Decizia CCR nr. 21 din 21.01.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pt. aprobarea OUG nr. 64/2010 - modificarea şi completarea Legii cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, excepție ridicată de Orașul Pantelimon, județul Ilfov, prin Primar în Dosarul nr. 2.166/93/2012 al Tribunalului Ilfov - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 418D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Oficiul de cadastru și Publicitate Imobiliară Ilfov a depus la dosar o cerere prin care arată că lasă la aprecierea Curții Constituționale soluționarea excepției de neconstituționalitate și solicită judecarea cauzei în lipsă.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, invocând în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 414 din 15 octombrie 2013.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 22 mai 2013, pronunțată în Dosarul nr. 2.166/93/2012, Tribunalul Ilfov - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, excepție ridicată de Orașul Pantelimon, județul Ilfov, prin Primar, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni privind stabilirea liniei de hotar între două unități administrativ-teritoriale, în temeiul art. II din Legea nr. 133/2012.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că atribuția prefectului de a sesiza instanța de contencios administrativ cu o acțiune în stabilirea hotarelor unităților administrativ-teritoriale, instituită prin textul de lege criticat, este neconstituțională, deoarece, potrivit Legii fundamentale, este atributul exclusiv al Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare, să stabilească, prin lege organică, organizarea administrației publice locale și a teritoriului. Astfel, textul de lege criticat încalcă principiul constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat, dat fiind faptul că puterea judecătorească intervine în acest mod peste atribuțiile puterii legislative. Mai mult, în opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 sunt în contradicție cu art. 22 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, potrivit cărora atât delimitarea teritorială, cât și orice modificare a limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor se stabilesc prin lege și numai după consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit legii.

Tribunalul Ilfov - Secția civilă, exprimându-și opinia asupra excepției de neconstituționalitate, arată că, în România, cadrul legal al organizării administrativ-teritoriale îl reprezintă Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, cu modificările ulterioare. Anexa legii menționate enumera localitățile care aparțin fiecărui județ, fiind astfel delimitate administrativ teritoriile județelor, iar limitele teritoriale ale acestora coincid cu hotarele administrative ale localităților din județul respectiv și din județele învecinate.

Se mai arată că, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție și ale art. 22 din Legea nr. 215/2001, instanțele de judecată nu au competența de a schimba conținutul actelor normative incidente, și nici nu au calitatea de a constata inaplicabilitatea unor asemenea acte normative, întrucât organizarea administrativ-teritorială și delimitarea administrativă a localităților sunt atribute ce aparțin în exclusivitate puterii legislative și executive. Pe de altă parte, în măsura în care există o delimitare teritorială legală, nesocotită, prin operațiunea de stabilire a hotarelor unităților administrativ-teritoriale neurmărindu-se modificarea limitelor teritoriale, ci doar corecta verificare a acestora, în condițiile recunoscute ale existenței unui act normativ care să stabilească în prealabil care sunt suprafețele deținute, dispozițiile art. 22 din Legea nr. 215/2001 nu sunt aplicabile, fiind admisibilă cenzura instanțelor judecătorești.

În subsidiar, Tribunalul Ilfov - Secția civilă arată că instanța în fața căreia s-a ridicat o excepție de neconstituționalitate care vizează interpretarea și aplicarea legii nu poate aprecia, deoarece în acest mod ar fi încălcată competența Curții Constituționale, respectiv art. 142 alin. (1) din Constituție și art. 1 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora "Curtea Constituțională este singura autoritate de jurisdicție constituțională din România“.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că legislația națională în domeniu [art. 22 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, art. 13 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, art. 9 din Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, art. 5¹și art. 51 alin. (5) din Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național - Secțiunea a IV-a - Rețeaua de localități] reglementează detaliat atât măsurile privind organizarea unităților administrativ-teritoriale existente, cât și cele privind înființarea și reorganizarea acestora, în toate cazurile modificările limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale efectuându-se prin lege, după consultarea prealabilă, prin referendum, a colectivităților locale interesate. Pe de altă parte, activitatea în domeniul cadastrului este reglementată de Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv cele aduse prin actul normativ criticat. Astfel, Guvernul consideră că prevederile art. II din Legea nr. 133/2012, criticate în cauză, trebuie corelate cu celelalte dispoziții ale Legii nr. 7/1996, în cadrul etapelor procedurii de realizare a lucrărilor sistematice de cadastru în vederea înscrierii în cartea funciară [art. 11 alin. (2) lit. a)-s) din Legea nr. 7/1996], între care se regăsesc inclusiv identificarea limitelor unităților administrativ-teritoriale și stabilirea sectoarelor cadastrale, identificarea amplasamentelor imobilelor în cadrul acestor sectoare și a titularilor drepturilor reale, recepția documentelor tehnice cadastrale de către oficiile teritoriale etc. În acest context, prevederile art. 11 alin. (3)-(6) din Legea nr. 7/1996 au în vedere strict realizarea lucrărilor tehnice de cadastru, utilizând reprezentarea grafică a lucrărilor tehnice existente ale unităților administrativ-teritoriale, astfel încât dispozițiile legale criticate trebuie interpretate corelat cu cele cuprinse în Legea nr. 7/1996, iar nu în sensul unei eventuale derogări de la art. 22 din Legea nr. 215/2001 sau art. 13 din Legea nr. 3/2000.

