Decizia CCR nr. 91 din 3.03.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 87 alin. 1 lit. d) şi f) şi art. 88 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003 - unele măsuri pt. asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice,...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) și f) și art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Petre Anton Drăguinea în Dosarul nr. 7.648/2/2013 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 544D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde partea Agenția Națională de Integritate, prin Dragoș Vaida, șef serviciu în cadrul Direcției generale juridice a Agenției Naționale de Integritate, cu delegație depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, care invocă deciziile Curții Constituționale nr. 225 din 15 februarie 2011 și nr. 309 din 5 iunie 2014 și solicită respingerea excepției de neconstituționalitate. Depune note scrise.

4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, sens în care invocă deciziile Curții Constituționale nr. 225 din 15 februarie 2011 și nr. 739 din 16 decembrie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

5. Prin Încheierea din 13 mai 2014, pronunțată în Dosarul nr. 7.648/2/2013, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) și f) și art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Excepția a fost ridicată de reclamantul Petre Anton Drăguinea într-o cauză având ca obiect contestația împotriva unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate privind existența stării de conflict de interese/ incompatibilitate.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că stabilirea incompatibilităților privind participarea primarilor și viceprimarilor, precum și a aleșilor locali la conducerea directă a instituțiilor și societăților de interes local constitute o piedică în realizarea atribuțiilor lor, precum și în realizarea unei descentralizări efective, contrar art. 120 alin. (1) din Constituție. Numai prin participarea acestora se pot realiza obiectivele stabilite de Legea administrației publice locale nr. 215/2001, prevăzute de art. 2 alin. (1) și art. 3 din lege, precum și cele ale Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006, conform regulilor procesului de descentralizare definit în capitolul II și competențelor autorităților administrației publice locale prevăzute în capitolul IV din lege. Prin urmare, stabilirea unui astfel de cadru al incompatibilităților constituie o piedică în calea realizării autonomiei locale, străină scopurilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

7. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Apreciază că este necesară și justificată instituirea unui sistem de interdicții, în vederea garantării principiilor care trebuie să domine exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, respectiv imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Tocmai pentru realizarea principiilor de bază ale administrației publice locale este necesar ca legea să stabilească o serie de interdicții, pentru a garanta integritatea persoanelor care ocupă funcții în cadrul administrației publice locale. Este adevărat că, potrivit art. 2 si 3 din Legea nr. 215/2001, administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit, iar prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii, drept care se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale, alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Însă interdicțiile, la care se referă art. 87 alin. (1) lit. d) și f) și art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, garantează tocmai realizarea reală și transparentă a acestor principii, pentru a se evita un conflict între modul în care se realizează autonomia locală și comportamentul unor societăți comerciale, chiar și de interes local, înființate de autoritățile administrației publice locale, pe o anumită piață relevantă, într-un mediu concurențial normal, fără influențe incompatibile cu acest mediu.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Avocatul Poporului consideră că incompatibilitățile stabilite prin dispozițiile legale criticate pentru cei care au calitatea stipulată în ipoteza normei legale reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, ce au ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Totodată, în deplin acord cu prevederile constituționale ale art. 16 alin. (3), potrivit cărora funcțiile și demnitățile publice pot fi ocupate în condițiile legii, încetarea mandatului intervine în temeiul legii, în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Cât privește dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (5), art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (1), constată că acestea nu au incidență în cauza de față, deoarece consacră, la nivel constituțional, principiul autonomiei locale în cadrul organizării administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, fără a avea vreo legătură cu incompatibilitățile prevăzute de lege pentru funcțiile de primar, viceprimar, președinte și vicepreședinte de consiliu local. Prevederile art. 142 alin. (1) din Constituție nu au incidență în cazul de față, deoarece acestea se referă la structura Curții Constituționale.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente și notele scrise depuse la dosar de aceasta, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie art. 87 alin. (1) lit. d) și f) și art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, având următorul cuprins:

- art. 87 alin. (1) lit. d) și f): "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: [...]

