Decizia CCR nr. 67 din 11.02.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 8 alin. (5) din OUG nr. 85/2006 - stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, excepție ridicată de Kali Istvan, prin curator Farkas Attila, în Dosarul nr. 13.657/320/2012 al Judecătoriei Târgu Mureș. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 523D/2013.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, concretizată prin Decizia nr. 492 din 21 noiembrie 2013.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 19 iunie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 13.657/320/2012, Judecătoria Târgu Mureș a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Kali Istvan, prin curator Farkas Attila, într-o cauză având ca obiect plângere contravențională.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul excepției susține că dreptul de proprietate asupra unui teren forestier nu este garantat și ocrotit de lege, în măsura în care lipsa unei administrări corespunzătoare a proprietății private poate avea ca efect obligarea persoanei care are în proprietate un teren cu destinație forestieră la plata unor despăgubiri către o altă entitate, fără niciun fel de contraprestație, fără ca sancțiunea să fie justificată prin crearea unui prejudiciu unei autorități sau instituții a statului și fără ca proprietarul să fie vinovat, în mod direct, de producerea prejudiciului.

Totodată, consideră că textul de lege criticat este contrar și dispozițiilor constituționale ale art. 56 alin. (2), deoarece nu se poate vorbi de o justă așezare a sarcinilor fiscale în condițiile în care proprietarul unui teren cu destinație forestieră este ținut să despăgubească o autoritate publică, neproprietară asupra pădurii și neprejudiciată în urma tăierii arborilor, întrucât nu a încheiat la timp o convenție pentru administrarea și asigurarea serviciilor silvice, respectiv paza pădurii, cu entitatea competentă.

Judecătoria Târgu Mureș opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că limitele și conținutul dreptului de proprietate sunt stabilite în condițiile legii, iar impunerea unor limitări ale acestui drept nu este de natură să încalce dispozițiile constituționale care consacră dreptul de proprietate privată, având în vedere și dispozițiile alin. (7) al art. 44 din Constituție, care prevăd că "Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.“ Prin urmare, simpla impunere a unor limitări ale dreptului de proprietate, prin dispoziții cuprinse în legi sau ordonanțe, nu este de natură să încalce dispozițiile art. 44 alin. (2) din Constituție, în măsura în care este respectată cerința de proporționalitate reglementată de art. 53 din Constituție.

De asemenea, în opinia instanței, prevederile de lege criticate nu contravin nici dispozițiilor constituționale ale art. 56 alin. (2), câtă vreme instituirea obligației de despăgubire în sarcina proprietarilor de terenuri cu destinație forestieră, unde s-au descoperit pagube și pentru care nu este încheiată o asigurare, nu contravine echității fiscale, despăgubirile fiind destinate finanțării Fondului de ameliorare a fondului funciar, constituit în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că prevederile legale criticate sunt constituționale. În acest sens, arată că nu se poate pune problema încălcării dreptului de proprietate al autorului excepției, deoarece eventuala obligare a acestuia la despăgubiri este urmarea angajării, în condițiile legii, a răspunderii sale civile pentru fapta cauzatoare de prejudicii. În speță, despăgubirile se datorează doar de acei proprietari de terenuri forestiere unde s-au descoperit pagube și pentru care nu este încheiată asigurare, potrivit legislației în materie. Prin urmare, Avocatul Poporului apreciază că autorul faptei ilicite nu se poate prevala de dispozițiile constituționale privind garantarea și ocrotirea proprietății, cât privește urmările faptei sale, iar consecințele patrimoniale prevăzute prin lege nu reprezintă o violare a dreptului de proprietate.

În plus, prevederile legale criticate nu conțin norme contrare regulilor constituționale privind contribuțiile financiare, întrucât sumele reprezentând contribuțiile la constituirea unor fonduri se folosesc, în condițiile legii, numai potrivit destinației acestora, în această situație fiind destinate finanțării Fondului de ameliorare a fondului funciar constituit în baza Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 926 din 15 noiembrie 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 84/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 6 aprilie 2007.

