Desființarea construcțiilor: natura juridică a măsurii
| Comentarii |
|
Desființarea unei construcții reprezintă un fapt material, mai precis, un fapt material-juridic, deoarece titularul construcției pierde un drept de proprietate imobiliar. Din această perspectivă, demolarea pare a fi un concept omogen.
Ceea ce interesează însă cu siguranță este o încercare de a diviza acest concept în funcție de două criterii opuse: pe de o parte - atitudinea legii față de construcția existentă (ostilă, indiferentă sau suportivă), pe de altă parte-voința titularului dreptului de proprietate asupra construcției (intenția de a demola sau, dimpotrivă, refuzul de a demola). Astfel, din perspectiva primului criteriu, vom observa că există imobile care trebuie desființate, imobile care pot fi desființate fără ca acest lucru să fie obligatoriu și, în fine, imobile a căror desființare este interzisă. Din perspectiva celui de-al doilea criteriu, vom observa că există desființări de imobile realizate la inițiativa titularului dreptului de proprietate asupra imobilului demolabil, respectiv desființări realizate împotriva voinței acestuia, de regulă pe cale judiciară. Adăugând acestor două criterii și o a treia perspectivă, aceea a vătămării cauzate prin edificarea unui imobil - vătămare care poate aduce atingere interesului public (stării generale de drept) ori numai unor drepturi/interese legitime private -, vom evidenția cel puțin cinci categorii (tipuri) distincte ale desființării imobilelor: aceea dispusă ca urmare a săvârșirii unei contravenții, prin aplicarea prevederilor art. 28 și art. 32 din Legea nr. 50/1991 [§2.a) Demolarea-sancțiune]; cea care reprezintă modalitatea de reparare în natură a unui prejudiciu suferit de un particular ca urmare a edificării ilicite a unei
construcții [§2.b) Demolarea-remediu]); cea dispusă ca urmare a necesității imperative de protecție prioritară a unui interes public superior (de reinstituire a principiului legalității), chiar dacă constructorul este de bună-credință [§2.c) Demolarea-compromis]; cea realizată benevol de către titularul dreptului de proprietate asupra edificiului și permisă de lege [§3.a) Demolarea - element al atributului abusus din dreptul de proprietate imobiliară sau. pe scurt, demolarea -dispoziție materială]; și, în fine, cea realizată de titularul dreptului de proprietate sau cu știrea acestuia, dar împotriva voinței legiuitorului [§3.b) Demolarea - fapt ilicit]. Le vom analiza pe rând din perspectiva lor teoretică, a dreptului material, cu precizarea că, în mod evident, primele trei categorii vor constitui capul de afiș al acestei lucrări.
Mai înainte însă, este necesar să explicăm gruparea lor în cele două categorii, plecând de la un criteriu aparent extrem de pragmatic, după cum inițiativa demolării aparține unui terț ori chiar proprietarului construcției. Astfel, dacă aceasta este solicitată în instanță de către un subiect de drept interesat (o autoritate publică ori un particular), întrucât titularul dreptului de proprietate asupra construcției se opune acestei operațiuni, vom fi în prezența categoriei pe care noi am denumit-o demolare revendicată. Dimpotrivă. În situațiile opuse, când proprietarul construcției dorește demolarea și chiar o înfăptuiește, suntem în prezența celeilalte categorii, pe care am denumit-o demolare realizată, tocmai pentru a ilustra faptul că, mai înainte de a se ajunge în instanță, această operațiune materială a fost dusă la bun sfârșit prin voința titularului dreptului de proprietate imobiliară în cauză.
La o privire de ansamblu deci, cele două categorii au în comun faptul că, în ambele situații, o operațiune de demolare reprezintă un măr al discordiei între doi subiecți de drept. Dacă, însă, în situația primei categorii, demolarea reprezintă scopul litigiului, în cazul demolării realizate, această operațiune reprezintă cauza sa.
