Art. 21 Ordonanta 2/2001 OG Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

CAPITOLUL III
Aplicarea sancţiunilor contravenţionale
Art. 21

(1) În cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea.

(2) Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.

(3) Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

Vezi şi alte articole din aceeaşi lege:

Art. 21 Ordonanta 2/2001 OG  Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

Comentarii despre Art. 21 Ordonanta 2/2001 OG Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

     

# petrican 30-Octombrie-2013
1. Stabilirea nejudiciară a vinovăţiei contravenţionale şi sarcina probei în procedura judiciară contravenţională de drept comun

a. Procedura contravenţională de drept comun este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Potrivit acestui act normativ, procedura contravenţională cuprinde două faze: faza administrativă şi faza judiciară.

Faza administrativă este, în regulă generală, unică, ea constând în constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale. Competenţa aparţine agenţilor constatatori, de regulă funcţionari publici, persoane care ocupă funcţii de demnitate publică ori persoane împuternicite de acestea, şi se exercită prin proces-verbal (art. 15 şi art. 21 alin. 1). Prin excepţie, faza administrativă se compune din două etape, şi anume constatarea contravenţiei de agentul constatator, prin proces-verbal, şi aplicarea sancţiunii, de organul sau persoana competentă, prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal (art. 21 alin. 2).

Faza judiciară, la rândul ei, se derulează în două etape, soluţionarea contestaţiei în primă instanţă, prin sentinţă, de competenţa judecătoriei, şi soluţionarea recursului declarat împotriva sentintei, de secţia de contencios administrativ a tribunalului, prin decizie irevocabilă (art. 31 - art. 36).

b. în tot cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, persoana despre care se afirmă că a săvârşit o contravenţie este denumită “contravenient”. Acest lucru se întâmplă: chiar înainte de întocmirea procesului-verbal de constatare a săvârşirii contravenţiei (art. 18); la întocmirea procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, la aplicarea sancţiunii prin rezoluţie, la aplicarea sancţiunii în mod oral şi la comunicare (art. 16 alin. 1, 5, 6 şi 7, art. 17, art. 19 alin. 1, art. 21 alin. 3, art. 24 alin. 2 şi 3, art. 25 alin. 1 şi 3, art. 26 alin. 1 şi 3, art. 27, art. 38 alin. 1, art. 44 alin. 2); la exercitarea facilităţii decurgând din sistemul ablaţiunii (art. 28 şi art. 29); la formularea şi judecarea de instanţele judecătoreşti a

plângerii împotriva procesului-verbal, atât în primă instanţă, cât şi în recurs (art. 31 alin. 2, art. 33 alin. 1); precum şi după rămânerea irevocabilă a sancţiunii, înainte de punerea în executare (art. 14 alin. 3, art. 39 alin. 2).

Utilizarea constantă a termenului “contravenient” - care are în mod clar semnificaţia de persoană vinovată de săvârşirea unei contravenţii, iar nu de persoană cercetată sau acuzată de săvârşirea unei contravenţii înainte de rămânerea irevocabilă şi de dobândirea caracterului executoriu al actului de aplicare a sancţiunii contravenţionale (procesul-verbal neatacat în termen sau hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea, potrivit art. 37), semnifică evident stabilirea, direct prin lege, a faptului că ne aflăm în prezenţa unei fapte prevăzute şi sancţionate de actele normative contravenţionale, că aceasta prezintă pericol social şi că ea a fost săvârşită cu vinovăţie de persoana în cauză.

Este adevărat că (potrivit art. 31 alin. 1) “contravenientul” are dreptul să facă plângere în justiţie împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, iar instanţa judecătorească (în temeiul art. 34 alin. 1) administrează probele necesare şi hotărăşte asupra sancţiunii. Cu toate acestea, încă înainte de a ajunge în faţa judecătorului, în urma întocmirii procesului-verbal de agentul constatator (ţinând de administraţia publică şi pe care, pentru uşurinţa limbajului, îl numim agent administrativ), persoana respectivă este calificată fără excepţie de legea contravenţională de drept comun ca fiind “contravenient”, adică vinovată de săvârşirea contravenţiei. Repetăm, afirmarea, sub această formă constantă, a vinovăţiei presupusului contravenient, are loc înainte de pronunţarea unei instanţe judecătoreşti şi de rămânerea irevocabilă a actului sancţionator (fie el proces-verbal, fie hotărâre judecătorească).

