Legea nr. 86/2015 - aprobarea OG nr. 17/2014 pentru modificarea art. 9 alin. (3) din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor

Descrierea situaţiei actuale

Cadrul legal în vigoare privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este reprezentat de:

a) Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare;

b) Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea

Citește mai mult

I, nr. 642 din 30 august 2002, aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit acestor acte normative aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii se poate realiza în două situaţii, distincte în raport cu data la care procesul-verbal de constatare a contravenţiei devine titlu executoriu, după cum urmează:

L Aplicarea sancţiunii cu ocazia constatăm faptei

în cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, dacă ageintul constatator apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda procedând potrivit dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001. Dacă, în raport cu gravitatea faptei, apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi îl înaintează, în cel mult 48 de ore, instanţei competente1.

Instanţa apreciază asupra legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal şi pronunţă una dintre următoarele soluţii2:

a) aplică sancţiunea amenzii;
b) aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, dacă apreciază că aplicarea amenzii contravenţionale nu este îndestulătoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acesteia;
c) anulează procesul-verbal.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă de judecată prin emiterea unui mandat de executare. Câte o copie de pe dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de executare, se comunică primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a căror rază teritorială îşi are domiciliul sau reşedinţa contravenientul, precum şi contravenientului3.

2. Aplicarea sancţiunii în procedura executării silite

In cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instanţa de judecată pe a cărei rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se seama de partea din amendă care a fost achitată.

In cazul în care contravenientul nu achită amenda într-un nou termen 30 de zile, acordat de instanţă la cererea acestuia, se procedează la înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

Prin Decizia nr. 7 din 20 septembrie 2010 a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 126 din 18 februarie 2011, s-a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi s-a stabilit că "dispoziţiile art. 9 alin. (3) - (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin raportare la dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (2) din aceeaşi ordonanţă şi la dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002, se interpretează în sensul admisibilităţii cererilor de înlocuire a sancţiunii amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii indiferent dacă contravenţiile săvârşite sunt prevăzute şi sancţionate prin legi, ordonanţe ale Guvernului sau alte acte cu caracter normativ şi chiar dacă actul care stabileşte şi sancţionează contravenţiile nu prevede, alternativ cu sancţiunea amenzii, sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii.

Menţionăm faptul că această procedură a fost introdusă în legislaţia naţională prin Legea nr. 352/2006 pentru completarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Potrivit expunerii de motive scopul măsurii a fost "îmbunătăţirea colectării veniturilor la bugetul naţional şi creşterea volumului încasărilor”.

Aşa cum se poate observa, sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii are o natură duală5, creată prin modificarea succesivă a cadrului legal în domeniu, această natură putând fi exprimată sintetic astfel:

a) ca o sancţiune pentru contravenţia săvârşită, putând fi aplicată cu ocazia constatării faptei doar în acele cazuri în care actul normativ prevede în mod expres o astfel de sancţiune;
b) ca o sancţiune pentru neplata amenzii, putând fî aplicată în procedura executării în toate cazurile indiferent dacă actul normativ în baza căruia a fost aplicată amenda prevedea sau nu o asemenea sancţiune.

Această natură duală a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii determină existenţa a două proceduri distincte, cu implicarea în proces a următoarelor instituţii şi autorităţi:

1. în căzui aplicării ca sancţiune pentru contravenţia săvârşită: agentul constatator —> judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia —> primarul unităţii administraţiv-teritoriale unde îşi are domiciliul sau reşedinţa contravenientul.

2. în cazul aplicării ca sancţiune pentru neplata amenzii: agentul constatator —*> organul din care face parte agentul constatator —> organul de executare (primăria unităţii administrativ-teritoriale unde îşi are domiciliul sau reşedinţa contravenientul) —> organul din care face parte agentul constatator —> judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia —* organul din care face parte agentul constatator —» organul de executare (primăria unităţii administrativ-teritoriale unde îşi are domiciliul sau reşedinţa contravenientul).

Analiza modului de transpunere în practică a prevederilor legale în domeniu, în cazul aplicării instituţiei prestării unei activităţi în folosul comunităţii ca sancţiune pentru neplata amenzii (pct. 2 de mai sus), a evidenţiat existenţa unor proceduri birocratice, mari consumatoare de resurse financiare, logistice, de timp şi nu în ultimul rând de resurse umane, fapt ce impietează asupra scopului urmărit de legiuitor prin Legea nr. 352/2006, şi anume cel de eficientizare a procesului de încasare al amenzilor.

