Art. 867 Noul cod civil Constituirea dreptului de administrare Dreptul de administrare Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice

CAPITOLUL II
Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice

SECŢIUNEA a 2-a
Dreptul de administrare

Art. 867

Constituirea dreptului de administrare

(1) Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local.

(2) Autorităţile prevăzute la alin. (1) controlează modul de exercitare a dreptului de administrare.

Vezi şi alte articole din aceeaşi lege:

Art. 867 Noul cod civil Constituirea dreptului de administrare Dreptul de administrare Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice

Comentarii despre Art. 867 Noul cod civil Constituirea dreptului de administrare Dreptul de administrare Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice

     

# nelson denisa 27-Ianuarie-2014
Reglementarea anterioară: Legea nr. 213/1998: „Art. 12. (2) Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local".

Legislaţie conexă:
► art. 1 alin. (5) lit. c) şi art. 11 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (M. Of. nr. 164/2001);
► art. 36 alin. (2) lit. c) şi alin. (5) lit. a), art. 45 alin. (3) şi art. 91 alin. (1) lit. c) şi alin. (4) lit. a) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M. Of. nr. 123/2007).

1. Articolul 866 NCC califică expres dreptul de administrare ca fiind „un drept real corespunzător proprietăţii publice". în ciuda acestui text legal, dacă analizăm situaţia din punct de vedere teoretic, ca natură juridică, „dreptul de administrare" nu este - sau, cel puţin, nu ar trebui să fie - un drept real, chiar de natură administrativă. Este adevărat că susţinerea noastră are împotrivă, pe lângă prevederea citată a noului Cod civil, atât întreaga doctrină română (civilistă), cât şi, până de curând, dispoziţia legală de la art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, potrivit căreia „Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare", respectiv în prezent prevederile art. 868 NCC, potrivit cărora „Titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire". Deci, cum legea îi recunoaşte, într-o oarecare măsură, posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunului, înseamnă că îi recunoaşte, în aceeaşi măsură, un drept real (Ov. Podaru nr. 39, p. 50).

2. Acestei viziuni legale şi doctrinare unanime i se pot aduce critici severe. Aşadar, urmând un raţionament pas cu pas, vom arăta următoarele: potrivit art. 12 alin. (3) teza a ll-a din Legea nr. 213/1998 (înainte de abrogare), dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă „titularul său nu-şi exercită drepturile (s.n.) şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere". Din acest text vom trage concluzia preliminară că viziunea legiuitorului nostru asupra dreptului de administrare şi a naturii sale este (sau cel puţin a fost) confuză. Astfel, în optica acestuia, revocarea dreptului - care apare aici ca o sancţiune - poate interveni dacă cel sancţionat nu îşi exercită drepturile. De unde putem deduce că exercitarea drepturilor reprezintă, în fapt, o obligaţie, iar nu o facultate, aşa cum se întâmplă în mod obişnuit în dreptul privat. Această idee nu pare surprinzătoare însă, de vreme ce vorbim despre domeniul public. Dar conceptul de drept-obligaţie, rar în dreptul privat, este omniprezent în dreptul administrativ sub denumirea de atribuţie. Or, unde există atribuţii, există o competenţă, ca ansamblu al acestora. Astfel, administrarea unui bun proprietate publică nu poate fi un drept subiectiv civil, pentru a putea fi susceptibil de includere în clasificarea drepturi reale - drepturi de creanţă (căci exerciţiul oricărui drept subiectiv civil este lăsat de legiuitor la discreţia titularului său), ci mai degrabă o atribuţie (administrativă) - sau un ansamblu de atribuţii cu privire la punerea în valoare a bunului în cauză, al cărui exerciţiu nu poate fi pur discreţionar, ci orientat înspre satisfacerea interesului public (Ov. Podaru nr. 39, p. 51).

3. Un alt contraargument - surprinzător, dar indeniabil - la teoria „dreptul de administrare, drept real" ar fi şi următorul: există anumite autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale, precum şi anumite instituţii publice care nu au personalitate juridică. Iar art. 12 din lege înainte de abrogare, respectiv art. 868 alin. (1) NCC în prezent nu fac vreo distincţie în sensul că dependinţele domeniale ar putea fi date numai în administrarea autorităţilor publice cu personalitate juridică, distincţie care nu se face nici în practică. Dimpotrivă, art. 868 alin. (1) NCC prevede că „Dreptul de administrare aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local". Or, o parte dintre aceste autorităţi sau instituţii nu au patrimoniu. Şi atunci, dreptul de administrare va fi un drept real extrapa-trimonial? Dar, prin însăşi esenţa lor, drepturile reale, alături de cele de creanţă, sunt patrimoniale! (Ov. Podaru nr. 39, p. 52).