Pe cale de consecinţă, atunci când se prezintă pentru prima dată în faţa judecătorului, persoana sancţionată contravenţional de agentul administrativ prin procesul-verbal contravenţional apare deja în postura de “contravenient”, adică de vinovat de săvârşirea contravenţiei constatate de agentul administrativ, nefiind vorba de o simplă persoană acuzată de săvârşirea contravenţiei, deci doar de un simplu presupus contravenient.

în al doilea rând, întrucât sancţiunea a fost aplicată anterior de agentul administrativ, “contravenientul” care formulează plângere se află în situaţia de a fi partea care a sesizat instanţa judecătorească. El are poziţia procesuală de contestator, în timp de organul care a aplicat sancţiunea este intimat (situaţie total diferită de aceea în care agentul administrativ ar fi fost cel care ar fi sesizat instanţa de judecată). Pe cale de consecinţă, “contravenientul” contestator este cel care introduce o cerere în justiţie, împotriva organului care a aplicat sancţiunea, solicitând anularea procesului-verbal, deci el este acela care trebuie să-şi dovedească pretenţiile, adică să dovedească nelegalitatea şi/sau netemeinicia procesului-verbal contravenţional.

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 nu conţine dispoziţii exprese privind sarcina probei, prevăzând doar necesitatea administrării lor (art. 33 alin. 1 şi art. 34 alin. 1). Prin urmare, trebuie recurs la dreptul comun în materia probelor şi a administrării lor.

Potrivit art. 47, dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 se completează cu acelea ale Codului de procedură civilă. La rândul lor, prevederile acestui act normativ se completează cu cele din Codul civil (fiind de principiu că normele procedurale într-un domeniu se întregesc cu normele substanţiale ale aceleiaşi materii). Or, art. 1169 din Codul civil (cuprins în capitolul referitor la probe) prevede că “Cel care face o propunere înaintea judecăţii trebuie să o dovedească’. Chiar dacă s-ar aprecia că acest text nu este aplicabil în mod direct prin trimiterile succesive, el este aplicabil pe calea analogiei legii. în ultimă instanţă, chiar dacă nu s-ar recurge la analogia legii, atunci s-ar face apel la principiile generale de drept, şi anume, în concret, la cel potrivit căruia “onus probandi incubit actor/' sau “onus probandi incubit eius qui negat non eius qui dicit’, deci soluţia ar fi aceeaşi.

Rezultă că sarcina probei, în plângerea contravenţională formulată de el în instanţă, revine “contravenientului”, ca urmare a poziţiei sale de contestator, iar nu organului care a aplicat sancţiunea, şi care este intimat.

în al treilea rând, potrivit principiilor generale ale dreptului administrativ, actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate; procesul-verbal contravenţional este, indiscutabil, un act administrativ, adică un act emis, pe baza şi în executarea legii, de o autoritate administrativă sau de alte structuri care înfăptuiesc administraţia publică, cu scopul de a produce efecte juridice, şi cenzurabil (potrivit art. 34 alin. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001) de instanţa de contencios administrativ (la nivelul la care aceasta există, adică în recurs, la secţia de contencios administrativ a tribunalului). Procesul-verbal contravenţional fiind prezumat a fi legal, revine “contravenientului” care l-a contestat, deci care a făcut plângere în instanţă, să răstoarne prezumţia, adică să dovedească netemeinicia şi/sau nelegalitatea acestuia.

în acest sens, este de remarcat faptul că textul (art. 34 alin. 1) prevede că instanţa administrează probele “necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal'. Intenţia legiuitorului rezultă cu claritate, şi anume faptul că procesul-verbal contravenţional este considerat (prezumat) temeinic şi legal, aspecte pe care instanţa judecătorească doar le “verifică”, administrând probele necesare, şi apoi hotărăşte în consecinţă asupra sancţiunilor.