Implicarea în procedura de înlocuire a amenzii în sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii a organului din care face parte agentul constatator ce a aplicat sancţiunea contravenţională nu se justifică din cel puţin următoarele considerente:

a) procedura este o etapă a executării silite - potrivit cadrului legal general, stabilit pe baza principiilor separării atribuţiilor funcţionale ale diferitelor instituţii, organul din care face parte agentul constatator ce a aplicat sancţiunea contravenţională nu este implicat în nici un fel în asemenea proceduri, competenţele acestuia rezumându-se doar la transmiterea titlului de executare (procesul verbal neatacat în termenul legal) organelor de executare;

b) implicarea nu aduce plus valoare procedurii — obiectul procesului dedus judecăţii vizează exclusiv aspecte referitoare posibilitatea executării silite (dovada insolvabilităţii contravenientului), fără a se mai pune In discuţie aspectele referitoare la modul şi circumstanţele comiterii faptei sau aprecierea temeiniciei şi legalităţii procesului verbal, întrucât acesta are valoarea unui titlu executoriu. Organul din care face parte agentul constatator nu are capacitatea şi nici competenţa de a crea el însuşi dovezi privind imposibilitatea executării silite;

c) o verigă suplimentară în lanţul comunicării între instanţă şi instituţia ce constată necesitatea demarării procedurii - actualul cadru legal nu conferă organului de executare competenţa de a-şi continua procedura de executare prin acest mijloc legal în mod independent, acesta trebuind să apeleze la sprijinul altei instituţii.

Această interpunere în lanţul comunicării este de natură a îngreuna soluţionarea litigiului, sens în care este elocventă următoarea practică:

- organul de executare solicită organului din care face parte agentul constatator sesizarea instanţei de judecată, înaintând documente justificative în acest sens;
- după caz, organul din care face parte agentul constatator solicită organului de executare completarea documentelor ce justifică imposibilitatea executării silite, ţinând cont şi de practica instanţelor de judecată;
- pe baza documentelor primite, organul din care face parte agentul constatator întocmeşte cererea de chemare în judecată prezentând interesul organului de executare în aplicarea acestei proceduri;
- după caz, instanţa de judecată solicită organului din care face parte agentul constatator completarea documentelor sau lămuriri suplimentare;
- organul din care face parte agentul constatator transmite organului de executare solicitarea instanţei în vederea obţinerii de noi documente sau pentru prezentarea clarificărilor necesare;
- organul din care face parte agentul constatator transmite instanţei documentele şi lămuririle puse la dispoziţie de organul de executare.

în cazul unui proces privind transformarea amenzii în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii procedura de corespondenţă prezentată anterior se poate repeta în raport de solicitările instanţei formulate pentru justa soluţionare a cauzei; trebuie ţinut cont şi de existenţa a două faze procesuale (fond şi cale de atac).

Practica a evidenţiat şi existenţa unor numeroase situaţii în care, datorită aspectelor birocratice prezentate anterior, instituţiile implicate nu reuşesc să probeze pe bază de documente imposibilitatea executării silite, până la termenele de judecată (stabilite în considerarea principului celerităţii procesului). Potrivit datelor statistice existente la nivelul Poliţiei Române, în aproximativ 12% dintr-un număr de 20.5996 de dosare soluţionate în anul 2013, instanţa de judecată a respins cererea de transformare pe motiv că nu a fost făcută dovada insolvabilităţii contravenientului (imposibilitatea de executare a contravenientului), dovadă ce nu poate fi realizată de poliţie ci doar de organele de executare.

Suplimentar celor prezentate anterior prezintă relevanţă şi faptul că, potrivit legii, solicitarea de transformare a amenzii în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se realizează pentru fiecare amendă în parte, nefiind relevant în acest sens cuantumul amenzii sau ipoteza în care contravenientul figurează în debit cu mai multe astfel de restanţe.

întrucât organul de executare nu are competenţa de a solicita în mod direct instanţei de judecată transformarea amenzii în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, acesta nu are nici posibilitatea de a reuni mai multe amenzi în cadrul aceleiaşi cereri astfel încât activitatea în sine să devină şi eficientă din punct de vedere economic.

Potrivit legii, scopul sancţiunii amenzii îl reprezintă corectarea conduitei contravenientului prin raportare la valorile sociale lezate prin fapta sa, amenzile nefiind aplicate pentru a obţine venituri la bugetul de stat sau bugetul local. Cu toate acestea, trebuie avute în vedere şi mijloacele utilizate de autorităţi pentru realizarea acestui scop, astfel încât resursele alocate de comunitate să nu fie disproporţionate faţă de beneficiile obţinute de aceasta.

