Decizia CCR privind excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2711 din OUG nr. 34/2006 - atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea Grup Transport Feroviar - S.A., cu sediul în București, în Dosarul nr. 169/2/2015 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 686D/2015.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Compania Națională a Uraniului - S.A. din București a depus la dosarul cauzei un punct de vedere prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca devenită inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, având în vedere Decizia nr. 750 din 4 noiembrie 2015, și de respingere, ca neîntemeiată, în ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a celorlalte dispoziții criticate, față de jurisprudența Curții Constituționale în materie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Decizia civilă nr. 1.414 din 9 martie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 169/2/2015, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea Grup Transport Feroviar - S.A., cu sediul în București, într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că prevederile criticate instituie un real și primejdios obstacol în calea apărării drepturilor în instanță de către operatorii economici și deopotrivă în calea posibilității cenzurării actelor nelegale ale autorităților contractante. Totodată, se arată că nu fluidizarea procedurii a reprezentat obiect de preocupare pentru executiv la momentul adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014, ci chiar împiedicarea operatorilor economici de a-și exercita drepturile consacrate la nivel constituțional, la nivel convențional, precum și la nivelul normelor Uniunii Europene, iar prin prevederile criticate se încalcă principiul liberului acces la justiție și principiul gratuității jurisdicției administrative. În acest sens precizează că suprimarea posibilității realizării controlului de legalitate asupra actelor nelegale ale autorității contractante pe care trebuie să îl efectueze Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, prin condiționarea accesului la acesta de o taxă de timbru mascată încalcă principiul accesului liber la justiție și principiul legalității, care presupune existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor.

7. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată în raport cu dispozițiile art. 21 din Constituție. Astfel, menționând jurisprudența Curții Constituționale, arată că accesul liber la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări. Astfel, acest drept, care cere prin însăși natura sa o reglementare din partea statului, poate fi subiectul unor limitări sau condiționări atât timp cât nu este atinsă însăși substanța sa. Or, în ipoteza în care persoanei juridice care formulează contestație sau plângere, în procedura achizițiilor publice, i se pretinde constituirea unei garanții de bună conduită pentru a se analiza pe fond contestația formulată la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor ori plângerea împotriva deciziei emise de această autoritate administrativ-jurisdicțională, adresată instanței de contencios administrativ, nu se poate considera că este afectată însăși substanța dreptului de acces la justiție, atâta vreme cât impedimentul evocat are o justificare obiectivă sau rațională. Prin prisma considerațiilor avute în vedere de executiv la adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014 nu se poate considera că prevederile art. 271¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 ar fi contrare principiului accesului liber la justiție. Totodată, se apreciază că nu este încălcat nici principiul legalității, întrucât alin. (4) al art. 271¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 permite cu ușurință calcularea cuantumului garanției de bună conduită, fiind vorba, așadar, despre norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor.

8. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 271¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare. Dispozițiile art. 271¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 au fost introduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, și au următorul cuprins:

"Art. 271¹. - (1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitivă a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2) Contestația/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1).

(3) Garanția de bună conduită se constituie prin virament bancar sau printr-un instrument de garantare emis în condițiile legii de o societate bancară ori de o societate de asigurări și se depune în original la sediul autorității contractante și în copie la Consiliu sau la instanța de judecată, odată cu depunerea contestației/cererii/plângerii.

(4) Cuantumul garanției de bună conduită se stabilește prin raportare la valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, astfel:

a) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b);

b) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 10.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanției;

c) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 25.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanției;

d) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 100.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanției.

(5) Garanția de bună conduită trebuie să aibă o perioadă de valabilitate de cel puțin 90 de zile, să fie irevocabilă și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care contestația/cererea/plângerea va fi respinsă.

(6) În cazul în care, în ultima zi de valabilitate a garanției de bună conduită, decizia Consiliului sau hotărârea instanței de judecată nu este rămasă definitivă, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garanției de bună conduită în aceleași condiții de la alin. (1)-(5), autoritatea contractantă va reține garanția de bună conduită. Prevederile art. 271² alin. (3)-(5) se aplică în mod corespunzător.

(7) Prevederile alin. (1)-(6) se aplică în mod corespunzător și în situația în care plângerea împotriva deciziei Consiliului este formulată de o altă persoană decât autoritatea contractantă sau contestator, conform art. 281."

12. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 referitor la accesul liber la justiție.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prin Decizia nr. 750 din 4 noiembrie 2015, nepublicată încă la data pronunțării prezentei decizii, a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 271¹ alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune și a constatat că sintagma "și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care contestația/cererea/plângerea va fi respinsă" este neconstituțională.

14. Curtea observă că, potrivit jurisprudenței sale constante, deciziile pronunțate de instanța de contencios constituțional îi sunt opozabile din momentul pronunțării lor, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 124 din 27 martie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 275 din 18 aprilie 2003). Astfel, având în vedere dispozițiile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora "Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale", și reținând că acest caz de inadmisibilitate a excepției de neconstituționalitate a intervenit între momentul sesizării Curții Constituționale și momentul pronunțării instanței de contencios constituțional asupra excepției de neconstituționalitate, Curtea va respinge ca devenită inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune.

15. În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, Curtea observă că acestea nu sunt incidente în cauză, având în vedere că, astfel cum reiese din dosarul cauzei, autoarea excepției de neconstituționalitate nu a constituit garanția de bună conduită prevăzută la art. 271¹ alin. (1) din aceeași Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 34/2006. Or, în acest context, Curtea observă că nu este îndeplinită condiția ca dispozițiile legale ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei, astfel cum este prevăzut la art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 și, prin urmare, în temeiul art. 29 alin. (4) din aceeași lege, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 este inadmisibilă.

16. În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ alin. (1)-(4) și (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, Curtea reține că, prin numeroase decizii, a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate raportată la prevederile constituționale ale art. 21, sens în care sunt, spre exemplu: Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, sau Decizia nr. 476 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 6 august 2015.

17. Cu acele prilejuri, referitor la legitimitatea constituțională și la gratuitatea procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea a statuat, pe de o parte, că, în principiu, instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii. Pe de altă parte, referitor la prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale. De altfel, Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională.

18. Totodată, Curtea a reținut că accesul liber la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege". În acest context, instanța de contencios constituțional a observat faptul că, astfel cum reiese din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014 [care modifică și completează Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006], legiuitorul delegat, având în vedere necesitatea adoptării unor măsuri urgente care să fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice și care să protejeze autoritățile contractante împotriva depunerii unor contestații abuzive care tind să modifice scopul pentru care au fost instituite căile de atac în domeniul achizițiilor publice, a instituit garanția de bună conduită. Așadar, dispozițiile criticate, prin instituirea garanției de bună conduită, astfel cum aceasta a fost introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014, reglementează reguli procedurale specifice cu privire la judecarea contestației în materia achizițiilor publice, fără a putea fi calificată ca fiind o îngrădire a dreptului de acces liber la justiție.

19. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii își păstrează valabilitatea și în cauza de față.