Demolarea revendicată
Această categorie, și ea extrem de variată, cuprinde trei tipuri distincte de demolare, care se deosebesc între ele în esență prin regimul juridic aplicabil: demolarea-sancțiune (a), care are un regim juridic contravențional, dată fiind natura sa juridică - aceea de sancțiune contravențională complementară; demolarea-remediu (b). care are un regim juridic civil, dată fiind natura sa juridică de modalitate de reparare în natură a unui prejudiciu, și, în fine, demolarea-compromis (c), care are un regim juridic administrativ, date fiind situațiile oarecum reziduale în care se întâlnește, precum și necesitatea recunoașterii, atât din perspectivă teoretică, cât și practică, a existenței acesteia ca o consecință a principiului (de sorginte administrativă) al priorității interesului public față de interesele private. Le vom analiza pe rând în cele ce urmează.
a) Demolarea-sancțiune
(i) Situația tipică: aplicarea sancțiunii de către instanța civilă
Potrivit art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții, „(1) Odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. (2) Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. (...) (3) Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară". în fine, potrivit art. 32 alin. (1) din lege, „în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:
a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;
b) desființarea construcțiilor realizate ilegal.
Fără a intra în detalii procedurale cu privire la aplicarea măsurii demolării în această situație, vom observa că:
(a) Reglementările citate fac parte din Capitolul III al legii. Întitulat „Răspunderi și sancțiuni, capitol care cuprinde, pe de o parte, reglementări penale, iar, pe de alta, reglementări contravenționale. În esență, desființarea construcțiilor pare a reprezenta, raportat la acest text legal, o măsură luată de autorități, consecință a săvârșirii unei fapte urmărite ca infracțiune ori a unei contravenții.
(b) Această parte a legii speciale se completează, așadar, cu prevederile „dreptului comun" în materie contravențională - O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Și, cum, pe de o parte, potrivit art. 5 alin. (7) din acest act normativ, pentru una și aceeași faptă se poate aplica numai o sancțiune contravențională principală (și mai multe complementare), iar, pe de altă parte, această măsură se dispune, potrivit art. 28 alin. (1) mai sus citat, „odată cu aplicarea sancțiunii amenzii”, rezultă în mod evident că desființarea lucrărilor nu poate fi o sancțiune principală. De altfel, art. 5 alin. (3) lit. g) din ordonanță îi stabilește expres natura juridică de sancțiune contravențională complementară.
(c) Această stare de lucruri ar trebui să ne conducă la concluzia că demo-larea-sancțiune nu ar trebui să poată fi dispusă decât în situația în care s-a săvârșit o contravenție. Mai mult decât atât, raportat la prevederile exprese ale art. 28 alin. (1) din lege, ea nu poate fi dispusă decât odată cu aplicarea sancțiunii principale a amenzi. Prin urmare, această sancțiune complementară nu ar putea fi dispusă dacă aplicarea sancțiunii principale s-a prescris ori dacă fapta nu este contravenție pe motiv că lipsește vinovăția persoanei care a construit. În același sens s-a pronunțat și jurisprudența noastră:
..Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții constituie legea specială care reglementează materia disciplinei în realizarea lucrărilor de construire și, în puterea principiului general de drept potrivit căruia legea specială derogă de la legea generală (specialia generalibus derogant), in prezența acesteia reglementarea generală [cum este cea din conținutul art. 1073-1075 C. civ. (din 1864) nu își poate găsi aplicare decât cel mult în completarea normelor din legea specială.
Prin art. 26-28 din Legea nr. 51/1991, republicată, sunt stabilite faptele care constituie contravenții în materia executării lucrărilor de construcții, dar și autoritățile cărora le revine competența de a constata existența respectivelor contravenții și de a aplica sancțiunile legale pentru acestea.
Astfel, potrivit art. 27 alin. (3) din actul normativ menționat, «contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepția celor prevăzute la lit. h)-l), se constată și se sancționează de către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau. după caz. În teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare».
Pe de altă parte, potrivit ari. 28 alin. (1) din aceeași lege, odată cu aplicarea sancțiunii, organul constatator dispune și încetarea lucrărilor, cât și luarea măsurilor pentru înca-
drarea acestora în prevederile autorizației sau. după caz. desființarea lucrărilor executate fără autorizație.
Organului constatator al contravenției îi revine competența, potrivit art. 32 din lege, de a sesiza instanțele judecătorești cu privire la conduita persoanelor sancționate contravențional de a nu se fi conformat celor dispuse prin procesul-verbal de contravenție. În scopul pronunțării unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună fie desființarea lucrărilor realizate nelegal, fie încadrarea acestora în prevederile autorizației.
Prin raportare la exigențele normelor menționate, numai în prezența unui proces-verbal de constatare a contravenției, dresat de autoritățile competente potrivit art. 27 din lege, instanța putea dispune măsura desființării construcției deținute de către pârâtul-intimat. o atare măsură având ea însăși valoarea unei sancțiuni ce poate fi aplicată contravenției astfel constatate.
