Decizia CCR nr. 116 din 10.03.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 2 alin. (2) din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 2 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Claudiu Ardelean în Dosarul nr. 13.577/55/2013 al Tribunalului Arad - Secția de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 647D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, precizând că, în virtutea prevederilor art. 120 și art. 121 din Legea fundamentată, autoritățile administrației publice locale pot adopta acte administrative cu caracter normativ în diferite domenii, dispunând de o anumită marjă de apreciere cu privire la oportunitatea adoptării acestora.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Decizia civilă nr. 594A din 10 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 13.577/55/2013, Tribunalul Arad - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Claudiu Ardelean într-o cauză având ca obiect soluționarea unei plângeri formulate împotriva unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției stabilite printr-o hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Arad, constând în neîndeplinirea obligației de a deține la bordul autovehiculului cu care se desfășoară activitatea de taximetrie a cazierului de conduită profesională eliberat de primarul municipiului Arad.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că textul de lege criticat contravine prevederilor constituționale care consacră caracterul unitar al statului român, de vreme ce orice autoritate administrativă locală din România poate dispune în mod arbitrar sancțiuni care pot diferi de la o unitate administrativ-teritorială la alta, ceea ce înseamnă o legislație neunitară în privința sancțiunilor contravenționale. Susține că se încalcă și caracterul de stat de drept și democratic, bazat pe domnia legii, întrucât se conferă "drepturi abuzive administrației publice locale de a emite acte normative, de completare sau chiar de abrogare a legilor edictate de Parlament ca unică putere legiuitoare". Se nesocotește și principiul separației puterilor în stat, întrucât Guvernul a acordat prerogative administrației publice locale de a legifera și de a completa legile adoptate de Parlament, fiind astfel uzurpată puterea legiuitorului. Autorul excepției arată că se încalcă și art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât nu sunt respectate anumite prevederi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, și anume art. 4 - "Ierarhia actelor normative", art. 58 - "Evenimentele legislative" și art. 60 - "Completarea", întrucât hotărârea consiliului local în baza căruia a fost sancționat este un act normativ inferior Legii nr, 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, astfel că aceasta nu putea completa sau abroga dispozițiile unui act normativ superior ierarhic. Precizează că respectiva hotărâre este o "quasi-abrogare tacită" a art. 26 din Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, care instituie obligația șoferilor profesioniști de a deține certificatul profesional eliberat de Ministerul Transportului înlocuind-o cu o "pseudo-obligație lipsită de temei legal, respectiv un așa-zis cazier de conduită profesională eliberat de Primăria Arad".

6. Tribunalul Arad - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Precizează că legiuitorul nu stabilește întotdeauna direct prin lege contravenții și sancțiuni, ci această competență poate reveni și autorităților publice însărcinate cu organizarea executării legii. Menționează, totodată, că, în conformitate cu dispozițiile constituționale ale art. 120 alin. (1), art. 121 alin. (1) și (2) și art. 122 alin. (1), actele autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de nivel local, iar autonomia locală conferă autorităților administrației publice locale dreptul de a avea inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice, iar acest drept se răsfrânge și în domeniile de activitate reglementate de lege în care autoritatea administrativă este abilitată să emită reglementări specifice.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vederé asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Avocatul Poporului apreciază că textul de lege criticat reprezintă o valorificare a prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție, iar reglementarea unor contravenții în diverse domenii de activitate este posibilă și prin acte normative subordonate legii, în condițiile în care domeniile respective sunt prevăzute în competența dată prin lege autorităților publice stabilite la art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. Textul menționat nu constituie o reglementare primară, ci este o reglementare secundară în raport cu legea care stabilește competența în materie a autorităților administrației publice locale sau județene într-un domeniu sau altul. Precizează că, în conformitate cu dispozițiile art. 108 alin. (2) din Constituție, această competență revine autorității publice însărcinate cu organizarea executării legii, acest fapt fiind valabil nu numai în ce privește Guvernul, ci și, mutatis mutandis, în cazul autorităților administrației publice locale în ce privește domeniile respective.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 2 alin (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, care au următoare redactare: "Prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului".

12. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textul de lege criticat contravine următoarelor prevederi din Constituție: art. 1 alin. (1) potrivit căruia România este stat național, suveran și independent* unitar și indivizibil, art. 1 alin. (3) referitor la caracterul de stat de drept și democratic al statului român, art. 1 alin. (4) care consacră principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art. 1 alin. (5) privitor la obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 61 conform căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării și art. 124 alin. (1) și (2) care prevede că justiția se înfăptuiește în numele legii, fiind unică, imparțială și egală pentru toți.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că autorul acesteia susține că ar fi încălcate prevederile constituționale care consacră caracterul unitar al statului român întrucât autoritățile administrației publice locale sau județene ar avea dreptul de a stabili în mod arbitrar sancțiuni care pot diferi de la o unitate administrativ-teritorială la alta, ceea ce ar implica existența unei legislații neunitare în privința sancțiunilor contravenționale. Sub acest aspect, Curtea reține că, în jurisprudența sa, a subliniat că existența unor acte normative diferite pentru anumite zone ale țării nu este de natură să afecteze caracterul unitar al statului, ci, într-o asemenea situație, s-ar putea pune, eventual, doar problema aplicării în spațiu a respectivelor acte (a se vedea Decizia nr. 176 din 16 noiembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 14 februarie 2000, referitoare la unele prevederi din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996). Mutatis mutandis, cele anterior statuate se aplică și în cauza de față, având în vedere că prezenta critică este formulată, de fapt, prin prisma posibilității autorităților publice locale de a emite acte administrative cu caracter normativ prin care să reglementeze la nivel local stabilirea și sancționarea unor contravenții, în condițiile în care textul de lege criticat se circumscrie prevederilor art. 120 alin. (1) din Legea fundamentală potrivit cărora administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, precum și celor ale art. 121 alin. (1) și (2) în conformitate cu care autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe sunt consiliile locale alese și primarii, care funcționează ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.

14. Curtea remarcă, totodată, că textul de lege criticat permite autorităților administrației publice locale sau județene să stabilească și să sancționeze contravenții numai în ipoteza în care este vorba despre domenii de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege și doar în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin acte normative cu forță juridică superioară, emanând de la autoritățile legislative centrale ale statului, respectiv legi adoptate de Parlament și ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului.

15. De altfel, Curtea a reținut, în jurisprudența sa, că legiuitorul nu stabilește întotdeauna direct, prin lege, contravenții și sancțiuni, ci, chiar în sensul textului constituțional invocat [art. 108], această competență revine autorității publice însărcinate cu organizarea executării legii (a se vedea Decizia nr. 51 din 12 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 3 martie 2004). Totodată, în considerentele Deciziei nr. 535 din 7 decembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 21 ianuarie 2005, Curtea a statuat că această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce privește Guvernul, ci, mutatis mutandis, și în cazul autorităților administrației publice locale prevăzute la art. 2 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în ceea ce privește domeniile specificate în textele respective.

16. Din această perspectivă, Curtea observă că nu se pune nici problema încălcării principiului separației puterilor în stat, nefiind vorba despre acte de reglementare primară, care pot fi adoptate doar de Parlament, ca unică autoritate legislativă a Statului, sau de Guvern, ca legislator delegat. Actele administrative cu caracter normativ emise de autoritățile administrației publice locale sunt acte secundare, în raport cu legea care stabilește competența acestora într-un domeniu sau altul de activitate sau care, eventual, reglementează domeniul de activitate respectiv. În aceeași ordine de idei nu poate fi reținută nici susținerea în sensul că s-ar încălca și caracterul statului român de stat de drept și democratic, bazat pe domnia legii, statuat în art. 1 alin. (3) din Constituție, întrucât s-ar conferi "drepturi abuzive administrației publice locale de a emite acte normative, de completare sau chiar de abrogare a legilor edictate de Parlament ca unică putere legiuitoare".

17. Curtea constată că nu poate fi reținută nici susținerea autorului excepției în sensul că s-ar încălca și art. 1 alin. (5) din Constituție ca urmare a faptului că nu ar fi respectate anumite prevederi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, referitoare la ierarhia actelor normative, la abrogarea, modificarea și completarea lor. În argumentarea acestei afirmații, autorul excepției precizează că hotărârea consiliului local în baza căruia a fost sancționat este un act normativ inferior Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 45 din 28 ianuarie 2003, astfel că aceasta nu putea completa sau abroga dispozițiile unui act normativ superior ierarhic.

18. Curtea reține că autorul excepției a fost sancționat contravențional cu amendă pentru nerespectarea unei obligații instituite printr-o hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Arad, în sarcina persoanelor care practică activitatea de transport în regim de taxi, care trebuie să aibă la bordul autovehiculului cazierul de conduită profesională eliberat de Primăria Arad. În opinia sa, această hotărâre este o "quasi-abrogare tacită" a art. 26 din Legea nr. 38/2003 care instituie obligația șoferilor profesioniști de a deține certificatul de atestare profesională eliberat de Ministerul Transportului. Aceste susțineri nu reprezintă, însă, veritabile critici de neconstituționalitate, ci au natura unor critici de legalitate, care tind la demonstrarea neconcordanței hotărârii menționate cu prevederile unei legi în aplicarea căreia a fost emisă, respectiv a Legii nr 38/2003. Or, competența în ce privește controlul de legalitate al actelor administrative revine instanțelor judecătorești, potrivit legii, iar nu Curții Constituționale ale cărei atribuții sunt expres prevăzute în Constituție și în Legea nr. 47/1992.