în concluzie, din cumularea faptului că legea contravenţională cadru califică persoana sancţionată contravenţional prin procesul-verbal, înainte de sesizarea instanţei judecătoreşti şi de rămânerea irevocabilă a soluţiei, ca fiind “contravenient”, adică vinovată, a faptului că acest “contravenient”, făcând plângere în faţa judecătorului, are poziţia de contestator şi, prin urmare, lui îi revine sarcina probei, precum şi a faptului că procesul-verbal contravenţional, ca act administrativ, este prezumat a fi legal, cel care contestă acest caracter trebuind să facă dovada contrară, rezultă că un “contravenient” care a contestat în faţa unui judecător procesul-verbal întocmit de agentul administrativ, solicitând anularea lui, este calificat deja de lege ca fiind vinovat şi el este titularul sarcinii probei, urmând să înlăture prezumţia de legalitate a procesului-verbal numai dacă dovedeşte nelegalitatea şi/sau netemeinicia lui. Cu alte cuvinte, contestatorul “contravenient” trebuie să îşi dovedească în faţa judecătorului nevinovăţia, iar nu agentul administrativ trebuie să îi dovedească vinovăţia, deoarece, deşi i-a aplicat sancţiunea, este în poziţia procesuală fericită de intimat, adică de persoană asupra căreia nu apasă sarcina probei.

c. Subliniem faptul că, sub aspect procedural, există o deosebire faţă de procedura contravenţională vizând aplicarea sancţiunilor închisorii contravenţionale şi prestării unei activităţi în folosul comunităţii, unde faza administrativă constă numai în constatarea săvârşirii contravenţiei de agentul constatator, prin proces-verbal, faza judiciară debutând cu sesizarea de acesta a instanţei judecătoreşti prin înaintarea procesului-verbal, în vederea aplicării sancţiunii (art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale). Prin urmare, în acest caz, subiectul care a formulat o cerere în justiţie este agentul constatator al contravenţiei, iar nu “contravenientul”.

Ca o comparaţie, răsturnarea sarcinii probei, în sensul deplasării ei de la titularul acţiunii la adversarul care a aplicat o sancţiune printr-o procedură extra-judiciară, există în dreptul muncii. Astfel, art. 178 din Codul muncii prevedea că “în orice litigii de muncă, dovada temeiniciei şi legalităţii dispoziţiei sau măsurii luate de unitate este în sarcina acesteia",

textul având în vedere, inter alia, cazurile în care angajatorul a aplicat salariatului, unilateral şi extra-judiciar, o sancţiune disciplinară sau materială, contestată de salariat în instanţă; deşi reclamant, nu salariatul trebuie să dovedească nelegalitatea actului prin care i-a fost angajată răspunderea, ci are loc o deplasare a sarcinii probei către pârât, adică la angajatorul care a aplicat sancţiunea, el urmând să dovedească legalitatea şi temeinicia măsurii luate, în prezent, textul este abrogat şi înlocuit cu art. 75 din Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă, care dispune că “în cazul în care sunt contestate măsuri unilaterale dispuse de unitate, aceasta are obligaţia ca, până la prima zi de înfăţişare, să depună dovezile în baza cărora a luat măsura respectivăîn doctrină, deşi s-a arătat că “redactarea art. 178 din Codul muncii era vădit superioară şi evident preferabilă celei din art. 75', s-a subliniat că “deosebirea semnalată nu este, în fond, esenţială (determinantă)', “cu alte cuvinte, [...] unitatea, la început, dovedeşte legalitatea şi temeinicia actului ei unilateral', adică se menţine deplasarea sarcinii probei de la salariatul reclamant, sancţionat unilateral, către angajatorul pârât, care a aplicat unilateral sancţiunea în mod extra-judiciar.

Este evident regretabil că soluţia din dreptul muncii, care priveşte sancţiuni cu o natură şi un grad de asprime inferioare celor din materie contravenţională (adică disciplinare sau materiale), nu se regăseşte în materia, mult mai aspră şi mai apropiată (inclusiv prin origine) de domeniul penal.