Altfel spus, existența unui proces-verbal de constatare a contravenției prin care să se fi constatat că pârâtul a realizat lucrările de construire cu încălcarea prevederilor Legii nr. 50/1991 constituia o premisă necesară dispunerii unei măsuri cum este cea solicitată de recurenta-reclamantă, instanța neavând competența da a constata ea însăși existența faptei reclamate ca ilicită.
În condițiile în care a fost anulat, prin hotărâre judecătorească devenită irevocabilă încă înainte de data promovării acțiunii pendinte, procesul-verbal prin care se constata că pârâtul a edificat fără autorizație construcția din (...), sector 6, București, în mod judicios instanța de apel a reținut că nu sunt întrunite condițiile ari. 32 din Legea nr. 50/1991 spre a fi aplicată acestuia sancțiunea obligării la desființarea construcției".
(d) Mergând și mai departe cu raționamentul, aplicând principiile generale în această materie, vom constata că. Întrucât o sancțiune contravențională nu poate fi aplicată decât dacă este prevăzută expres de actul special de reglementare și sancționare contravențională și numai pentru acele contravenții pentru care este prevăzută, prin urmare, ea poate fi dispusă numai dacă s-a construit fără autorizație de construire ori cu încălcarea prevederilor acesteia.
(e) La o privire mai atentă însă, vom constata că singura concluzie riguroasă care poate fi desprinsa din raționamentul de mai sus este aceea în sensul că sancțiunea contravențională a desființării construcțiilor nu poate fi aplicată decât în condițiile descrise anterior. Rămâne însă deschisă o alternativă (pe care o vom aborda după ce vom analiza pe scurt și situația atipică a sancțiunii contravenționale): desființarea construcțiilor poate avea caracterul unei alte măsuri administrative?
(ii) Situația atipică: aplicarea sancțiunii de către instanța penală
Potrivit art. 32 alin. (4) din Legea nr. 50/1991, „în situațiile prevăzute la art. 24, organele de control vor putea cere organelor judiciare să dispună măsurile menționate la alin. (1). Organele de control competente, potrivit legii, pot cere organelor de urmărire penală sesizate și, după caz. instanței să dispună oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal.
Pornind de la acest text de lege, o instanță (civilă) a ajuns la o soluție sensibil diferită față de aceea pe care am comentat-o favorabil mai sus:
„Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate, curtea apreciază că acesta este fondat, întrucât instanțele de fond au reținut in mod greșit inadmisibilitatea acțiunii pe motiv că desființarea construcției executate fără autorizație are natura unei sancțiuni complementare, astfel că nu poate fi aplicată fără o sancțiune principală, ca urmare a constatării săvârșirii unei contravenții.
Analizându-se cuprinsul ultimului proces-verbal de constatare, respectiv a procesului-ver-bal nr. 138 din 8 octombrie 2008, din cuprinsul acestuia rezultă că. printre măsurile propuse, este și sesizarea organelor de urmărire penală, conform art. 25 din Legea nr. 50/1991 (in vigoare la data soluționării cauzei-n.n).
Verificându-se cuprinsul acestui articol, raportat la dispozițiile art. 24 alin. (1) lit. a) și art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, republicată, rezultă că. În cazul executării fără autorizație a unor lucrări la construcții reprezentând monumente istorice sau amplasate în zona de protecție a monumentelor istorice și în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcții cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, fapta nu constituie contravenție, ci infracțiune, astfel că organul constatator este obligat să sesizeze organele de urmărire penală.
Problema care se pune este dacă. În absența unei hotărâri penale de constatare a infracțiunii, organul constatator poate sau nu solicita instanței desființarea unei astfel de lucrări, iar instanța civilă, pe cale incidentală, poate sau nu să verifice dacă lucrările respective au fost efectuate la construcții de natura celor prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. b) din lege, având la bază sau nu o autorizație de construire.
Curtea apreciază că luarea unei astfel de măsuri nu este condiționată de constatarea prealabilă a întrunirii elementelor constitutive ale unei infracțiuni. Întrucât măsura nu are caracter de reparare a unui prejudiciu, pentru a fi condiționată de constatarea faptei ilicite și a vinovăției în procesul penal, și nu se poate vorbi de atingerea unui drept, pentru a se verifica dacă ingerința este prevăzută de lege și dacă este proporțională cu scopul urmărit, neputându-se vorbi despre un drept necondiționat la afișarea unor firme luminoase. Îngrădit de lege prin introducerea condiției autorizației, dreptul însuși neexistând în absența acestei autorizații.