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice; [...]

f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național;";

- art. 88 alin. (1) lit. d): "Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu: [...]

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile comerciale de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului județean respectiv sau la regiile autonome și societățile comerciale de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;".

13. În opinia autorului excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 120 privind principiile pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale, art. 121 alin. (1) și (2) privind autoritățile comunale și orășenești și art. 142 alin. (1) privind rolul Curții Constituționale.

14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 au mai făcut obiectul controlului de constituționalitate, iar prin Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011, și Decizia nr. 309 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 4 august 2014, Curtea a statuat că incompatibilitatea stabilită prin prevederile legale criticate reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.

15. Totodată, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 au mai fost supuse controlului de constituționalitate, iar prin deciziile nr. 754 și nr. 739, ambele din 16 decembrie 2014, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 17 februarie 2015, respectiv nr. 124 din 18 februarie 2015, paragraful 31, respectiv paragraful 20, Curtea a constatat că textul de lege criticat se circumscrie scopului legii de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția, astfel încât funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național să nu constituie un factor generator de corupție în cazul persoanelor care exercită funcția de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean.

16. Prin aceleași decizii Curtea a mai precizat că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, viceprimarului, primarului general, viceprimarului municipiului București, președintelui și vicepreședintele consiliului județean, care exercită funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese.

17. Având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, cele statuate prin deciziile menționate mai sus își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

18. De asemenea, prevederile art. 88 din Legea nr. 161/2003 care enumeră funcțiile cu care este incompatibilă funcția de consilier local sau de consilier județean au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, Curtea pronunțându-se asupra constituționalității acestora prin Decizia nr. 495 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 857 din 24 noiembrie 2014. La paragraful 28 Curtea a statuat că, odată cu instituirea interdicției exercitării simultane a două funcții considerate incompatibile, dintre care cel puțin una are caracter electiv, legiuitorul a conceput un mecanism care să permită exercitarea deplină și nestingherită a dreptului de a fi ales. Astfel, potrivit art. 91 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în conformitate cu art. 91 alin. (3) din aceeași lege, alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție.

19. Distinct de acestea, Curtea reține că prevederile legale supuse controlului de constituționalitate, stabilind cu claritate incompatibilități specifice funcțiilor de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, consilier local sau consilier județean, reprezintă garanții ale exercitării funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență decizională, fără a încălca sub niciun aspect dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție. Asemenea reglementări dau expresie voinței legiuitorului care a apreciat că funcțiile publice care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu funcțiile private, specifice mediului de afaceri, întrucât cumularea acestora ar putea duce la atingerea interesului public și a încrederii cetățenilor în autoritățile administrației publice.

20. În același timp, Curtea reține că instituirea prin lege a unor incompatibilități în cazul consilierului județean sau consilierului local, primarului, președintelui și vicepreședintelui consiliului județean nu încalcă dispozițiile constituționale privind autoritățile comunale și orășenești și consiliul județean, care, prin art. 121 alin. (2) și art. 122 alin. (2), stabilesc că primarii și consiliile locale funcționează în condițiile legii și că funcționarea consiliului județean este reglementată prin lege. De asemenea, potrivit art. 16 alin. (3) din Constituție, demnitățile și funcțiile publice se exercită în condițiile legii, astfel încât activitatea primarilor și viceprimarilor, precum și a președinților și vicepreședinților consiliilor județene, a consilierilor locali și a consilierilor județeni trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului de funcționare a acestora.

21. În fine, Curtea constată că invocarea dispozițiilor art. 142 alin. (1) din Constituție referitoare la rolul Curții Constituționale nu are relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate, iar susținerile privind înțelegerea conținutului normelor juridice criticate prin corelare cu alte dispoziții legale vizează interpretarea și aplicarea legilor în cauza dedusă judecății, operațiuni care excedează controlului de constituționalitate.