4. în realitate, situaţia ar fi trebuit să fie privită, în primul rând de legiuitor şi apoi de către literatura juridică, în felul următor: orice bun domenial are un proprietar - statul sau o unitate administrativ-teritorială - şi o afectaţiune de utilitate publică. Proprietarul fiind prin esenţă o persoană juridică, îşi administrează bunurile din patrimoniu prin intermediul organelor sale de conducere: Guvernul sau consiliile exercită astfel administrarea generală a patrimoniilor lor, concept recunoscut de doctrina de drept civil (L. Pop, L.M. Harosa p. 130), care susţine acelaşi lucru cu privire la natura juridică a acesteia: o spunem noi, o spun şi dispoziţiile legale, administrarea generală reprezintă o atribuţie şi, totodată, o funcţie a organelor colegiale arătate mai sus. însă prin hotărârea acestora (şi de aici raţionamentul nostru şi cel al autorilor citaţi diverg), Guvernul, respectiv consiliile îşi deleagă această atribuţie altor autorităţi sau instituţii publice. Este vorba despre o delegare de atribuţii, nu una de semnătură, şi, în consecinţă, toate atribuţiile care intră în conţinutul administrării vor fi exercitate numai de autoritatea delegatară. Dacă admitem ideea delegării de atribuţii, atunci administrarea nu are cum să fie un drept real, pentru că nu se poate delega decât ceea ce are autoritatea delegantă, or, administrarea generală este o atribuţie - sau, mai exact, un complex de atribuţii - pe care o are delegantul. Aşadar, de vreme ce, chiar după delegare, bunul rămâne în proprietate publică, menţinându-şi atât proprietarul, cât şi afectaţiunea, cel ce „administrează" acest bun pur şi simplu nu poate fi titularul unui drept real, ci mai degrabă un detentor al bunului - dacă privim lucrurile din punct de vedere civil -, pentru că nu are niciunul dintre atributele proprietăţii dezmembrate în favoarea sa. Faptul că Legea nr. 213/1998 vorbeşte de posesia, folosinţa sau dispoziţia exercitată asupra proprietăţii publice de cel ce o administrează nu poate fi decât o eroare, îndreptată în marea ei parte de prevederile art. 868 alin. (2) NCC (Ov. Podaru nr. 39, p. 52-53).

5. Pentru a înţelege mai bine, să luăm un exemplu de şcoală: un parc municipal pe care consiliul local, prin hotărâre, l-a dat în administrarea R.A.D.P. (Regia Autonomă a Domeniului Public). Cea din urmă, evident, nu are nici usus, căci acesta este exclusiv al publicului, nici fructus, pentru că fie bunul nu produce fructe, fie, dacă s-ar percepe o taxă pentru intrarea în parc, aceasta s-ar face venit la bugetul local, în fine, nici abusus, căci nu ne putem imagina cum cel care administrează bunul să aibă vreo dispoziţie materială sau juridică asupra acestuia. Sau, dacă are, întotdeauna actele consiliului de administraţie al R.A.D.P. trebuie să fie aprobate, pentru a produce efecte juridice, prin hotărâre de consiliu local, care, astfel, rămâne singurul care, în mod real, poate dispune de bun (Ov. Podaru nr. 39, p. 53).

6. Ca o consecinţă generală, darea în administrare reprezintă mai degrabă un mandat de drept public, administratorul exercitând, în numele şi pentru titularul dreptului de proprietate publică, prerogativele acesteia: în mare parte, ideea se regăseşte în prevederile art. 868 alin. (2) NCC. Altfel spus, dacă conţinutul delegării nu este cumva prestabilit de lege, rămâne la latitudinea administratorului general al bunului să îl stabilească (Ov. Podaru nr. 39, p. 53).

7. Dreptul de administrare se poate constitui numai pe temeiul dreptului de proprietate publică, în timp ce dreptul de concesiune şi dreptul real de folosinţă gratuită, precum şi închirierea pot avea ca obiect şi bunuri din domeniul privat (V. Stoica voi. I, nr. 190, p. 433).

8. Dreptul de control despre care face vorbire alin. (2) al art. 897 NCC constă nu numai în verificarea activităţii realizate de titularul prerogativei de administrare (prin intermediul unor corpuri de control), ci şi în instituirea necesităţii obţinerii unei aprobări de la organele administrative care au instituit dreptul de administrare, în cazul deciziilor majore cu privire la bunul dat în administrare.
Răspunde