În ceea ce ne privește, rămânem la opinia că numai prima soluție este corectă, pentru argumentele următoare:
(a) deși firesc ar fi fost ca măsura desființării construcțiilor să aibă aceeași natură juridică, aceea de sancțiune complementară unei sancțiuni principale, cu precizarea că în situația tipică ea se grefează pe o sancțiune contravențională -amenda (având în vedere că s-a săvârșit o contravenție), în vreme ce în ipoteza de față, cea atipică, ea se grefează pe o sancțiune penală (o pedeapsă, în situațiile în care se ajunge la o soluție de condamnare), unul dintre principiile dreptului penal face ca lucrurile să stea puțin diferit. Astfel, așa cum am arătat deja, întrucât din interpretarea art. 24 din Legea nr. 50/1991 rezultă că măsura poate fi aplicată și dacă instanța penală pronunță o soluție de achitare, raportat la prevederile art. 66-70 NCP, potrivit cărora o pedeapsă complementară nu poate fi aplicată decât împreună cu una principală, nu ne rămâne decât să considerăm că, în acest caz, această măsură este una de siguranță;
(b) diferența esențială - din perspectivă procedurală - între cele două situații pornește de la instanța competentă să dispună măsura desființării construcțiilor: în ipoteza tipică, este competentă instanța civilă, care judecă după regulile procedurii contravenționale (O.G. nr. 2/2001), așa cum sunt ele completate prin normele generale de procedură civilă; dimpotrivă, în ipoteza atipică, textul este foarte clar: vorbim despre un proces penal, prin urmare, nu poate fi vorba decât despre instanța penală. Așa stând lucrurile, prima eroare pe care o găsim în hotărârea comentată este legată de lipsa competenței instanțelor civile de a dispune, într-o asemenea ipoteză, măsura desființării unei construcții; căci nu poate exista o altă interpretare a unui text legal compact, format din 4 alineate, care vorbește în primele două despre aplicarea măsurii de către instanțele civile, iar în cel de-al treilea despre procesul penal. Ar fi împotriva voinței legiuitorului să stabilim, așa cum a făcut instanța de recurs, că, în ipoteza în care se analizează săvârșirea unei infracțiuni, atât instanța penală, dar și cea civilă sunt competente să aplice măsura desființării construcțiilor, mai ales că, în cele două situații, hotărârile se pronunță după două proceduri complet diferite (cea civilă, respectiv cea penală);
(c) diferența între cele două situații poate fi evidențiată și în plan procedural: (i) în ipoteza unei contravenții, organul constatator constată el însuși această faptă antisocială și aplică el însuși sancțiunea principală a amenzii, iar mai apoi, apreciind că se impune și desființarea construcției, sesizează și instanța (civilă) în acest scop; (ii) în ipoteza săvârșirii unei infracțiuni, el doar constată fapta și sesizează organele de urmărire penală, urmând ca acestea, după o altă procedură, penală, să sesizeze instanța penală care, la rândul ei, va aplica sancțiunea principală, dacă este cazul, dar, indiferent de aceasta, poate aplica și măsura de siguranță. Așadar, în această ipoteză, organul constatator nu pornește de la premisa săvârșirii unei infracțiuni (ca în cazul unei contravenții, unde contravenientul este cel care trebuie să răstoarne, în cursul judecării plângerii contravenționale, prezumția de legalitate a procesului-verbal), ci doar de la indiciile săvârșirii unei fapte antisociale, o infracțiune, căci prezumția de nevinovăție impune aceasta. Tocmai de aceea, măsura demolării nu se poate dispune decât la finalul procesului penal, iar nu a unuia civil.