Rămâne de văzut dacă această răsturnare a prezumţiei de nevinovăţie în materie contravenţională, adică înlocuirea ei cu prezumţia de vinovăţie, şi care operează atât în faţa agentului administrativ, cât mai ales în faţa unui judecător, este conformă exigenţelor Constituţiei României din 1991 şi Convenţiei europene a drepturilor omului.

2. Aplicabilitatea normelor constituţionale şi convenţionale consacrând dreptul la respectarea prezumţiei de nevinovăţie

a. Consacrarea constituţională a prezumţiei de nevinovăţie este făcută prin art. 23 alin. (8), conform căruia “până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, persoana este considerată nevinovată'.

Potrivit art. 20 alin. (1), acest text trebuie interpretat în lumina Declaraţiei universale a drepturilor omului, precum şi a tratatelor internaţionale în materia drepturilor omului la care România este parte. în concret, avem în vedere Convenţia europeană a drepturilor omului, în forma amendată prin Protocolul nr. 11, care consacră, în art. 6 (“Dreptul la un proces echitabil”) par. 2 dreptul la respectarea prezumţiei de nevinovăţie, în sensul că “orice persoană acuzată de o infracţiune este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa a fost legal stabilită’. în egală măsură, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale (începută cu Decizia nr. 81 din 15 iulie 1994, confirmată în recurs prin Decizia nr. 136 din 7 decembrie 1994), jurisdicţia constituţională naţională nu poate interpreta în mod independent textele convenţionale, ci numai prin referire la jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului, soluţiile instanţei de contencios european (atât în cauzele împotriva României, cât şi în toate celelalte cauze) impunându-se autorităţilor naţionale.

Aşa fiind, rezultă că trebuie analizat, mai întâi, dacă art. 6 par. 2 din Convenţie este aplicabil, şi abia apoi dacă el este respectat sau violat.

b. Sub aspectul aplicabilităţii art. 6 par. 2 din Convenţia europeană, el consacră (alături de par. 3 al aceluiaşi articol) o garanţie specială, în materie penală, a dreptului la un proces

echitabil, în plus faţă de garanţiile generale înscrise în par. 1 din acest articol, el fiind o aplicare particulară a principiului general din primul paragraf. Cum art. 6 par. 1 prevede aplicabilitatea lui în materie “civilă” şi în materie “penală”, rămâne de stabilit dacă dimensiunea sa “penală” poate fi reţinută. în mod constant, fără excepţie, Curtea de la Strasbourg consideră noţiunea de “penal” ca fiind o noţiune autonomă, care nu se identifică cu sensurile pe care legislaţiile statelor părţi la Convenţie le pot atribui acestui cuvânt, deoarece nu poate fi lăsată la discreţia statelor aplicarea garanţiilor pe care normele convenţionale le consacră. Termenii de “acuzaţie în materie penală” sau de persoană “acuzată de o infracţiune” au acelaşi înţeles.

Curtea de la Strasbourg indică trei criterii pentru calificarea unei materii ca fiind “penală” în sensul art. 6 din Convenţie: clasificarea faptei potrivit dreptului naţional, natura faptei şi, în sfârşit, natura şi nivelul de gravitate ale sancţiunii pe care o riscă cel în cauză, criteriile fiind alternative, iar nu cumulative. Prin urmare, există domenii pe care dreptul intern nu le califică drept penale, ele au o natură extra-penală potrivit sistemului juridic naţional, dar care, în sens european autonom, satisfăcând unul din celelalte două criterii alternative, vor fi calificate de instanţa de contencios european drept “penale” în sensul art. 6 din Convenţie. Mai mult, este posibilă o abordare cumulativă, dacă analiza separată a fiecărui criteriu nu permite să se ajungă la o concluzie clară cu privire la existenţa unei acuzaţii în materie penală.