Prevederile de lege criticate au următorul cuprins:

Art. 8 alin. (5): Contravaloarea pagubelor constatate potrivit alin. (4) se determină în condițiile art. 3, 4 sau 5, după caz, și se suportă în cuantum de 50% de către proprietarii pădurilor private care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice și în cuantum de 100% de către unitățile administrativ-teritoriale care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice.“

În susținerea neconstituționalității acestor prevederi de lege sunt invocate dispozițiile constituționale ale art. 44 alin. (2) referitor la dreptul de proprietate privată și art. 56 alin. (2) privind așezarea justă a sarcinilor fiscale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile de lege criticate au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, din perspectiva unor critici similare, prin raportare la aceleași dispoziții din Legea fundamentală invocate și în cauza de față.

În acest sens, este Decizia nr. 492 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 54 din 22 ianuarie 2014, și Decizia nr. 509 din 5 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 12 februarie 2014, prin care Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

În prezenta cauză, autorul excepției este nemulțumit de faptul că a fost sancționat contravențional ca urmare a nerespectării prevederilor legale referitoare la regimul silvic, respectiv ca urmare a neîndeplinirii obligației de a asigura administrarea pădurii/serviciile silvice. Acesta susține că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2006, care instituie o obligație în sarcina persoanei ce are în proprietate un teren cu destinație forestieră la plata unor despăgubiri către o altă entitate sunt neconstituționale, întrucât nu beneficiază de niciun fel de contraprestație din partea acesteia, astfel încât textul de lege criticat contravine dispozițiilor constituționale referitoare la garantarea și ocrotirea dreptului de proprietate, precum și celor privind așezarea justă a sarcinilor fiscale.

În acest context, prin deciziile precitate, Curtea a reținut că potrivit art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006, "contravaloarea pagubelor constatate potrivit alin. (4) se determină în condițiile art. 3, 4 sau 5, după caz, și se suportă în cuantum de 50% de către proprietarii pădurilor private care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice și în cuantum de 100% de către unitățile administrativ-teritoriale care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice“. Potrivit prevederilor art. 8 alin. (4), prevederi la care textul de lege criticat face referire, "În situația în care se constată, de către personalul silvic cu atribuții de control din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, pagube în păduri sau în vegetația forestieră pentru care nu este asigurată/nu sunt asigurate administrarea/serviciile silvice, în condițiile legii, sumele care se determină ca despăgubiri se fac venit la fondul de ameliorare a fondului funciar, constituit în conformitate cu prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și se virează ocolului silvic cu care proprietarul încheie ulterior contract de administrare/servicii silvice“.

Din economia prevederilor menționate, Curtea a reținut că acestea stabilesc, pe de o parte, modul și condițiile în care se determină contravaloarea pagubelor constatate, iar, pe de altă parte, subiecții care sunt ținuți să suporte contravaloarea acestor pagube, precum și cuantumurile acestora.

Astfel, textul de lege criticat face referire la pagube în păduri sau în vegetația forestieră pentru care nu este asigurată/nu sunt asigurate administrarea/serviciile silvice, în condițiile legii.

În ceea ce privește contravaloarea pagubelor constatate, acestea se suportă în cuantum de 50% de către proprietarii pădurilor private care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice și în cuantum de 100% de către unitățile administrativ-teritoriale care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice. Referitor la sumele care se determină ca despăgubiri, acestea se fac venit la fondul de ameliorare a fondului funciar, constituit în conformitate cu prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și se virează ocolului silvic cu care proprietarul încheie ulterior contract de administrare/servicii silvice.

