Decizia CCR nr. 148 din 18.03.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 215 alin. (3) şi (4) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 215 alin. (3) și (4) din Legea educației naționale nr. 1/2011, excepție ridicată de Ecaterina Andronescu în Dosarul nr. 5,673/2/2011 al înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 691D/2013.

La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției, domnii avocați Traian Briciu și Dragoș Cîrnu, ambii din Baroul București, cu delegații la dosar, iar pentru partea Agenția Națională de Integritate se prezintă domnul Dragoș Vaida, cu delegație la dosar.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra faptului că, la dosar, partea Agenția Națională de Integritate a transmis un punct de vedere potrivit căruia dispozițiile legale criticate sunt constituționale.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul domnului avocat Traian Briciu, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate din perspectiva dispozițiilor constituționale ale art. 15 alin. (2). În acest sens arată că, deși doctrina nu are o viziune unitară asupra problemei referitoare la neretroactivitatea legii, consideră că, în mod obișnuit, situațiile juridice în curs pot primi ca aplicare legea nouă fără ca aceasta să retroactiveze, dar astfel de situații se referă la dreptul de proprietate, la personalitate, la dispoziții legate de exercițiul unei profesii ori la căsătorie. Prin urmare, aproximativ toate teoriile din dreptul civil care afirmă că situațiile juridice în curs pot primi legea nouă fără să retroactiveze au în vedere stări perene (cum ar fi dreptul de proprietate) ori stări viagere (cum ar fi cele referitoare la personalitate). Or, în prezenta cauză se schimbă întreg fundamentul, deoarece este pus în discuție un mandat determinat de 4 ani, care este mai aproape de teoria contractelor guvernate de regula tempus regit actum.

De asemenea, chiar și teoria referitoare la drepturi câștigate distinge între drepturi și simple expectative. Așa fiind, ceea ce s-a dobândit în momentul primirii mandatului de rector este dreptul de a exercita funcția respectivă până la finalul acesteia. Totodată, nici în cazul teoriei aplicării imediate a legii noi, nu s-a acceptat ca un drept dobândit legal sub imperiul legii vechi să poată fi restructurat/șters de legea nouă. Chiar dacă a avut spre analiză aspecte referitoare la durata, și nu la conținutul unui mandat, Curtea Constituțională s-a pronunțat în același mod cu prilejul pronunțării Deciziei nr. 375 din 6 iulie 2005.

Totodată, depune concluzii prin care solicită admiterea excepției.

Distinct de argumentele colegului său, domnul avocat Dragoș Cîrnu dorește să evidențieze un alt aspect ce ține de cealaltă față a mandatului, și anume nu din perspectiva celui care își asumă mandatul, ci din perspectiva instituției în care acesta se exercită. Or, încetarea mandatului în condițiile criticate lipsește universitatea de dreptul de a beneficia de îndeplinirea responsabilităților asumate de către rector.

Domnul Dragoș Vaida pune concluzii pentru Agenția Națională de Integritate și solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, sens în care face trimitere la jurisprudența în materie a Curții Constituționale.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere în parte a excepției de neconstituționalitate din perspectiva încălcării principiului consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, deoarece este absurd să se pretindă unui subiect de drept să răspundă pentru o condiție care nu exista la momentul constituirii dreptului. Face trimitere și la jurisprudența instanței supreme în materie prin care aceasta s-a pronunțat prin Decizia nr. 7.422 din 25 noiembrie 2013.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin încheierea din 15 octombrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 5.673/2/2011, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 215 alin. (3) și (4) din Legea educației naționale nr. 1/2011, excepție ridicată de Ecaterina Andronescu în dosarul de mai sus având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva unui raport de evaluare referitor la starea de incompatibilitate.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține ca prevederile legale menționate sunt neconstituționale, sens în care relevă următoarele:

Normele contestate sunt neconstituționale sub aspectul neretroactivității în măsura în care s-ar interpreta că se aplică și mandatelor în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 1/2011. Noile cazuri de incompatibilitate nu pot fi reținute în persoana celui care la momentul intrării în vigoare a legii se află în cursul exercitării mandatului, atâta timp cât la data ocupării funcțiilor sau demnităților în cauză deținerea cumulativă a acestora nu genera o stare de incompatibilitate. Alegerea persoanelor în funcțiile sau demnitățile în cauză s-a realizat în baza legilor existente la data respectivă, legi care reglementau un anumit regim juridic al incompatibilități lor senatorilor și deputaților. Aceste legi se aplică situațiilor născute în temeiul reglementărilor lor, în baza cărora s-au creat efecte juridice. Or, situațiile juridice astfel născute nu pot să fie modificate printr-o lege nouă, întrucât s-ar aplica retroactiv.

Așadar, dacă art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011 ar fi aplicabil mandatelor în curs ar însemna practic o modificare a regimului juridic al incompatibilităților deputaților și senatorilor.

Mai mult, dacă s-ar considera că legea nouă produce efecte imediate, inclusiv cu privire la mandatele în curs de derulare, în situația apariției ulterioare a unei legi ce abrogă cazurile de incompatibilitate reținute în persoana autoarei excepției, s-ar impune redobândirea funcției cu privire la care anterior s-a reținut starea de incompatibilitate, creându-se o permanentă stare de incertitudine și nesiguranță, contrară principiului stabilității mandatelor elective în curs de exercițiu. Or, dispozițiile legale criticate au fost abrogate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012 privind luarea unor măsuri în domeniul învățământului și cercetării, precum și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 1 ianuarie - 31 decembrie 2013.

În susținerea acestor rațiuni autoarea excepției face trimitere la considerentele avute în vedere de Curtea Constituțională cu prilejul pronunțării Deciziei nr. 375 din 6 iulie 2005, potrivit căreia "legiuitorul este liber să redimensioneze, printr-o lege nouă, durata mandatelor funcțiilor de conducere în alt fel decât legea în vigoare, dar numai pentru viitor, nu și pentru mandatele în curs, astfel ar însemna să nesocotească regula neretroactivității legii, care este normă la nivel constituțional, prevăzută de art. 15 alin. 2 din Legea fundamentală."

Deși decizia menționată se referă la mandatele judecătorilor și procurorilor care îndeplineau funcții de conducere la data apariției Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările șl completările ulterioare, problema de drept este aceeași, astfel încât considerentele Curții Constituționale nu pot fi ignorate. Regula de principiu stabilită de instanța de contencios constituțional se aplică, pentru identitate de rațiune, și speței deduse judecății, astfel încât orice modificare legislativă va produce efecte doar pentru viitor. De aceea, constatarea unui caz de incompatibilitate și încetarea mandatului acordat pentru o perioadă de 4 ani întrucât ulterior a intrat o nouă lege în vigoare, care instituie noi cazuri de incompatibilitate ce nu existau la momentul numirii în funcție, reprezintă chiar suprimarea unul drept printr-o lege nouă.

Mai mult decât atât, în scopul aplicării legii noi la noile situații juridice viitoare, dispozițiile tranzitorii de la art. 364 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011 prevăd că, "la finalizarea actualului mandat, noile organe de conducere ale universităților se vor stabili în baza prezentei legi".

De asemenea, principiul autonomiei universitare presupune dreptul comunității academice de a se conduce și de a-și exercita libertățile academice fără niciun fel de ingerință externă. Altfel spus, autonomia universitară implică, înainte de toate, dreptul autorității academice de a-și desemna conducerea.

În virtutea acestui principiu, statul nu poate să intervină prin lege și să limiteze acest drept, restricțiile prevăzute de art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011 fiind de natură să afecteze desfășurarea procesului de învățământ în instituțiile de învățământ superior de stat, care funcționează în mod legal.

Totodată, pentru numirea într-o funcție de conducere în învățământ nu trebuie avute în vedere calitatea de membru al unui partid politic ori funcția de conducere deținută în cadrul unui partid politic, ci calitatea prestației unui cadru didactic universitar, calificarea profesională, experiența și seriozitatea de care dă dovadă în exercitarea funcției de conducere.