Atunci când este vorba de cel de-al treilea criteriu, atrag calificarea de “penal” sancţiuni destinate în special să exercite un efect de descurajare, tinzând nu la repararea unui prejudiciu, ci având un caracter esenţialmente punitiv şi descurajator, precum măsurile privative de libertate şi amenzile, prevăzute în norme cu caracter general, aplicabile tuturor cetăţenilor, iar nu unui grup determinat dotat cu un statut special. Cu privire specială la obligaţia de plată a unei sume de bani, s-a reţinut că, dacă ea nu reprezintă o compensare pecuniară pentru pierderi cauzate de comportamentul celui în cauză, ci scopul său este acela de a constrânge persoanele să-şi respecte obligaţiile prevăzute de lege şi să le sancţioneze pe cele care le încalcă, atunci ea reprezintă o sancţiune în egală măsură disuasivă şi punitivă, cel din urmă caracter fiind o trăsătură caracteristică a sancţiunilor penale. în opinia Curţii, aceste aspecte sunt suficiente pentru a demonstra că, în sensul art. 6 din Convenţie, este

vorba de o acuzaţie privind o infracţiune. Mai mult, faptul că obligaţiile de plată a unor sume de bani nu pot fi transformate în privare de libertate în eventualitatea neplăţii lor nu este decisiv în calificarea unei fapte ilicite ca fiind “penală” potrivit art. 6 din Convenţie.

în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a aplicat aceste criterii pentru domenii extra-penale (la nivel naţional) foarte variate, precum disciplinar, penitenciar, fiscal, vamal, de concurenţă. Sancţiunile privative de libertate sau cele cu amenzi ori alte obligaţii de plată a unor sume de bani ridicate sunt incluse, indiscutabil, în materia “penală" în sens autonom european. Şi în dreptul comparat, jurisdicţii supreme naţionale, fie ele judiciare, constituţionale sau administrative, au aplicat garanţiile prevăzute de art. 6 dimensiunea “penală” în materii care nu sunt calificate drept “penale” de legislaţia internă.

Pentru cazul concret al contravenţiilor (calificate la nivel intern drept nepenale), într-o ţară fostă comunistă, Curtea Europeană a considerat expres că aplicarea unei amenzi contravenţionale semnifică aplicabilitatea dimensiunii “penale” a art. 6 din Convenţie.

c. Trecând la situaţia concretă a contravenţiilor în România, este evident că acestea au o natură extra-penală, acest caracter fiind menţionat chiar de Constituţie, care, în art. 41 alin. (8) şi în art. 69 alin. (1) distinge clar între materia penală şi cea contravenţională. în egală măsură, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor stabileşte (prin art. 1 fraza I) că legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală şi (prin art. 8 alin. 1) că amenda contravenţională (sancţiunea contravenţională principală cu caracter ordinar) are caracter administrativ. Rămâne de verificat dacă, potrivit celorlalte două criterii jurisprudenţiale europene, contravenţiile pot fi calificate drept “penale” în sensul autonom dat noţiunii de art. 6.

Sub acest aspect, trebuie spus că aceste contravenţii reprezintă cea mai gravă formă de ilicit, după infracţiuni. Pe cale de consecinţă, şi sancţiunile contravenţionale sunt, ca nivel de asprime, într-o poziţie imediat inferioară sancţiunilor penale. în acest sens, potrivit textelor constituţionale indicate, ingerinţe grave în dreptul de proprietate, respectiv în imunitatea parlamentară sunt permise numai cu titlu de sancţiune penală sau contravenţională. Legiuitorul constituant a alăturat expres cele două forme de ilicit, ceea ce are nu numai semnificaţia diferenţei de natură juridică, dar şi a apropierii lor din punctul de vedere al acestei naturi, precum şi al gravităţii faptelor ilicite şi al sancţiunilor corespunzătoare acestora. Definiţia dată contravenţiei de art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 arată că legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală, ceea ce semnifică faptul că pericolul social al contravenţiei este imediat inferior celui al infracţiunii. Ca şi constituantul, legiuitorul contravenţional ordinar a simţit nevoia să diferenţieze contravenţiile de infracţiuni, tocmai pentru că domeniul lor este foarte apropiat.

