Decizia CCR nr. 21 din 21.01.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 1 alin. (3) şi art. 24 alin. 2-(4) din Legea nr. 165/2013 - măsurile pt. finalizarea procesului de restituire, în...

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 4 și art. 24 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Ionel Comănescu și Aura Eugenia Comănescu în Dosarul nr. 21.388/3/2009 (184/2014) al Curții de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie și care constituie obiectul Dosarului nr. 666D/2014 al Curții Constituționale.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 15 ianuarie 2015, în prezența reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, amânarea pronunțării pentru 21 ianuarie 2015, dată la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Încheierea din 22 mai 2014, pronunțată în Dosarul nr. 21.388/3/2009 (184/2014), Curtea de Apel București - Secția a III-а civilă și pentru cauze cu minori și de familie a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 4 și art. 24 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Ionel Comănescu și Aura Eugenia Comănescu într-o cauză având ca obiect soluționarea unui recurs promovat de ambele părți împotriva sentinței civile prin care instanța a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Ionel Comănescu, obligând pârâtul Municipiul București, prin primarul general, să emită în favoarea acestuia dispoziție de acordare de măsuri compensatorii în limita sumei de 1.243.063,8 euro, în condițiile Legii nr. 165/2013, pentru terenul în suprafață de 44.316 mp identificat conform raportului de expertiză efectuat în cauză. Prin recursul formulat, autorii excepției au solicitat, în principal, instanței obligarea pârâtei de a emite pe numele ambilor reclamanți o dispoziție privind propunerea de acordare de măsuri compensatorii prin puncte, în valoare de 8.287.092,00 euro.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin că dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 4 și ale art. 24 alin. (2)-(4) din Legea nr. 165/2013 aduc atingere normelor constituționale cuprinse la art. 15,art. 16 alin. (1) și (2), art. 20,art. 44 alin. (1)-(4) și (8) și art. 53, precum și celor prevăzute de art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Astfel, potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în situația în care titularul a înstrăinat drepturile ce і se cuvin potrivit legilor de restituire a proprietății, singura măsură reparatorie care se acordă este compensarea cu puncte potrivit art. 24 alin. (2), (3) și (4) din lege, adică în limita a "15% din dreptul de proprietate". Dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 4 și ale art. 24 alin. (2), (3) și (4), fiind aplicabile și raporturilor juridice legal încheiate anterior intrării în vigoare a legii examinate, ignoră, în opinia autorilor excepției, ordinea de drept existentă la momentul încheierii lor și intervin în raporturile private dintre transmițător și dobânditor, anulând protecția oferită de art. 1.391 și 1.392 din Codul civil, de principiul securității juridice a legilor în vigoare, precum și de garanțiile proprietății prevăzute de art. 44 din Constituție și de art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

5. Totodată, dispozițiile legale criticate instituie o discriminare în rândul persoanelor care au dobândit drepturi prin acte juridice de înstrăinare în temeiul legii vechi, împărțindu-i în două categorii: cei care au reușit să obțină măsurile reparatorii pe care autorii lor au dorit și au avut dreptul să le înstrăineze și cei ce nu au reușit să le obțină, doar pentru că dreptul de petiționare al acestora din urmă a fost încălcat de către autoritățile chemate să îl respecte. Beneficiarii unei situații juridice contemporane aceleiași legi sunt tratați diferit de noua lege, fără o justificare de ordin social, deoarece noua reglementare introduce ca singură măsură reparatorie - compensarea prin puncte -, în timp ce, anterior apariției acesteia, principiul primordial în materia restituirii imobilelor preluate abuziv era restituirea în natură. Limitarea libertății de a dispune de dreptul de proprietate se poate justifica numai prin îndeplinirea exigențelor prevăzute de art. 53 din Constituție. Or, înstrăinarea dreptului de proprietate de către beneficiarii legilor de restituire a fost determinată de un interes exclusiv privat, fără a pune în pericol vreun interes social-general la care norma constituțională menționată face referire. În consecință, fiind lipsită de orice justificare, limitarea dreptului de proprietate echivalează cu o expropriere fără cauză de utilitate publică și fără acordarea unei drepte și prealabile despăgubiri, așa cum dispune art. 44 alin. (3) din Constituție. În același timp sunt afectate garanțiile prevăzute de art. 44 alin. (4) și (5) din Constituție, în virtutea cărora este interzisă confiscarea averii prezumate a fi licit dobândită, iar confiscarea din patrimoniul dobânditorului legal a procentului de 85% din totalitatea drepturilor stabilite de Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, reprezentând o îmbogățire fără justă cauză a statului, contravine democrației și ordinii statului de drept. În lipsa transmisiunii, aceste drepturi ar fi trebuit să intre, în integralitatea lor, în patrimoniul persoanelor îndreptățite, beneficiare ale Legii nr. 10/2001. În concluzie, se susține că limitarea drepturilor notificatorilor, pe motiv că au îndrăznit să își transmită aceste drepturi, dispunând liber de ele și în condiții de perfectă legalitate, este în total dezacord cu dispozițiile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

