de către comisiile de specialitate ale Camerelor a celor propuşi pentru viitorul Guvern.

V. Practica parlamentară. După alegerile parlamentare şi prezidenţiale din 1992 s-a impus soluţia acordării votului de învestitură prin adoptarea unei hotărâri a celor două Camere, care cuprinde în Anexa 1, lista Guvernului, iar în Anexa 2, programul de guvernare. Se înţelege că lista Guvernului este legată şi de o anumită structură a acestuia, respectiv de o anumită compoziţie politică, la care s-a convenit în discuţiile anterioare dintre partide politice şi, desigur, în discuţiile cu Preşedintele României. Tocmai de aceea prin Legea de revizuire a Constituţiei, cum s-a arătat la art. 85, s-a prevăzut necesitatea unui nou vot de învestitură dacă, în timpul mandatului Guvernului, se modifică structura sau compoziţia politică acceptate la învestitură. Aceste modificări vin să întărească regimul parlamentar, scoţând în evidenţă rolul decisiv al votului Parlamentului în procedura de învestitură a Guvernului, de unde şi explicaţia logică, a răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului, consacrată de art. 109.

Adoptarea hotărârii comune a celor două Camere cu privire la programul de guvernare şi lista Guvernului are semnificaţia faptului juridic care dă naştere „raportului juridic de guvernare", marchează încheierea „contractului de guvernare", cum se exprimă unii autori, între Parlament, pe de o parte, şi echipa guvernamentală, pe de altă parte.

Din această perspectivă, ultima etapă a procedurii de învestitură, anume numirea Guvernului de către Preşedintele României, ne apare ca un act pur protocolar, fără consecinţe juridice în ceea ce priveşte raporturile dintre Preşedintele României, pe de o parte şi Guvern, pe de altă parte.
Răspunde