Pe de altă parte însă, trebuie să remarcăm că nici instanța care a pronunțat decizia comentată nu susține, de plano, ideea că măsura desființării construcțiilor ar putea fi aplicată în mod autonom, în lipsa declanșării vreunei proceduri penale ori contravenționale. Dimpotrivă, pentru a putea fi aplicată, ar trebui săvârșită o faptă care să fie măcar urmărită, dacă nu și sancționată ca infracțiune ori contravenție. Desigur că procesul penal are dezavantajul că durează relativ mult în faza sa de urmărire penală și se pune problema dacă, în acest interval de timp, agentul constatator poate sesiza instanța de judecată în vederea desființării unei construcții. Curtea de Apel Cluj a simțit, probabil, un soi de inechitate juridică între situația săvârșirii unei contravenții (faptă mai puțin gravă), când organul care a aplicat sancțiunea amenzii se poate adresa mult mai repede instanței în vederea demolării imobilului, și aceea a săvârșirii unei infracțiuni (faptă mai gravă), când demolarea nu poate fi dispusă decât la momentul pronunțării soluției finale, și probabil că aceasta este și explicația acestei soluții jurisprudențiale vădit greșite dacă o raportăm la prevederile legale aplicabile. Astfel, dacă fapta este într-adevăr infracțiune, măsura nu se poate dispune mai înainte de condamnarea infractorului, moment care are și semnificația răsturnării prezumției de nevinovăție. Dacă se dovedește însă că fapta nu este infracțiune, chiar dacă inițial ea este urmărită ca atare, și constituie totuși contravenție, se poate pune problema prescripției aplicării sancțiunii. Iar în acele cazuri de achitare în care fapta nu este nici contravenție, s-ar putea ca nici sancțiunea demolării (sau demolarea-sancțiune) să nu poate fi aplicată (de pildă, în ipoteza în care se constată că fapta nu există) sau, așa cum am arătat mai sus, ea să fie dispusă în mod autonom, în lipsa unei pedepse principale, ca măsură de siguranță (bunăoară, autorul faptei de a continua lucrările și după suspendarea autorizației de construire nu are discernământ).
(iii) Concluzii
Indiferent de aceste discuții, ori de câte ori vom stabili că măsura desființării construcției are caracter de sancțiune, atunci:
(a) ea nu se poate aplica în lipsa culpei constructorului, căci există incompatibilitate între lipsa culpei și ideea de sancțiune;
(b) ea trebuie să respecte un principiu al proporționalității, după distincțiile pe care le vom arăta la locul potrivit;
(c) în principiu, un act administrativ sau o hotărâre judecătorească prin care se dispune această măsură ar trebui să aibă caracter imperativ și să fie executată din oficiu, numai în situații excepționale reclamantul - autoritatea publică - putând renunța la executare după ce a obținut o hotărâre definitivă în acest sens.
b) Demolarea-remediu („reparație")
Măsura desființării construcțiilor poate fi privită și dintr-o altă perspectivă. Astfel, uneori, raportul juridic pe care se mulează nu este unul de drept public (contravențional, penal ori măcar administrativ), stabilit între o autoritate publică și un particular cu scopul primordial de a-l sancționa pe acesta din urmă pentru încălcarea normelor de urbanism, ci unul de drept civil, de răspundere delictuală, stabilit între doi particulari, dintre care unul i-a cauzat celuilalt un prejudiciu, fapta ilicită constând în edificarea unei construcții cu încălcarea regulilor de urbanism, într-o astfel de situație, cel puțin trei trăsături caracterizează această măsură:
(i) ea reprezintă o modalitate de reparare în natură a unui prejudiciu, în consecință, cu excepția situației în care creditorul optează expres pentru o despăgubire în echivalent, ea ar trebui să prevaleze față de acest din urmă mod de reparare a prejudiciului. Altfel spus, în situația în care instanța de judecată (oricare ar fi ea, cea de contencios administrativ ori cea de drept comun) ar constata că sunt întrunite toate celelalte condiții ale angajării răspunderii civile a beneficiarului autorizației de construire (sau a proprietarului construcției), în măsura în care cel vătămat solicită în mod expres în principal repararea prejudiciului în natură, nu există nicio justificare pentru acordarea unei reparații în echivalent;
(ii) prejudiciul nu reprezintă doar condiția aplicării măsurii desființării construcției, ci și limita acesteia. Altfel spus, ar fi greșit (sau, mai exact, excesiv) să se dispună desființarea totală a unei construcții într-un litigiu care urmărește a
repara un prejudiciu, atât timp cât prejudiciul este cauzat numai de o parte a acestei construcții ori de un element constructiv al acesteia;
(iii) o stipulație dintr-o hotărâre judecătorească prin care se dispune desființarea construcțiilor ar trebui să aibă (numai în principiu!) un caracter dispozitiv, în sensul că stă la latitudinea creditorului dacă o pune în executare sau renunță la ea.
c) Demolarea-compromis
În fizica cuantică, majoritatea particulelor ajunse de curând în atenția cercetătorilor (bosoni, quarci, gluoni) au fost descoperite nu prin observare directă, ci prin deducție: fenomenele care se petreceau nu puteau fi explicate decât dacă, undeva, acolo, mai exista ceva care aștepta să fie revelat.