De asemenea, necesitatea punerii la adăpost a exercitării atribuțiilor specifice de conducere într-o instituție de învățământ de pretinse suspiciuni cu privire la obiectivitatea rectorului nu poate crea premisa limitării dreptului fundamental al acestuia la asociere într-un partid politic, precum și a dreptului fundamental de a fi ales în structurile de conducere ale unui partid politic.

Autoarea excepției apreciază că prin textul legal contestat se încalcă dreptul la muncă, întrucât limitările existente exclud posibilitatea ca rectorul unei universități să exercite această funcție atâta timp cât ocupă și o funcție de demnitate publică sau de conducere în cadrul unui partid politic.

În sfârșit, se mai arată că dispozițiile legale criticate nu respectă exigențele impuse de art. 53 din Constituție.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care face trimitere la jurisprudența în materie a Curții Constituționale. Restricția impusă prin dispozițiile art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011 reprezintă opțiunea legiuitorului, care a dorit să stabilească cu claritate condițiile ce se cer a fi întrunite pentru ocuparea și deținerea poziției/funcției de rector al unei universități, condiții a căror îndeplinire reprezintă o garanție pentru evitarea atât a ingerințelor de natură să afecteze autonomia universitară, cât și a posibilității de deturnare a actului de educație, acestea necontravenind principiului constituțional al neretroactivității legii civile.

Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Președintele Senatului consideră că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. Astfel, dispozițiile art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011 sunt constituționale numai în măsura în care se aplică în conformitate cu prevederile art. 364 alin. (2) din aceeași lege, potrivit cărora, "La finalizarea actualului mandat, noile organe de conducere ale universităților se vor stabili în baza prezentei legi". Din interpretarea gramaticală a acestora se desprind următoarele consecințe juridice:

- Art. 364 alin. (2) cuprinde o dispoziție tranzitorie prin care se asigură trecerea între vechea și noua reglementare, motiv pentru care se aplică cu prioritate față de orice altă prevedere din noua lege;

- Potrivit principiului de drept ubilex non distinguit, nec noc distinguere debemus, tuturor situațiilor juridice care se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 364 alin. (2) li se aplică această dispoziție tranzitorie.

În concluzie, nu poate fi incompatibilă cu funcția de senator persoana care deține mandatul de rector în desfășurare la data intrării în vigoare a noii legi.

Totodată, președintele Senatului arată că incompatibilitățile prevăzute de Legea nr. 1/2011 se aplică numai pentru viitor, în caz contrar fiind încălcate prevederile art. 15 alin. (2) coroborate cu art. 32 alin. (6), art. 37 alin. (1), art. 40,art. 41 și art. 53 din Constituția României. Astfel, orice schimbare în componența organelor de conducere ale universităților, în cursul mandatului în desfășurare la intrarea în vigoare a Legii nr. 1/2011, va fi tratată în raport cu vechea reglementare din moment ce noile organe de conducere ale universităților se vor stabili în baza noii legi numai la finalizarea mandatului în curs, interpretarea gramaticală și sintactică a textului conducând în mod inerent la aceeași concluzie pe care logica juridică o impune.

per a contrario, dispozițiile Legii nr. 1/2011 nu se aplică în privința mandatelor în curs, până la finalizarea acestora, respectiv până la împlinirea termenului pentru care au fost încredințate/dobândite, în caz contrar fiind încălcate prevederile constituționale mai sus arătate.

Președintele Camerei Deputaților consideră că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. Astfel, art. 364 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 reprezintă o dispoziție tranzitorie prin care se asigură trecerea de la vechea la noua reglementare, motiv pentru care legiuitorul a inserat-o în titlul VII - Dispoziții tranzitorii și finale din cuprinsul legii. Ca atare această normă se aplică cu prioritate față de prevederile art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011. Așa fiind, nu poate fi incompatibilă cu funcția de rector persoana care deține mandatul de rector în desfășurare la data intrării în vigoare a legii, pentru că orice schimbare în componența organelor de conducere ale universităților, în cursul mandatului în desfășurare la intrarea în vigoare a Legi nr. 1/2011, va fi tratată în raport cu vechea reglementare din moment ce noile organe de conducere ale universităților se vor stabili în baza noii legi numai la finalizarea mandatului în curs, interpretarea gramaticală și sintactică a textului conducând în mod inerent la aceeași concluzie pe care logica juridică o impune.