Elementele contravenţiei, stabilite de art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, sunt similare celor ale infracţiunii (incriminare şi sancţionare prin act normativ, pericol social şi vinovăţie). Contravenţia îşi are originea în dreptul penal. în materia executării sancţiunii

contravenţionale privative de libertate, sunt aplicabile normele penale procesuale şi execuţionale (art. 26 alin. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002). Contravenţiile sancţionate cu închisoare contravenţională se pot afla în concurs cu infracţiunile, ceea ce atrage aplicarea, de instanţa penală, a unui spor de pedeapsă de până la 6 luni închisoare (art. 14 alin. 3 şi 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002). Ca şi infracţiunile, contravenţiile sunt reglementate prin acte normative generale, aplicabile tuturor cetăţenilor, iar nu unei categorii strict determinate de persoane.

Principalele sancţiuni contravenţionale sunt amenda şi închisoarea, similar naturii (pecuniare, respectiv privative de libertate) a principalelor pedepse penale. Ele nu au caracter reparator, ci punitiv şi descurajator. Mai mult, sub anumite aspecte, sancţiunile contravenţionale, prin nivelul lor, sunt chiar mai aspre decât cele de drept penal. Astfel, dacă minimul general al pedepsei (penale) cu închisoarea este de 15 zile (art. 53 pct. 1 lit. b din Codul penal), minimul general al închisorii contravenţionale este dublu, de 1 lună (art. 4 alin. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002, care completează soluţia normativă din art. 9 alin. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001; minimul general al închisorii contravenţionale este de 15 zile numai pentru minorii care au împlinit 16 ani - art. 4 alin. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 - şi se menţin doar minimurile speciale de 15 zile, prevăzute în actele normative contravenţionale anterioare Ordonanţei Guvernului nr. 55/2002, deoarece legea generală ulterioară nu modifică şi nu abrogă legile speciale anterioare decât în mod expres). în acelaşi timp, limita generală superioară a amenzii penale este de 500 milioane lei (art. 53 pct. 1 lit. c din Codul penal), în timp ce limita maximă de drept comun a amenzii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute prin legi sau ordonanţe ale Guvernului este dublă, de 1 miliard lei (art. 8 alin. 2 lit. a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în forma modificată prin Legea nr. 180/2002), dar există şi norme speciale cu maximuri ale amenzii contravenţionale chiar mult mai mari, spre exemplu de 10 miliarde lei (art. 52 alin. 2 lit. b din Legea nr. 521/2002 privind regimul de supraveghere şi autorizare a producţiei, importului şi circulaţiei unor produse supuse accizelor), adică de 20 de ori mai mare decât maximul general al amenzii penale şi de peste 5.700 de ori mai mare decât salariul de bază minim brut pe ţară (stabilit la 1.750.000 lei prin Hotărârea Guvernului nr. 1037/2001 >).

în lumina criteriilor din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, este evident să materia contravenţională din România, chiar dacă nepenală la nivel intern, este “penală" la nivel european, în sensul art. 6 din Convenţie, ţinând seama atât de natura faptei ilicite, cât şi de natura şi gravitatea sancţiunilor. Bineînţeles, această natură “penală” în sens autonom european o are întreaga materie a contravenţiilor, nefiind de conceput vreo distincţie din acest punct de vedere în interiorul unei materii cu caracter unitar, în raport cu criteriul asprimii sancţiunii aplicate într-un caz determinat.

3. Violarea dreptului la respectarea prezumţiei de nevinovăţie de normele juridice privind procedura judiciară contravenţională de drept comun

a. După ce am demonstrat că art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului este aplicabil în dimensiunea sa “penală” domeniului contravenţional din România, rămâne de analizat compatibilitatea normelor de drept intern care califică drept “contravenient” persoana înainte de rămânerea irevocabilă a actului de sancţionare, precum şi a acelora care fac ca acest “contravenient” contestator să trebuiască să-şi dovedească susţinerile pentru a răsturna prezumţia de legalitate a procesului-verbal contravenţional, adică să-şi dovedească în faţa judecătorului nevinovăţia.