Prin urmare, având în vedere că stabilirea liniei de hotar reprezintă o operație de determinare prin semne exterioare a limitelor dintre două proprietăți vecine, în scopul stabilirii traseului real pe care trebuie să îl urmeze hotarul, nu s-ar putea susține că în cauză, prin promovarea acțiunii în instanță, în cazul neînțelegerii părților interesate, se tinde la modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, astfel cum acestea au fost stabilite prin lege.

Pe de altă parte, în situația în care, cu prilejul sau ulterior întocmirii/finalizării lucrărilor tehnice de cadastru, utilizând reprezentarea grafică a limitelor existente ale unităților administrativ-teritoriale, s-ar constata și necesitatea unei eventuale noi delimitări teritoriale a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în sensul art. 22 din Legea nr. 215/2001, autoritățile publice locale interesate vor putea proceda, în condițiile legii, la toate demersurile necesare și obligatorii, în vederea aprobării acestora prin lege, de către Parlament, în calitatea sa de unică autoritate legiuitoare, numai după consultarea prealabilă - "prin referendum“, potrivit art. 13 alin. (3) din Legea nr. 3/2000 - a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective.

Mai mult, potrivit art. 11 alin. (7) din Legea nr. 7/1996,"(7) Modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale privește înființarea, reînființarea sau reorganizarea unităților administrativ-teritoriale, care se organizează potrivit legii.“, astfel încât textul de lege criticat se aplică în corelație cu Legea nr. 7/1996 și în acord cu legislația în vigoare din domeniul organizării administrative a teritoriului și al administrației publice locale, precum și al organizării și desfășurării referendumului.

De altfel, până la soluționarea eventualelor diferende sau litigii între două sau mai multe unități administrativ-teritoriale aflate în vecinătate, inclusiv sub aspectul regimului juridic al terenurilor din sectoarele cadastrale respective, aflate în proprietatea publică a fiecăreia dintre acestea, nici nu s-ar putea proceda la supunerea spre adoptare, prin lege, a eventualelor noi modificări ale limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale în ce privește înființarea, reînființarea sau reorganizarea unităților administrativ-teritoriale, avându-se în vedere și principiul separației și echilibrului puterilor în stat.

În subsidiar, Guvernul apreciază că susținerile autoarei excepției de neconstituționalitate vizează mai degrabă probleme de interpretare și aplicare a legii, dat fiind faptul că textul de lege criticat utilizează termeni asemănători pentru operațiuni tehnice diferite, respectiv, pe de o parte, lucrările concretizate în documentația de delimitare elaborată de către comisiile de delimitare cadastrală în condițiile Legii nr. 7/1996, și, pe de altă parte, măsurile de modificare a limitelor teritoriale în sensul art. 11 alin. (7) al Legii nr. 7/1996 și al art. 22 din Legea nr. 215/2001.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 506 din 24 iulie 2012, potrivit cărora: "În termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, documentațiile comisiilor de delimitare, în care procesele-verbale de delimitare a hotarelor nu au fost semnate sau au fost semnate cu obiecțiuni de membrii comisiei de delimitare, vor fi înaintate prefectului județului, de către Agenția Națională, prin instituțiile sale subordonate. Prefectul, în termen 30 de zile de la primirea documentației de delimitare, inițiază concilieri sau, în caz contrar, sesizează instanțele de contencios administrativ cu privire la acțiunea privind stabilirea hotarelor unităților administrativ-teritoriale.“

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat și alin. (5) referitor la obligația respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului și art. 73 alin. (1) privind categoriile de legi, alin. (2) referitor la legile constituționale și alin. (3) lit. o) privind reglementarea prin lege organică a organizării administrației publice locale, a teritoriului, precum și a regimului general privind autonomia locală.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele:

Curtea Constituțională s-a mai pronunțat asupra constituționalității prevederilor art. II teza finală din Legea nr. 133/2012, prin raportare la aceleași dispoziții constituționale, și cu o motivare identică.