Tot astfel, în materia demolării, raportat la legislația existentă, mărturisim că am avut încă de la începutul cercetării un sentiment asemănător: că în această legislație lacunară trebuie să mai existe încă un tip de demolare, care nu poate fi încadrat în niciunul dintre tipurile precedente, în caz contrar interesul public și marile principii de drept administrativ având de suferit.
Așa cum vom arăta ulterior, vom pleca de la următoarea ipoteză (deloc rară în practică): să ne imaginăm o situație în care cineva construiește pe propriul său teren, fără a avea autorizație de construire (sau încălcând prevederile acesteia), însă nu mai poate fi sancționat contravențional, pentru că aplicarea sancțiunii s-a prescris, iar construcția nu lezează în mod direct drepturile ori interesele legitime ale unei persoane ori, deși există o atare vătămare, de asemenea a intervenit prescripția, așa încât nu se poate pune problema unei acțiuni în contencios subiectiv. Să mai presupunem în plus că noua construcție respectă toate regulile de urbanism aplicabile în zonă: ilegalitatea se restrânge, așadar, la faptul ne-solicitării ori încălcării prevederilor autorizației de construire. În această ipoteză, putem, firește, să construim o teorie în sensul menținerii construcției, în esență în temeiul principiului securității raporturilor juridice. Să ne imaginăm însă în continuare un element puțin diferit în acest exemplu: cererea de desființare a construcției de către autoritățile competente s-a prescris (în materie contravențională), însă construcția este ilegală în sine. Încălcând documentațiile de urbanism din zonă:
este, bunăoară, îngrozitor de urâtă, contravenind flagrant, prin volumetrie și alte elemente, principiilor de estetică urbană; încalcă regulile de protecție a mediului ori protecție a monumentelor istorice. Așadar, deși nu poate fi decelat un drept subiectiv sau un interes legitim privat vătămat, se lezează un interes legitim public. Într-o asemenea situație, buna-credință a constructorului este cel puțin suspectă, deși, la nivel tehnic, ea poate fi susținută. Să stabilim că soluția corectă este aceea a menținerii construcției echivalează cu o recunoaștere a unei vătămări perpetue aduse unui interes public, a prevalenței unui drept subiec-tiv/interes legitim privat asupra interesului public: nu este o soluție ușor digerabilă. Dimpotrivă, să stabilim că această construcție trebuie desființată cu orice preț, trecând peste prezumția de bună-credință de care se bucură constructorul și care nu a fost răsturnată și fără a avea un text legal expres care să îndrituiască autoritățile să ia o asemenea măsură, reprezintă iarăși o conduită suspectă de ilegalitate, căci par a se încălca atât principiul legalității (cel puțin la nivelul competenței și al procedurii), cât și cel al stabilității, de vreme ce termenul de prescripție pentru demolare expirase între timp. Și, cum o a treia soluție nu există, singura variantă digerabilă ar putea fi una de compromis între cele două propuneri. Dacă pe fond ajungem la ideea că măsura demolării, iar nu aceea a menținerii construcției, ar trebui să prevaleze, aceasta va fi deci o demolare-compromit.
Dar care ar trebui să fie trăsăturile acestei noi creații juridice? Vom observa că, născută fiind din nevoia protejării interesului public care astfel prevalează (un important principiu de drept administrativ), atât natura, cât și regimul juridic al acesteia ar trebui să se regăsească în dreptul administrativ:
(i) premisa de la care pornim este aceea a caracterului rezidual al acestei categorii: îi recunoaștem existența numai în acele situații în care, din varii motive, nici demolarea - reacție la delictul contravențional, nici demolarea - reacție la delictul civil nu își găsesc aplicabilitatea;
(ii) fundamentul acesteia nu poate rezida decât în principiul prevalentei interesului public în fața intereselor private;
(iii) întrucât în fiecare dintre aceste situații se poate vorbi (și) despre o culpă a administrației, iar proprietarul imobilului supus demolării nu este într-o culpă evidentă, paguba și cheltuielile desființării imobilului sunt suportate, de regulă în totalitate, de către autoritatea publică aflată în culpă.. Altfel spus, este exclus ca proprietarul imobilului demolat să suporte, singur, întreaga pagubă.