în primul rând, rezultă din jurisprudenţa europeană că prezumţia de nevinovăţie se impune nu numai judecătorilor şi instanţelor judecătoreşti, ci o violare a ei poate proveni şi de la alte autorităţi publice. Prin urmare, ea trebuie respectată atât de instanţa judecătorească (în procedura judiciară de tragere la răspundere a “acuzatului” în materie “penală”), cât şi de legiuitor (când reglementează materia) şi de structurile administrative (când constată, urmăresc şi sancţionează fapte ilicite).

Pe de altă parte, prezumţia de nevinovăţie comandă ca sarcina probei să revină acuzării şi ca orice dubiu să profite “acuzatului”, tot acuzarea trebuind să prezinte probe suficiente pentru condamnarea acuzatului, iar membrii instanţei să nu pornească de la ideea preconcepută că acuzatul a săvârşit infracţiunea de care este acuzat.

Prezumţia de nevinovăţie înscrisă în art. 6 par. 2 din Convenţie este unul dintre elementele unui proces penal echitabil, cerut de art. 6 par. 1 din Convenţie.

De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că art. 6 par. 2 nu priveşte cu indiferenţă prezumţiile de fapt sau de drept din dreptul penal, el cerând ca statele să acţioneze în limite rezonabile, luând în considerare miza existentă şi menţinerea drepturilor apărării. Astfel, utilizând prezumţii în dreptul penal, statele trebuie să păstreze un just echilibru ntre importanţa mizei şi drepturile apărării, cu alte cuvinte mijloacele utilizate trebuie să fie în mod rezonabil proporţionale cu scopul legitim care se doreşte a fi atins. Prin urmare, principiul proporţionalităţii trebuie respectat.

Aşa cum rezultă din tot ceea ce am prezentat, sub aspectele indicate anterior, procedura contravenţională română de drept comun violează evident dreptul la respectarea prezumţiei de nevinovăţiei, consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi interpretat în lumina instanţei de contencios european.

Trebuie amintit şi un fapt absolut evident, şi anume acela că agentul administrativ care este agent constatator şi organ care aplică sancţiunea, prin procesul-verbal contravenţional, nu poate fi în nici un caz considerat o “instanţă” independentă şi imparţială, în sensul art. 6 par. 1 din Convenţie. Este vorba, în regulă generală, de funcţionari sau alte persoane care înfăptuiesc administraţia activă, aflaţi într-o structură ierarhică de supra- şi subordonare, şi care joacă roluri multiple, de organ de urmărire, de acuzare şi de aplicare a sancţiunii. în acest sens, este de evidenţiat faptul că, în mod firesc, nici măcar procurorul român (deşi calificat de Constituţie ca fiind magistrat, aparţinând autorităţii judecătoreşti şi supus cerinţelor legalităţii şi imparţialităţii) nu a fost considerat de Curtea de la Strasbourg ca satisfăcând cerinţele unei instanţe independente şi imparţiale în sensul art. 6. A fortiori, agentul (administrativ) constatator şi sancţionator nu poate fi nici pe departe o instanţă independentă şi imparţială.

b. în concluzie, calificarea persoanei cercetate şi acuzate de săvârşirea unei contravenţii, înainte de stabilirea vinovăţiei sale în mod irevocabil de o instanţă judecătorească independentă şi imparţială, drept “contravenient”, precum şi procedura contravenţională judiciară de drept comun, care lasă sarcina probei pe seama contestatorului “contravenient”

(pentru a anula procesul-verbal prezumat legal, deci pentru a-şi dovedi propria nevinovăţie), aspecte reglementate prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul general al contravenţiilor, sunt evident neconstituţionale şi neconvenţionale, contravenind art. 23 alin. (8) din Constituţia României, interpretat, potrivit art. 20 alin. (1) din Constituţie, în lumina art. 6 par. 2 din Convenţia europeană a drepturilor omului, acesta din urmă interpretat, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.

4. Contrarietatea dintre normele juridice privind procedura contravenţională judiciară de drept comun şi principiul constituţional şi convenţional al statului de drept şi democratic, bazat pe respectarea drepturilor omului

a. în egală măsură, textele din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 care reglementează procedura contravenţională judiciară şi care contravin dreptului privind respectarea prezumţiei de nevinovăţie sunt neconstituţionale şi neconvenţionale şi în raport cu principiul general al statului de drept, democratic şi bazat pe respectarea drepturilor omului.