6. Curtea de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie apreciază că dispozițiile de lege criticate nu contravin normelor constituționale și convenționale invocate.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale, astfel cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 179 din 1 aprilie 2014.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate, potrivit încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 1 alin. (3), ale art. 4 și ale art. 24 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, cu modificările și completările ulterioare. Analizând motivarea excepției, raportat la circumstanțele litigiului, Curtea constată că, în realitate, obiectul acesteia este constituit din dispozițiile art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 1 alin. (3) și art. 24 alin. (2)-(4) din Legea nr. 165/2013, care au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (3): "În situația în care titularul a înstrăinat drepturile care і se cuvin potrivit legilor de restituire a proprietății, singura măsură reparatorie care se acordă este compensarea prin puncte potrivit art. 24 alin. (2), (3) și (4).";

- Art. 4 teza a doua: "Dispozițiile prezentei legi se aplică (...) cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanțelor, (...) la data intrării în vigoare a prezentei legi.";

- Art. 24 alin. (2)-(4): "(2) În dosarele în care se acordă măsuri compensatorii altor persoane decât titularul dreptului de proprietate, fost proprietar sau moștenitorii legali ori testamentari ai acestuia, se acordă un număr de puncte egal cu suma dintre prețul plătit fostului proprietar sau moștenitorilor legali ori testamentari ai acestuia pentru tranzacționarea dreptului de proprietate și un procent de 15% din diferența până la valoarea imobilului stabilită conform art. 21 alin. (6).

(3) Numărul de puncte acordat în condițiile alin. (2) nu poate reprezenta o valoare mai mare decât cea stabilită potrivit art. 21 alin. (6) și (7).

(4) În cazul în care din documentele depuse la dosarul de restituire nu rezultă prețul plătit fostului proprietar sau moștenitorilor legali ori testamentari ai acestuia pentru tranzacționarea dreptului de proprietate, punctele vor reprezenta echivalentul a 15% din valoarea stabilită conform art. 21 alin. (6)."

12. În motivarea excepției de neconstituționalitate sunt invocate prevederile constituționale ale art. 15 alin. (2) referitoare la principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, art. 16 alin. (1) și (2) cu privire la principiul egalității cetățenilor în drepturi, art. 44 alin. (1)-(4) și (8) cu referire la protecția dreptului de proprietate privată, în general, și, în special, la garanțiile privind exproprierea și interzicerea naționalizării, precum și la prezumția de dobândire licită a averii și ale art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Invocând art. 20 din Legea fundamentală, referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, autorii excepției consideră că sunt încălcate și normele cuprinse în art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la protecția proprietății.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că s-a mai pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor legale criticate, din perspectiva unor critici de neconstituționalitate asemănătoare.

