Decizia CCR nr. 90 din 27.02.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 9 din OUG nr. 84/2012 - stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele...

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, excepție ridicată de Stelian Barboiu, Nicolae Brăguță, Costel Gîlie, Constantin Grigore, Ioan Munteanu, Dumitru Nicolae, Radu Stanciu, Mitică Stoica, Ion Trifu, Eduard Vasile, Doru Venete și Doru Veselina în Dosarul nr. 3.200/120/2013 al Tribunalului Dâmbovița - Secția I civilă. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 617D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens invocă Decizia nr. 554 din 17 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 96 din 7 februarie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 12 septembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 3.200/120/2013, Tribunalul Dâmbovița - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 și art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, excepție ridicată de Stelian Barboiu, Nicolae Brăguță, Costel Gîlie, Constantin Grigore, Ioan Munteanu, Dumitru Nicolae, Radu Stanciu, Mitică Stoica, Ion Trifu, Eduard Vasile, Doru Venete și Doru Veselina, cu ocazia soluționării unei cauze civile având ca obiect "asigurări sociale“.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia, plecând de la cele reținute de Curtea Constituțională în deciziile nr. 255/2005, nr. 65/1995 și nr. 83/1998, susțin că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 nu respectă limitele și condițiile impuse de prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție, privitoare la "caracterul excepțional al delegării legislative, respectiv al transferului de competențe de la Parlament către Guvern“. De asemenea, sunt încălcate și prevederile constituționale ale art. 115 alin. (5), prin nedepunerea ordonanței de urgență spre aprobare Parlamentului.

Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 a fost adoptată de Guvern la data de 12 decembrie 2012, fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, iar pe site-ul oficial al Camerei Deputaților (www.cdep.ro), la poziția nr. 85, actul normativ apare înregistrat abia la data de 18 martie 2013. Tot în contextul criticii de neconstituționalitate raportate la prevederile art. 115 alin. (5) din Constituție, arată că, în demersul normativ de adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012, Guvernul a încălcat și obligația de transparență, renunțând, în mod nejustificat, la a supune dezbaterii publice proiectul de ordonanță, așa cum prevede Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Tribunalul Dâmbovița - Secția I civilă arată că, potrivit prevederilor art. 108 din Constituție, Guvernul poate adopta ordonanțe numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta. Guvernul invocă în preambulul ordonanței de urgență că aceasta este emisă în baza prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituție, însă situațiile de urgență sunt instituite în mod expres prin procedura legală prevăzută prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999. Procedura de instituire a unei situații de urgență este clar reglementată de către art. 10 și următoarele din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, care prevede că starea de urgență se instituie de Președintele României prin decret, contrasemnat de primul-ministru și publicat de îndată în Monitorul Oficial al României. În condițiile în care nu a fost instituită în mod legal o situație de urgență, Guvernul nu se poate prevala de prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție. De asemenea, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 nu a fost până în prezent aprobată prin vreo lege.

Practica constituțională modernă a consacrat, datorită unor cerințe practice și a dinamismului vieții sociale, instituția delegării legislative, potrivit căreia Parlamentul are dreptul de a abilita Guvernul să emită norme cu putere de lege pe calea ordonanțelor. Prin legea de abilitare, Parlamentul fixează însă cu strictețe condițiile în care Guvernului i se conferă prerogative legislative.

Constituția României nu conține nicio dispoziție care să permită Guvernului să preia practic de la Parlament funcția sa de legiferare prin sistemul ordonanțelor. În orice democrație constituțională, Guvernul este dator să respecte prerogativele legislative ale Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare, întrucât solicitarea excesivă a delegării legislative, emiterea chiar a ordonanțelor de urgență ca practică de guvernare, în situații care nu au un caracter excepțional, au ca efect, în fapt, raționalizarea forului legislativ și diminuarea rolului său. Prin ordonanța de urgență a cărei neconstituționalitate este invocată, s-au suspendat drepturi bănești prevăzute printr-o lege specială votată de către Parlamentul României, încălcându-se astfel autoritatea legislativului.

Totodată, se reține că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenției, de a stabili politica economică și socială a țării (Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunțată în Cauza James și alții împotriva Marii Britanii).

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului arată că dispozițiile legale criticate care instituie un set de măsuri de adaptare la condițiile economico-sociale existente nu aduc atingere principiului constituțional privind delegarea legislativă. În preambulul și Nota de fundamentare ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012, existența unei situații extraordinare și urgența emiterii actului normativ criticat sunt motivate de Guvern prin 3 elemente independente de voința Guvernului, și anume: riscul ca la data de 1 ianuarie 2013 să nu existe politici fiscale și bugetare asumate prin Programul de guvernare de către noul Guvern învestit în urma alegerilor parlamentare din data de 9 decembrie 2012; încetarea aplicabilității, la data de 31 decembrie 2012, a măsurilor financiare în domeniul bugetar instituite prin Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar; neadoptarea măsurilor și pentru anul 2013 ar fi determinat afectarea semnificativă a sustenabilității finanțelor publice, generând un impact suplimentar asupra cheltuielilor bugetare și, respectiv, asupra deficitului bugetar de 6,8% din produsul intern brut.