Rămâne să determinăm, la momentul oportun, regulile de „procedură" ale acestui tip de desființare de lucrări: în acest moment vom dezvălui doar că insti-tuția-surpriză care pare a întruni cel mai bine cele trei cerințe de mai sus este exproprierea pentru cauză de utilitate publică! Cu limitele ei, însă. Și cu o excepție, o demolare atipică, administrativă, ale cărei repere procedurale ar trebui fixate de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
Demolarea realizată
a) Demolarea - element al atributului abusus din dreptul de proprietate imobiliară
Pornind de la cele trei atribute considerate „clasice” ale dreptului de proprietate, usus, fructus și abusus, vom constata că desființarea unei construcții face parte din abusus, privit din perspectiva sa materială, iar nu juridică. Suntem deci în prezența unui fapt material-juridic licit (în principiu). Prin urmare, natura,
respectiv regimul juridic al acesteia sunt esențialmente civile, reglementarea lor fiind cuprinsă, în esență, în art. 555 și urm. NCC, ținând, pur și simplu, de exercițiul dreptului de proprietate.
Mai multe - la nivelul naturii juridice a acestei măsuri - nu sunt de spus. Ea merită însă o analiză în cel puțin o situație aparte, aceea în care faptul devine ilicit doar din perspectiva dreptului administrativ și contravențional: atunci când se realizează fără autorizație de desființare de lucrări. f
b) Demolarea - fapt ilicit
Această categorie cuprinde situațiile în care, existând o minimă aparență de legalitate, proprietarul unui imobil - persoană privată ori chiar de drept public -trece la desființarea acestuia cu încălcarea legii. Mai exact, spre deosebire de situația precedentă, desființarea lucrării reprezintă, pe fond, un fapt ilicit: fie. din cauza unor caracteristici speciale ale bunului imobil în cauză (în esență face parte din patrimoniul cultural universal etc.), este interzisă distrugerea acestuia în mod obiectiv, fie, dintr-o perspectivă subiectivă, cel care o realizează nu are acest drept.
Situația este interesantă din perspectiva posibilității aplicării principiului resti-tutio in integrum. Regula este, în mod evident, acordarea de despăgubiri persoanei care a suferit un prejudiciu printr-o demolare ilegală:
„întrucât pârâții au recunoscut demolarea anexei aflate în proprietatea comună a lor și a reclamantei, fiind de altfel sancționați contravențional pentru aceasta, justificând însă faptul prin starea avansată de degradare și necesitatea de a igieniza locul, rezultă neîndoielnic săvârșirea unui fapt prejudiciabil pentru reclamanta coproprietară, prejudiciu pe care sunt ținuți să îl repare în baza răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie. Întemeiată pe art. 998 C. civ. (din 1864 -n.n).
Așadar, și acest tip de demolare are o natură, respectiv un regim juridic esențialmente civile. însă, spre deosebire de cel anterior, el este reglementat de prevederile art. 1349 și urm. NCC. adică de regulile răspunderii civile delictuale.
Autonomia regimului juridic a fiecăreia dintre tipurile de demolare
În concluzie, observăm că prima categorie (demolarea-revendicată), formată din cele trei tipuri distincte: demolarea-sancțiune, demolarea-remediu și demolarea-compromis, se deosebește de celelalte două tipuri de demolare (care alcătuiesc categoria demolării realizate) prin caracterul lor justițiar: ele vin să repare ceva - o nedreptate, o ilegalitate, un prejudiciu. Dimpotrivă, celelalte nu au acest caracter, luând forma exercițiului unui drept (ori fiind în strânsă legătură cu un drept) real, exercițiu care, însă, încalcă o limită impusă legal. Apoi, dacă ne îndreptăm atenția asupra tipurilor care formează prima categorie și comparăm între ele primele două tipuri, vom descoperi, la nivel subtil, încă o asemănare: ambele măsuri trebuie să respecte un anumit principiu al proporționalității, însă, dacă în cazul demolării-sancțiune proporționalitatea vizează gravitatea faptei ilicite, în cazul demolării-remediu, proporționalitatea se raportează la întinderea prejudiciului.