14. Astfel, cu privire la pretinsa încălcare a normelor fundamentale cuprinse la art. 44, referitoare la dreptul de proprietate privată, Curtea, prin Decizia nr. 179 din 1 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 3 iunie 2014, a reținut, în esență, că politicile de restituire ce au stat la baza legilor cu caracter reparatoriu combină o componentă reparatorie/morală și una patrimonială ce privește dreptul de proprietate. Cele două aspecte ale politicii de restituire sunt strâns legate între ele și îi privesc, în realitate, numai pe titularii inițiali ai dreptului de proprietate, foști proprietari, și pe moștenitorii legali ori testamentari ai acestora. Tocmai de aceea legiuitorul a stabilit că unul dintre principiile care stau la baza acordării măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013 este acela al prevalenței restituirii în natură, iar în ceea ce privește punctele stabilite prin decizia de compensare emisă pe numele titularului dreptului de proprietate, fost proprietar, sau al moștenitorilor legali ori testamentari ai acestuia, stabilește că acestea nu pot fi afectate prin măsuri de plafonare. Alta este soluția legislativă din Legea nr. 165/2013 în situația în care persoanele care se considerau îndreptățite și care au depus notificări potrivit Legii nr. 10/2001 au cesionat dreptul de creanță asupra statului român unor terțe persoane, încheindu-se cu aceste ocazii contracte de cesiune. În aceste situații legea a plafonat măsurile reparatorii ce pot fi acordate cesionarului, fapt ce a generat prezenta critică de neconstituționalitate. Plecând de la analiza naturii juridice a acestor contracte de cesiune și de la caracterul lor aleatoriu și oneros, Curtea a reținut că specificul acestora constă în incertitudinea, pentru ambele părți, la momentul încheierii contractului, asupra întinderii sau chiar existenței obligației pentru una dintre părți ori pentru ambele părți contractante, deoarece depinde de un eveniment viitor și incert, în cazul de față stabilirea dreptului de proprietate al cedentului. Fără a se putea stabili cu certitudine existența unui drept de proprietate al cedentului, care să determine un drept la despăgubire al cesionarului, nu se poate determina cuantumul câștigului ori al pierderii sau existența acestora, având în vedere că persoanele care se consideră îndreptățite la măsurile reparatorii, dar și cesionarii drepturilor de creanță izvorâte din legile de restituire au doar vocația obținerii unor măsuri reparatorii, calitatea de titular al dreptului de proprietate asupra bunului preluat abuziv urmând a fi stabilită după epuizarea procedurilor prevăzute de legile restituirii (paragrafele 31-33 din decizia menționată).

15. Analizând normele Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în ceea ce privește interpretarea și aplicarea noțiunii de "bun" cuprinsă la art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, Curtea Constituțională, prin aceeași decizie, a conchis că cesionarii drepturilor de creanță izvorâte din legile de restituire nu se bucură de un bun în sensul Convenției, astfel încât, corelativ, nu poate invoca încălcarea dreptului de proprietate, prevăzut de art. 44 din Constituție (paragrafele 34 și 35), și că, nefiind vorba despre restrângerea exercițiului unor drepturi, ci despre stabilirea, prin lege, a limitelor unor reparații, nu se poate vorbi nici despre aplicarea art. 53 din Constituție (paragraful 36).

16. Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 44 alin. (1)-(3) din Constituție, prin dispozițiile art. 1 alin. (3) și ale art. 24 alin. (2)-(4), Curtea, prin Decizia nr. 197 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 19 iunie 2014, a reținut că statul are dreptul de a expropria bunuri - inclusiv orice drepturi la despăgubire consfințite de lege - și de a reduce, chiar foarte mult, nivelul despăgubirilor prin mijloace legislative, cu condiția ca valoarea despăgubirii acordate pentru o privare de proprietate operată de stat să fie în mod rezonabil proporțională cu valoarea bunului. Aceasta deoarece art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție nu garantează un drept la o compensație integrală în orice circumstanțe, o compensație numai parțială nefăcând privarea de proprietate nelegitimă eo ipso în toate cazurile. În mod special, anumite obiective legitime, de utilitate publică, precum cele care urmăresc măsuri de reformă economică sau de dreptate social, pot milita pentru o rambursare mai mică decât valoarea de piață integrală (a se vedea în acest sens hotărârile din 21 februarie 1986 și din 8 iulie 1986, pronunțate în cauzele James și alții împotriva Regatului Unit și, respectiv, Lithgow și alții împotriva Regatului Unit). Împrejurarea că legiuitorul român a stabilit că singura măsură reparatorie care se poate acorda altor persoane decât titularul dreptului de proprietate, fost proprietar sau moștenitorii legali ori testamentari ai acestuia, este compensarea prin puncte, precum și faptul că a plafonat despăgubirile acordate în situația în care titularul a înstrăinat drepturile care і se cuvin potrivit legilor de restituire a proprietății, nu echivalează cu o expropriere, această reglementare încadrându-se în sfera măsurilor cu caracter general sugerate chiar de Curtea Europeană a Drepturilor Omului a fi adoptate de statul român. Mai mult, în acest caz, legiuitorul a acordat cesionarilor dreptului la despăgubire un număr de puncte egal cu suma dintre prețul plătit pentru tranzacționarea dreptului de proprietate și un procent de 15% din diferența până la valoarea imobilului (paragraful 21 din decizia menționată).

17. În ceea ce privește invocarea încălcării prevederilor constituționale ale art. 15, Curtea, în considerarea art. 41 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, a mai observat că dispozițiile criticate referitoare la plafonarea despăgubirilor acordate cesionarilor nu se aplică celor cărora li s-a stabilit dreptul de proprietate și li s-a emis titlul de despăgubire anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013. De altfel, prin reiterarea jurisprudenței sale în materie, Curtea a constatat că dispozițiile de lege criticate nu se aplică retroactiv, ci reglementează modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (paragrafele 39 și 40 din Decizia nr. 179 din 1 aprilie 2014).

18. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate potrivit cărora textele de lege examinate creează o discriminare între cesionarii care au obținut o despăgubire neplafonată înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 și cei care, după intrarea în vigoare a legii, vor obține o despăgubire plafonată, Curtea a constatat, de pildă, prin Decizia nr. 197 din 3 aprilie 2014, că cele două categorii de subiecte de drept se află, într-adevăr, în aceeași situație juridică și că tratamentul juridic aplicat acestora este diferit, în funcție de legea de referință. Cu toate acestea, diferența de tratament juridic instituită de legiuitor nu este de natură a crea însă o discriminare, astfel cum aceasta este consacrată la nivel constituțional și este reflectată în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale. Potrivit acesteia, tratamentul diferențiat al persoanelor aflate în situații similare este considerat a fi discriminatoriu dacă nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, dacă nu urmărește un obiectiv legitim sau daca nu există o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele întrebuințate și obiectivul avut în vedere (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia Curții Constituționale nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, precum și Hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului din 11 iunie 2002 și 29 aprilie 2008, pronunțate în cauzele Willis împotriva Regatului Unit, paragraful 48 și, respectiv, Burden împotriva Regatului Unit, paragraful 60). Or, având în vedere obiectul de reglementare al Legii nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, și anume măsuri pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și domeniul special de reglementare, constând în acordarea de măsuri reparatorii, în considerarea abuzurilor săvârșite în perioada comunistă în materia preluărilor de către stat a imobilelor proprietate privată a persoanelor fizice sau juridice private, Curtea a apreciat că opțiunea legiuitorului de a exclude de la măsura reparatorie a restituirii în natură, precum și de la cea a compensării integrale prin puncte persoanele în patrimoniul cărora a fost transmis, prin intermediul unor contracte cu titlu oneros, dreptul de a obține măsurile reparatorii, apare ca fiind justificată în mod obiectiv și rezonabil, dat fiind faptul că asupra acestora din urmă nu s-au răsfrânt direct sau indirect măsurile de preluare abuzivă. A se vedea, în acest sens, paragrafele 18, 19 și 20 din decizia menționată.

19. Cele statuate în deciziile menționate își mențin valabilitatea și în prezenta cauză, deoarece nu au intervenit elemente noi, de natură a determina o reconsiderare a jurisprudenței Curții Constituționale.