Astfel, art. 1 alin. (3) din Constituţia României prevede că România este un stat de drept şi democratic, în care drepturile şi libertăţile cetăţenilor reprezintă valori supreme şi sunt garantate. întrucât textul are în vedere şi drepturile omului, ca valoare supremă, înseamnă că nu poate fi negată aplicabilitatea art. 20 alin. (1), care trimite la normele internaţionale convenţionale în acest domeniu, la care statul român este parte.

Din acest punct de vedere, Statutul Consiliului Europei şi Convenţia europeană a drepturilor omului (prin preambulul său) consacră trei valori fundamentale ale statelor părţi, şi anume democraţia, statul de drept (preeminenţa dreptului) şi drepturile omului. în mod constant, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a afirmat că regimul politic democratic este singurul compatibil cu exigenţele Convenţiei, libertăţile fundamentale bazându-se în mod esenţial pe un regim politic democratic, şi că întreaga Convenţie europeană a drepturilor omului se inspiră din ideea preeminenţei dreptului.

b. Or, în concret, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, în categoria principalilor agenţi constatatori şi sancţionatori ai contravenţiilor se găsesc poliţiştii (art. 15 alin. 2 şi 3). în sine, acest lucru nu este cu nimic neconstituţional sau neconvenţional, ci reprezintă un sistem firesc.

Viciile de neconstituţionalitate şi de neconvenţionalitate apar însă atunci când acest element normativ este unit cu reglementarea (din acelaşi act normativ) despre care am făcut anterior vorbire, şi care califică automat persoana împotriva căreia un poliţist agent constatator a întocmit un proces-verbal drept “contravenient”, adică vinovat, lăsându-i apoi ei obligaţia de a demonstra în faţa judecătorului că este nevinovată, pornindu-se de la prezumţia că acuzaţia şi sancţionarea stabilite de poliţist sunt legale. Prin urmare, poliţistul este liber să constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile potrivit unei competenţe de apreciere foarte largi, iar apoi este scutit de orice sarcină a probei “acuzaţiilor” şi sancţiunilor sale îndreptate împotriva “contravenienţilor” automat vinovaţi, aceştia fiind obligaţi să adune şi să prezinte probe pentru a anula măsura poliţistului, pentru a înlătura sancţiunea care i-a fost aplicată de acesta şi pentru a-şi dovedi nevinovăţia.

Astfel de puteri extrem de largi, care pot fi calificate ca ajungând până la limita unei puteri discreţionare, atribuite poliţiştilor, în raport cu protecţia drepturilor individuale şi cu competenţele judecătorilor, pot lăsa locul arbitrariului şi abuzului. în acest fel, valorile societăţii

democratice, ale preeminenţei dreptului şi ale apărării drepturilor omului, aşa cum sunt înţelese în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, sunt violate.

Prin urmare, normele din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, relative la procedura contravenţională judiciară, despre care am făcut vorbire anterior, sunt neconstituţionale şi neconvenţionale şi prin raportare la art. 1 alin. (3) din Constituţie, interpretat, potrivit art. 20 alin. (1) din Constituţie, în lumina preambulului Convenţiei europene a drepturilor omului, interpretat, la rândul său, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.

c. Trebuie menţionat şi faptul că textele din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 care reglementează procedura contravenţională în mod neconstituţional şi neconvenţional, violând dreptul la respectarea prezumţiei de nevinovăţie şi principiile statului de drept, democratic şi bazat pe drepturile omului, conţin norme exprese care sunt neconstituţionale şi neconvenţionale, astfel încât acestea pot fi declarate neconstituţionale în cazul unui control de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, nefiind vorba de o neconstituţionalitate prin vid de reglementare, în care instanţa de contencios constituţional, potrivit propriei jurisprudenţe, să nu poată interveni, deoarece nu îşi poate aroga rolul de legiuitor pozitiv.
Răspunde