Așa fiind, Curtea a constatat că există obligația proprietarilor de păduri, indiferent de forma de proprietate, de a asigura administrarea și serviciile silvice prin încheierea unui contract de administrare/servicii silvice. Această obligație are natura unei obligații propter rem, fiind instituită în considerarea naturii bunului - pădurile, vegetația forestieră și fondul forestier, în general, constituindu-se în bunuri de interes public.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Constituție, Curtea a constatat că aceasta nu poate fi reținută pentru următoarele considerente:

Sumele calculate în temeiul prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2006, respectiv contravaloarea pagubelor, nu se transferă în proprietatea unei alte "entități“ (respectiv Ministerul Mediului și Pădurilor, prin autoritățile subordonate), ci se fac venit ia Fondul de conservare și regenerare a pădurilor/Fondul de ameliorare a fondului funciar, după caz, cu scopul de a regenera suprafețele parcurse cu tăieri, împădurirea terenurilor goale înregistrate în amenajamentul silvic sau a celor preluate în scopul împăduririi, reinstalarea pădurii pe terenurile ocupate temporar din fondul forestier, efectuarea lucrărilor de ajutorare și de îngrijire a regenerărilor naturale și de îngrijire a culturilor tinere existente, efectuarea lucrărilor în resursele genetice forestiere înscrise în Catalogul național al materialelor forestiere de reproducere, acoperirea cheltuielilor ocazionate de refacerea pădurilor afectate de calamități, efectuarea lucrărilor de îngrijire a arboretelor tinere, degajări și curățări, cumpărarea de terenuri, în conformitate cu metodologia de stabilire a echivalenței valorice a terenurilor și de calcul al obligațiilor bănești etc.

În situația în care se constată pagube în păduri sau în vegetația forestieră pentru care nu sunt asigurate administrarea/serviciile silvice în condițiile legii, sumele care se determină ca despăgubiri se fac venit la Fondul de ameliorare a fondului funciar, constituit în temeiul art. 92 alin. (4) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și care se află la dispoziția ministerului de resort, și se virează ocolului silvic cu care proprietarul încheie ulterior contract de administrare/servicii silvice, potrivit art. 8 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006, astfel cum este și în speța de față.

Așa cum s-a reținut în deciziile precitate, dreptul de proprietate este acel drept subiectiv civil care dă expresie aproprierii unui lucru, permițând titularului acestuia să posede, să folosească și să dispună de acel lucru, în putere proprie și în interes propriu, însă în cadrul și cu respectarea dispozițiilor legale. Astfel, prin definiție, în ceea ce privește conținutul și întinderea atributelor, dreptul de proprietate nu este neîngrădit, ci este configurat de dispozițiile legii, care stabilesc limitele exercițiului dreptului de proprietate, ce constituie expresia îmbinării interesului individual al titularului cu interesele colective sau generale.

Exercițiul prerogativelor dreptului de proprietate nu poate fi absolutizat decât făcând abstracție de prevederile art. 44 alin. (1) teza a doua din Constituție, potrivit cărora "Conținutul și limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege“, precum și de cele ale art. 136 alin. (5), care consacră caracterul inviolabil al proprietății private, "în condițiile legii organice“. Ca atare, potrivit acestor dispoziții, legiuitorul este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 44 alin. (7) din Constituție, "Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului“. În aplicarea acestor dispoziții, Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 27 martie 2008, prevede în cuprinsul titlurilor II și III reguli stricte cu privire la obligațiile proprietarului de fond forestier, indiferent de forma de proprietate, referitoare la obligația de respectare a regimului silvic și a regulilor privind protecția mediului, a amenajamentelor silvice, precum și alte obligații.

Potrivit prevederilor Legii nr. 46/2008 - Codul silvic (Codul silvic), totalitatea pădurilor, a terenurilor destinate împăduririi, a celor care servesc nevoilor de cultură, producție sau administrație silvică, a iazurilor, a albiilor pâraielor, a altor terenuri cu destinație forestieră și neproductive, cuprinse în amenajamente silvice la data de 1 ianuarie 1990 sau incluse în acestea ulterior, în condițiile legii, constituie, indiferent de natura dreptului de proprietate, fondul forestier național [art. 1 alin. (1)], care este, după caz, proprietate publică sau privată și constituie bun de interes național [art. 3 alin. (1)], fiind obligatorii administrarea, precum și asigurarea serviciilor silvice [art. 10 alin. (1)].