Așa fiind, dispozițiile Legii nr. 1/2011 nu se aplică în privința mandatelor în curs, până la finalizarea acestora, respectiv până la împlinirea termenului pentru care au fost încredințate/ dobândite

Avocatul Poporului consideră că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Astfel, prevederile legale criticate reprezintă opțiunea legiuitorului, care a dorit să stabilească cu claritate condițiile ce se cer a fi întrunite pentru ocuparea și deținerea poziției/funcției de rector al unei universități, condiții a căror îndeplinire reprezintă o garanție pentru evitarea atât a ingerințelor de natură să afecteze autonomia universitară, cât și a posibilității de deturnare a actului de educație, intenția legiuitorului fiind aceea de a feri mediul universitar de subiectivismul care caracterizează în general viața politică.

În plus, dispozițiile legale criticate nu interzic nici deținerea unei funcții de conducere sau a unei demnități publice și nici ocuparea funcției de rector, ci doar cumularea acestora, ceea ce înseamnă că - de la data intrării în vigoare a Legii educației naționale (care, în mod evident, se aplică numai pentru viitor) - persoana care deține concomitent funcția de rector și o altă funcție de demnitate publică trebuie să opteze și să renunțe la una dintre ele. Astfel, deși autoarea excepției face referire indirectă la clasificarea tripartita a situațiilor juridice constituite anterior adoptării unei noi reglementări, atunci când examinează acțiunea în timp a acesteia în ceea ce le privește, înțelege să se raporteze univoc la momentul constituirii lor. Or, în raport cu acest moment, orice normă juridică ulterioară ar fi retroactivă, indiferent dacă își propune să reglementeze post-factum momentul constituirii unei situații juridice epuizate prin însuși faptul constituirii sale (facta praeterita) ori situații juridice aflate în derulare (facta pendentia) sau efectele juridice ale unor asemenea situații ce intervin sau urmează să intervină (facta futura), în cazul în care respectiva situație juridică își are sorgintea, nemijlocită sau mijlocită, într-un act juridic anterior intrării în vigoare a noii reglementări. Așa fiind, Avocatul Poporului constată că legea nouă este aplicabilă de îndată situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Prin urmare, dispozițiile art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011 nu contravin principiului constituțional referitor la neretroactivitatea legii civile. În acest sens, se face trimitere la jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 698 din 28 iunie 2012.

Referitor la critica fundamentată pe încălcarea dispozițiilor art. 41 alin. (1), Avocatul Poporului apreciază că nu poate fi reținută, întrucât dispozițiile supuse controlului nu constituie o restrângere a exercitării dreptului de a profesa, ci doar cumularea funcției de rector cu o altă funcție de conducere sau de demnitate publică, ceea ce înseamnă că persoana care deține concomitent aceste funcții trebuie să opteze și să renunțe la una dintre ele.

Prevederile art. 37 alin. (1) și art. 40 din Constituție nu au incidență în cauză.

Guvernul nu a comunicat punctul său de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale președintelui Senatului, președintelui Camerei Deputaților și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile părților, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 215 alin. (3) și (4) din Legea educației naționale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011. Cu privire la aceste prevederi, Curtea constată că acestea au fost abrogate prin art. I pct. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012 privind luarea unor măsuri în domeniul învățământului și cercetării, precum și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 1 ianuarie-31 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 864 din 19 decembrie 2012. Cu toate acestea, întrucât prevederile art. 215 alin. (3) și (4) din Legea nr. 1/2011 continuă să producă efecte juridice în cauza dedusă judecății instanței de fond, în lumina jurisprudenței Curții Constituționale (a se vedea Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011), Curtea urmează a examina constituționalitatea acestor dispoziții, care au următorul cuprins:

"(3) Persoanele care ocupă o funcție de conducere sau de demnitate publică nu pot exercita funcția de rector pe perioada îndeplinirii mandatului.