În fine, ultimele două tipuri de demolare care formează cea de-a doua categorie, în sine simple fapte material-juridice, se deosebesc în primul rând dacă le raportăm la limitele exterioare ale dreptului de proprietate imobiliară: în măsura în care legea permite desființarea bunului, aceasta va fi un simplu element al atributului abusus; dimpotrivă, dacă legea interzice, pe fond, această măsură, atunci vorbim despre o interdicție - ca limită legală a dreptului de proprietate: cele două tipuri se află, așadar, dispuse în oglindă, de o parte și de alta a limitei dintre ceea ce este permis și ceea ce este interzis.
Însă cea mai importantă consecință a acestei tipologii nu rezidă în asemănările și deosebirile existente la nivel teoretic între diversele tipuri de demolare, ci în existența unui principiu de bază care le separă total: acela al autonomiei regimului juridic al fiecăruia dintre cele cinci tipuri de demolare. Aceasta înseamnă că. ori de câte ori se pune problema desființării unei construcții (ori a unei cauze sau consecințe a acesteia), mai întâi instanța (presupunând că problema este una judiciară) trebuie să stabilească tipul ei, urmând ca în continuare să aplice strict regimul juridic al acesteia: nu sunt admise alterări, combinări, mutații, altoiuri.
Bunăoară, în situația în care un particular solicită desființarea construcției vecinului pe motiv că aceasta îl vatămă într-un oarecare mod în exercițiul dreptului său de proprietate ori al altui drept subiectiv civil (la viață privată, de pildă), și invocă, totodată, ca temei juridic, exclusiv art. 28 din Legea nr. 50/1991, instanța poate adopta una dintre următoarele două atitudini, în opinia noastră deopotrivă corecte:
(a) sa se considere legată de temeiul juridic indicat de reclamant, invocând principiul disponibilității, și, prin urmare, indiferent de alte susțineri ale acestuia, să considere că suntem în prezența tipului de demolare reglementat de art. 28, în speță demolarea-sancțiune. Dar în această situație o asemenea cerere trebuie să fie respinsă ca inadmisibilă, pentru lipsa calității procesuale active, pentru că, în mod evident (lucru care rezultă din simpla lectură a art. 28), niciun particular nu are calitatea de a solicita instanței sancționarea (contravențională) a altuia, această prerogativă revenind exclusiv autorității administrative care poate aplica ea însăși sancțiunea principală; în plus însă, în această ipoteză, competentă fiind judecătoria de la locul săvârșirii contravenției, orice altă instanță ar trebui să își decline competența în condițiile art. 130 alin. (2) raportat la art. 129 alin. (2) NCPC. O asemenea optică pare, oricum, excesiv de rigidă, trebuind să fie aplicată, după ce temeiul legal indicat de reclamant este pus în discuția părților, numai dacă acesta (reclamantul) insistă în sensul menținerii ca temei legal unic art. 28 din lege;
(b) să recalifice natura juridică a desființării din speță, ignorând/modificând din oficiu temeiul legal indicat expres de reclamant [utilizând, pentru aceasta, prevederile art. 22 alin. (4) și (5) NCPC], și să considere astfel că ea reprezintă, în realitate, o cerere de desființare întemeiată pe prevederile art. 1 din Legea contenciosului administrativ, respectiv art. 1357 NCC (răspunderea civilă pentru fapta proprie, ca principiu), adică, în esență, o demolare-remediu. în această situație, desigur că o eventuală excepție a lipsei calității procesuale active a reclamantului va fi respinsă, însă, în acest caz, în fața instanței trebuie să fie probate toate elementele răspunderii civile delictuale, atât prejudiciul, cât și fapta ilicită reprezentând limite ale demolării, căci, prin definiție, demolarea este parțială: trebuie astfel desființată din clădire (i) doar partea construită ilegal, adică partea care depășește prevederile documentațiilor de urbanism în vigoare în zonă, respectiv (ii) doar partea din construcție care îi cauzează un prejudiciu reclamantului. Desigur, și la această soluție se ajunge numai după ce, în temeiul art. 14 NCPC, a pus în discuția părților atât temeiul juridic indicat de reclamant, cât și modificarea acestuia din oficiu.
În niciun caz însă nu este permisă o combinație între cele două regimuri juridice, pe de o parte, instanța să respingă excepția lipsei calității procesuale active (specific demolării-remediu), dar, pe de alta, fără administrarea vreunor probe legate de întinderea faptei ilicite și a prejudiciului suferit de reclamant, să dispună demolarea totală (așa cum se întâmplă în cazul demolării-sancțiune). Este o chestiune extrem de importantă, pe care se sprijină întreaga noastră teorie.