De asemenea, din urmărirea procesului legislativ la Camera Deputaților reiese că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 a fost înregistrată la Senat, pentru dezbatere, cu nr. b409 din data de 13 decembrie 2012 (adresa nr. E169/13 decembrie 2012), fiind îndeplinite, astfel, condițiile reglementate de art. 115 alin. (5) teza întâi din Legea fundamentală. În concluzie, consideră că dispozițiile art. 9 și art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 sunt constituționale.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Curtea observă că, prin încheiere, a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 și art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012. Curtea reține că autorii excepției critică doar dispozițiile art. 9, cele ale art. 10 fiind invocate de aceștia în susținerea neconstituționalității art. 9. Astfel, Curtea constată că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, cu următorul conținut: "Prevederile art. 15, 18, 19 și 20 ale art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, se aplică în mod corespunzător și în anul 2013.“

În opinia autorului excepției, prevederile criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 115 alin. (4) și (5) referitor la delegarea legislativă.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că a mai analizat dispozițiile art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 din perspectiva acelorași critici de neconstituționalitate. Astfel, prin deciziile nr. 554 din 17 decembrie 2013 și nr. 42 din 22 ianuarie 2014^**), nepublicate la data întocmirii prezentului raport, Curtea a statuat că dispozițiile criticate nu contravin prevederilor constituționale ale art. 115 alin. (4) și (5), respingând excepțiile ca neîntemeiate.

Referitor la critica vizând lipsa caracterului urgent și a unei situații extraordinare care să fi impus emiterea de urgență a actului normativ supus analizei de constituționalitate, Curtea reține că, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, a statuat că Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ:

- existența unei situații extraordinare;

- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

- urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Totodată, Curtea, făcând trimitere la jurisprudența sa anterioară, respectiv Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995, a statuat că situația extraordinară trebuie evaluată în raport cu "necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public“. Cu aceeași finalitate, a definirii cât mai precise a situației excepționale, Curtea, prin Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998, a precizat că de esența acesteia este caracterul obiectiv, "în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență“.

De asemenea, Curtea a precizat că existența unor "situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“ și care, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție, justifică emiterea unei ordonanțe de urgență nu trebuie confundată cu existența unei "stări de urgență“, care se instituie de Președintele României și se încuviințează de Parlament, în temeiul art. 93 din Constituție, impunând o serie de măsuri reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999.

Analizând, în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 prin prisma celor reținute, Curtea constată că Guvernul invocă următoarele aspecte pentru a justifica existența unei situații extraordinare și a urgenței reglementării:

- riscul ca la data de 1 ianuarie 2013 să nu existe politici fiscale și bugetare asumate prin Programul de guvernare de către noul Guvern;

- faptul că la data de 31 decembrie 2012 își încetau aplicabilitatea măsurile privind salarizarea în anul 2012 a personalului bugetar, măsuri instituite prin Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, iar neadoptarea acestor măsuri și pentru anul 2013 ar fi generat un impact suplimentar asupra cheltuielilor bugetare și, respectiv, asupra deficitului bugetar de 6,8% din produsul intern brut, afectând în mod semnificativ sustenabilitatea finanțelor publice;

- prevederile Ordonanței Guvernului nr. 21/2012 pentru suspendarea aplicării dispozițiilor Legii nr. 148/2012 privind înregistrarea operațiunilor comerciale prin mijloace electronice;

- necesitatea compatibilizării dispozițiilor Legii nr. 148/2012 cu prevederile Directivei 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, în ceea ce privește facturarea și arhivarea electronică a facturilor.

Astfel, în acord cu deciziile nr. 554 din 17 decembrie 2013 și nr. 42 din 22 ianuarie 2014, Curtea constată că cele invocate de Guvern în Nota de fundamentare întrunesc condițiile existenței unei situații extraordinare și urgente care, în mod obiectiv, impun emiterea unei ordonanțe de urgență.

Referitor la susținerea potrivit căreia nu se respectă cerința prevăzută de dispozițiile constituționale ale art. 115 alin. (5), din analiza procesului legislativ, Curtea observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 a fost adoptată de Guvern în data de 12 decembrie 2012, înregistrată la Senat pentru dezbatere, ca primă Cameră sesizată, cu numărul b409 din data de 13 decembrie 2012 (adresa nr. E169/13 decembrie 2012), și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012. Având în vedere că au fost îndeplinite condițiile privind intrarea în vigoare a ordonanțelor de urgență, Curtea urmează să respingă ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor criticate, raportată la art. 115 alin. (5) din Constituție.

De altfel, Curtea constată că cele statuate la art. 115 alin. (5) din Constituție nu sunt în sensul că Ordonanța de urgență ar putea să intre în vigoare, deci să producă efecte juridice, numai după ce a parcurs dezbaterea parlamentară, ci condiția este să fie depusă la Camera competentă spre dezbatere și să fie publicată în Monitorul Oficial al României.

Cât privește susținerea potrivit căreia Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013, Curtea constată că, potrivit art. 7 alin. (13) din această lege, "În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare“. Astfel, legiuitorul, ținând cont de realitatea existenței unor situații când necesitatea protejării interesului impune, în mod obiectiv, adoptarea unor măsuri urgente, a permis adoptarea unor acte normative fără îndeplinirea tuturor cerințelor privind asigurarea transparenței decizionale.