Având în vedere faptul că pădurea constituie un bun de interes național, legiuitorul a reglementat un cadru legislativ strict în privința conținutului dreptului de proprietate asupra acesteia, în privința atributului de folosință, acest cadru legal are în vedere administrarea pădurii și asigurării serviciilor silvice prin ocoale silvice pe bază de contract [art. 10 alin. (1) și (3) din Codul silvic] și, în mod evident, aplicarea regimului silvic cu toate obligațiile pe care acesta le presupune [art. 6 alin. (1) din Codul silvic]. Rezultă că legiuitorul a înțeles să stabilească în acest fel conținutul dreptului de proprietate asupra pădurii/fondului forestier, sub aspectul atributului de folosință, tocmai în aplicarea art. 44 alin. (1) și (7) din Constituție.

În acest context, Curtea a constatat că dreptul de proprietate asupra pădurii - care constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale - este supus unei reglementări stricte din partea statului. O atare reglementare este justificată, fiind proporțională cu scopul legitim urmărit, și anume asigurarea gestionării durabile a pădurilor, prin care legiuitorul a dorit, pe de o parte, ca proprietarul să continue politica în materie forestieră începută înainte de punerea în posesia proprietarilor, persoane fizice și juridice, a terenurilor forestiere, în temeiul legilor funciare, respectiv executarea lucrărilor tehnice silvice conform amenajamentelor silvice și reglementărilor impuse de regimul silvic, iar, pe de altă parte, să asigure cadrul legal pentru realizarea sarcinilor referitoare la protecția mediului. Ca atare, măsurile instituite de prevederile legale criticate nu echivalează cu o sarcină asupra proprietății, ci sunt obligații impuse proprietarului în considerarea bunului pentru a se asigura gestionarea durabilă a pădurilor/fondului forestier.

Așadar, raportat la scopul legitim urmărit, Curtea a constatat că regimul special de reglementare a atributului de folosință, inclusiv sub aspectul obligației care incumbă proprietarilor de a încheia contractul de administrare/servicii silvice, este adecvat, necesar și proporțional, respectând un just echilibru între interesele generale ale societății și cele particulare ale titularilor dreptului de proprietate.

Sancțiunea contravențională, precum și plata contravalorii pagubelor produse fondului forestier sunt o consecință a nerespectării prevederilor legale referitoare la obligativitatea unei administrări corespunzătoare a proprietății asupra pădurii, indiferent de forma de proprietate. Astfel, titularul dreptului de proprietate asupra pădurii este cel care suportă atât riscul pieirii bunului în ipoteza/limitele prevăzute de lege, potrivit principiului resperit domino, cât și contravaloarea pagubelor constatate sau, după caz, o parte din contravaloarea acestora, tocmai datorită nerespectării de către acesta a dispozițiilor legale incidente.

Ca atare, prevederile de lege criticate nu încalcă dispozițiile constituționale referitoare la dreptul de proprietate, ci, dimpotrivă, prin adoptarea acestora, legiuitorul a stabilit anumite măsuri suplimentare pentru protejarea și conservarea pădurilor, precum și regenerarea vegetației forestiere din păduri și din afara acestora sau, cum sunt în speța de față, cele referitoare la obligarea unei administrări corespunzătoare a fondului forestier, indiferent de titularii dreptului de proprietate.

De altfel, din evaluarea prevederilor legale în materie, Curtea a constatat că, în realitate, proprietarii terenurilor forestiere au o serie de facilități, singura obligație ce le este impusă fiind aceea de a încheia un contract de administrare și de asigurare a serviciilor silvice pentru toate pădurile ce le au în proprietate.

Referitor la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 56 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora "Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure așezarea justă a sarcinilor fiscale“, prin aceleași decizii mai sus amintite, Curtea a constatat că acestea nu au incidență în cauză, întrucât sumele care se determină ca despăgubiri nu reprezintă o sarcină fiscală, în sensul de impozite sau taxe ce se fac venit la bugetul de stat, ci sunt sume încasate cu titlu de despăgubiri și se fac venit la Fondul de ameliorare a fondului funciar.