Referitor la competenţa instanţei de judecată, actualul cadru legal stabileşte competenţa de a soluţiona cauza în favoarea instanţei de judecată pe a cărei rază teritorială s-a săvârşit contravenţia.

In procedura obişnuită - de contestare a procesului verbal de sancţionare contravenţională - o astfel de competenţă se justifică în principal din considerente ce ţin de aplicarea legii de către organele judiciare de la locul în care s-a produs faptul dedus judecăţii şi necesitatea administrării probatoriului cât mai aproape de locul săvârşirii faptei.

In ceea ce priveşte procedura de înlocuire a amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii o astfel de competenţă -stabilită în raport de locul săvârşirii contravenţiei - nu îşi mai regăseşte justificarea. Din acest motiv se impune regândirea competenţei instanţei de judecată în raport de alte criterii care să conducă la o mai bună înfăptuire a actului de justiţie.

2. Schimbări preconizate

Proiectul de act normativ are ca scop conferirea competenţei organului de executare de a solicita instanţei de judecată, în cadrul procedurilor de executare, transformarea amenzii în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

Din punct de vedere al tehnicii legislative acest obiectiv se realizează prin modificarea corespunzătoare a alineatului (3) al articolului 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, după cum urmează:

n(3) în cazul în care contravenientul persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unităţii administrativ — teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) Iii. a) în a cărei rază teritorială domiciliază contravenientul va sesiza instanţa judecătorească în a cărei circumscripţie domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se seama de partea din amendă care a fost achitată

Ca urmare a implementării soluţiei legislative de conferire a competenţei organului de executare se pot preconiza următoarele modificări ale situaţiei actuale:

- creşterea autorităţii instituţiilor de executare - având în vedere dobândirea calităţii de subiect procesual activ şi posibilitatea de a-şi susţine în mod direct pretenţiile faţă de contravenient în faţa instanţei de judecată; de asemenea, se instituie posibilitatea unui control al organului de executare asupra acestei procedurii în contextul în care termenul legal de prescripţie al executării sancţiunii amenzii este de 5 ani;
- reducerea termenului de soluţionare a dosarelor, ca urmare a eliminării etapelor de amânare a procesului pentru obţinerea de către organul din care face parte agentul constatator a documentelor deţinute sau întocmite de către organul de executare;
- reducerea numărului de dosare aflate pe rolul instanţelor de judecată - atât ca urmare a reducerii termenului de soluţionare cât şi ca urmare a posibilităţii organului de executare de a solicita în cadrul aceluiaşi proces transformarea mai multor amenzi aplicate aceleiaşi persoane (de aceiaşi instituţie sau instituţii diferite) în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii
- eliminarea cheltuielilor efectuate în astfel de procese de către organul din care face parte agentul constatator:; aceste sume pot fi redirecţionate pentru eficientizarea activităţii de constatare şi sancţionare a încălcării normelor legale; Menţionăm faptul că numai unităţile din structura organizatorică a Poliţiei Române au fost implicate în anul 2013 într-un riumăr de 37.190 de astfel de procese;
- reducerea cheltuielilor efectuate de organul de executare privind corespondenţa cu organul din care face parte agentul constatator.

Întrucât înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se poate dispune doar în situaţia contravenientului persoană fizică, proiectul de act normativ nu este de natură a determina, prin el însuşi, schimbări de natură organizatorică la nivelul instituţiilor în care funcţionează organele de executare.

Potrivit art. 8 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetele locale. Competenţa de punere în executare revine organelor de specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale în a căror rază teritorială domiciliază contravenientul persoană fizică. Astfel, autorităţile locale sunt interesate să urmărească, să execute şi să recupereze sumele provenite din amenzi.

În prezent, reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale constată contravenţii şi aplică sancţiuni contravenţionale persoanelor fizice, astfel încât aceste autorităţi sunt deja implicate în procesul de transformare a amenzii în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

Ca soluţie tranzitorie pentru a nu determina un efort suplimentar pentru instanţele de judecată sau organele de executare se impune a se stabili şi anumite reguli referitoare la modul de soluţionare a proceselor aflate pe rol.

În acest sens prin proiectul act normativ se propune ca procesele şi cererile privind înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii în curs de soluţionare la data intrării în vigoare a proiectului de act normativ să se soluţioneze de către instanţele legal învestite, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare la data când acestea au fost pornite.

Inițiator: Guvern