Astfel, prin deciziile nr. 393 din 1 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 783 din 13 decembrie 2013 și nr. 414 din 15 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 22 noiembrie 2013, Curtea a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată, cu următoarea motivare:

Din analiza prevederilor legale incidente, respectiv art. 11 alin. (3)-(7) din Legea nr. 7/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 83 din 7 februarie 2013, Curtea a constatat că există două modalități posibile de finalizare a operațiunilor cadastrale prin care se delimitează și se marchează hotarele unităților administrativ-teritoriale, și anume fie procesele-verbale de delimitare a hotarelor, semnate de membrii comisiei de delimitare și recunoscute reciproc de reprezentanții unităților administrativ-teritoriale, fie, în cazul unor neînțelegeri legate de stabilirea liniei de hotar între două unități administrativ-teritoriale, hotărârea judecătorească ce stabilește hotarele unităților administrativ-teritoriale învecinate, în baza probatoriului administrat.

Curtea a reținut că aceste două modalități prin care se ajunge la întocmirea documentației tehnice cadastrale, documentație ce se concretizează, potrivit prevederilor art. 4.3.1. din Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general aprobate prin Ordinul ministrului administrației publice nr. 534/2001, cu modificările și completările ulterioare, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 744 din 21 noiembrie 2001, în dosarul de delimitare, constituie operațiuni tehnice, de identificare a hotarelor a două unități administrativ-teritoriale, pe baza planurilor parcelare care corespund vechilor hărți topografice și noilor măsurători cadastrale, operațiuni care sunt prealabile măsurii legislative prin care se delimitează teritoriul unei unități administrativ-teritoriale și nu se confundă cu aceasta.

De altfel, aceeași concluzie se impune și din interpretarea sistematică a prevederilor art. 11 din Legea nr. 7/1996, legiuitorul făcând distincție între operațiunea de delimitare și marcare a hotarelor unităților administrativ-teritoriale, prevăzută la art. 11 alin. (3), pe de o parte, și modificarea, prin lege, a limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, pe de altă parte, prin precizarea expresă inserată în cuprinsul art. 11 alin. (7) din același act normativ.

Curtea a reținut că distincția dintre aceste două operațiuni este esențială, deoarece delimitarea și marcarea hotarelor reprezintă operațiunea tehnică de materializare la teren a hotarelor unităților administrativ-teritoriale, în condițiile prevăzute de lege sau de actele administrative cu caracter normativ date în aplicarea acesteia [art. 11 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, republicată, Regulamentul de organizare și funcționare a comisiilor de delimitare], în timp ce modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale este măsura legislativă care privește exclusiv înființarea, reînființarea sau reorganizarea unităților administrativ-teritoriale.

În această logică a argumentării, Curtea a reținut că nu se poate echivala o operațiune tehnică cu o măsură legislativă, cu atât mai mult cu cât și delimitarea și marcarea hotarelor unităților administrativ-teritoriale poate face obiectul reglementării printr-un act normativ.

Pe de altă parte, Curtea a reținut că atribuirea, în temeiul textului de lege criticat, a competenței instanțelor judecătorești de a soluționa acțiunea în stabilirea hotarelor unității administrativ-teritoriale nu are semnificația unei încălcări a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (4) privind principiul separației puterilor în stat și în art. 61 alin. (1) referitor la rolul Parlamentului. Pronunțând hotărârea prin care soluționează acțiunea în stabilirea hotarelor unității administrativ-teritoriale, instanța de judecată nu se substituie Parlamentului, ci verifică operațiunea tehnică de delimitare a hotarelor unităților administrativ-teritoriale efectuată de către comisia de delimitare, pronunțând o hotărâre ale cărei efecte nu sunt constitutive de drepturi, ci declarative, în sensul că se pronunță asupra întregii documentații cadastrale, stabilind hotarele unităților administrativ-teritoriale în conformitate cu legile în vigoare și cu prescripțiile tehnice incidente.

Curtea a mai reținut că documentațiile cadastrale cuprinse în dosarul de delimitare, care a fost finalizat fie prin semnarea procesului-verbal de delimitare a hotarelor, fie prin hotărârea judecătorească care tranșează neînțelegerile dintre vecini la stabilirea liniei de hotar, reprezintă operațiuni prealabile, pur tehnice, efectuate în vederea delimitării teritoriale, care se efectuează printr-un act normativ.

În situația în care, subsecvent operațiunii de delimitare a hotarelor unităților administrativ-teritoriale, fie prin semnarea procesului-verbal de delimitare a hotarelor, fie prin hotărârea judecătorească de stabilire a hotarelor, intervine o modificare în fapt a limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, aceasta se va efectua exclusiv în condițiile legii, și anume numai după consultarea prealabilă a cetățenilor, prin referendum, în temeiul art. 22 teza a doua din Legea nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

În prezenta cauză, având în vedere identitatea obiectului excepției de neconstituționalitate, precum și a criticilor formulate în susținerea acesteia, Curtea reține că atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează valabilitatea.