(4) Funcția de rector este incompatibilă cu deținerea de funcții de conducere în cadrul unui partid politic, pe perioada exercitării mandatului."

Autoarea excepției de neconstituționalitate susține că prevederile legale menționate încalcă dispozițiile constituționale ale art. 15 alin. (2) referitor la principiul neretroactivității legii, art. 32 alin. (6) referitor la garantarea autonomiei universitare, art. 37 alin. (1) referitor la dreptul de a fi ales, art. 40 referitor la Dreptul de asociere, art. 41 referitor la munca și protecția socială a muncii și art. 53 referitor la Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile legale criticate au mai fost supuse controlului său din perspectiva unor critici similare. Astfel, prin Decizia nr. 698 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 23 august 2012, a confirmat compatibilitatea soluției legislative contestate cu Legea fundamentală și, prin urmare, argumentele acolo statuate rămân valabile. Cu acel prilej, Curtea Constituțională a statuat că "restricția impusă prin prevederile art. 215 alin. (3) și (4) din lege reprezintă opțiunea legiuitorului care a dorit să stabilească cu claritate condițiile ce se cer a fi întrunite pentru ocuparea și deținerea poziției/funcției de rector al unei universități, condiții a căror îndeplinire reprezintă o garanție pentru evitarea atât a ingerințelor de natură să afecteze autonomia universitară, cât și a posibilității de deturnare a actului de educație." Prin urmare, ceea ce a avut în vedere instanța de contencios constituțional s-a cantonat în zona delimitată de situațiile juridice care s-au constituit, s-au modificat ori care s-au stins după intrarea în vigoare a legii noi, respectiv Legea nr. 1/2011, Or, în prezenta cauză situația generatoare de critici nu se încadrează în niciuna din cele 3 ipoteze anterioare avute în vedere, fiind una continuă și cantonată în zona de aplicare a legii din perspectiva exigențelor consacrate de art. 15 alin. (2) din Constituție. De aceea, spre deosebire de jurisprudența existentă, Curtea va analiza excepția dintr-un punct de vedere diferit și acesta constă în identificarea existenței motivelor care impun sau nu intervenția sa, pentru că principiul neretroactivității legii civile este indisolubil legat de procesul de interpretare și de aplicare al legii. Or, Curtea Constituțională, nefiind instanță de drept comun chemată să dezlege pricini cu relevanță ordinară, va interveni numai atunci când cel chemat să spună dreptul este încătușat de lege prin imposibilitatea de a respecta o normă constituțională.

Curtea constată că potrivit art. 364 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 "La finalizarea actualului mandat, noile organe de conducere ale universităților se vor stabili în baza prezentei legi." Prin aceste norme tranzitorii, legiuitorul a urmărit să rezolve toate aspectele referitoare la momentul aplicării interdicțiilor ce vizează organele de conducere ale universităților.

De altfel, prin Decizia nr. 205 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 3 iulie 2013, Curtea Constituțională, menținând jurisprudența existentă, a constatat că astfel de critici "vizează, în realitate, aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea legii, ceea ce excedează competenței Instanței de contencios constituțional."

Pe cale de consecință, Curtea constată că principalul motiv de neconstituționalitate invocat nu privește textul de lege, ca atare, ci aplicarea acestuia, aspect care, potrivit art. 2 alin. (2) și (3) din Legea nr. 47/1992, excedează competenței instanței de contencios constituțional. Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, "Sunt neconstituționale prevederile actelor [..,] care încalcă dispozițiile sau principiile Constituției", alin. (3) al aceluiași articol stabilind că instanța constituțională "se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată".

Curtea Constituțională a statuat în repetate rânduri că nu intră în atribuțiile sale cenzurarea aplicării legii de către instanțele judecătorești, controlul judecătoresc realizându-se exclusiv în cadrul sistemului căilor de atac prevăzut de lege. în acest sens, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, "Justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege" (a se vedea Decizia nr. 1.665 din 15 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 112 din 19 februarie 2010).

În concluzie, celelalte critici formulate de autoarea excepției devin inoperante.