Decizia CCR nr. 105 din 27.02.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona „Parcul Bordei“

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în București, zona "Parcul Bordei“, excepție ridicată de Florențiu Țugui, Constantin Stoica, Costică Costanda și Maria Costanda în Dosarul nr. 39.490/3/2010 al Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 192D/2013.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 5 decembrie 2013, în prezența reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Daniel Arcer, și au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispozițiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a amânat pronunțarea pentru data de 16 ianuarie 2014, când, având în vedere imposibilitatea constituirii completului, a amânat pronunțarea pentru data de 21 ianuarie 2014. La aceea dată, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, a amânat pronunțarea pentru data de 18 februarie 2014, când, având în vedere imposibilitatea constituirii completului, a amânat pronunțarea pentru data de 27 februarie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 25 ianuarie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 39.490/3/2010, Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în București, zona "Parcul Bordei“, excepție ridicată de Florențiu Țugui, Constantin Stoica, Costică Costanda și Maria Costanda cu ocazia soluționării apelului formulat împotriva sentinței civile pronunțate de Tribunalul București - Secția a V-a civilă în Dosarul nr. 3.949/3/2010 având ca obiect "acțiune în constatare“.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin următoarele:

1. Nu există "utilitate publică“ și nu sunt întrunite condițiile impuse de art. 44 alin. (3) din Constituție, care dispun că "Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, [_] cu dreaptă și prealabilă despăgubire“, în cazul de față nu a existat utilitate publică reală, iar legea a urmărit un scop pur propagandistic, scontând pe efectele în planul exclusiv al imaginii inițiatorilor și susținătorilor acestora, fără nicio intenție reală de a urmări un interes public.

Prin lege pot fi create și alte cazuri de utilitate publică decât cele enumerate în art. 6 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, dar printr-o lege nu se poate crea un caz de utilitate publică în considerarea situației speciale a unui anumit proprietar. Prin legea criticată s-a creat un nou caz de utilitate publică, care nu se încadrează în cele enumerate în legea privind exproprierea, mai mult, terenul din zona Bordei nu a fost niciodată parc.

2. Legea nr. 170/2008 încalcă grav art. 124 din Constituția României sub aspectul dreptului la un tribunal independent, drept consacrat și de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Legea nr. 170/2008 a fost inițiată pentru a împiedica aplicarea deciziei instanței judecătorești prin care s-a stabilit irevocabil obligația pentru municipalitate să permită folosirea în scopul de a edifica construcții în regimul urbanistic indicat în hotărâre. Astfel, legea criticată vine să contrazică o hotărâre judecătorească și să împiedice aplicarea ei, contrazicând statuările instanței judecătorești. În raporturile dintre puterea legislativă și cea judecătorească, Parlamentul nu are dreptul să intervină în procesul de realizare a justiției, deoarece, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești stabilite prin lege. Pe de altă parte, Parlamentul nu poate împiedica instanțele judecătorești să își exercite misiunea lor de realizare a justiției ori să nesocotească o hotărâre judecătorească care se bucură de autoritatea de lucru judecat. Acest lucru ar avea drept consecință ruperea echilibrului constituțional dintre puteri. Curtea Constituțională a suprimat astfel de încălcări, fie că veneau din partea puterii legiuitoare, fie din partea puterii executive, care a încercat să desființeze sau să modifice hotărâri judecătorești ori să suspende proceduri judiciare, inclusiv de executare silită. De asemenea, este de reținut și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materia proprietății cu referire la executarea hotărârilor judecătorești și a noțiunii de "bun“.

3. Legea nr. 170/2008 încalcă prevederile constituționale ale art. 73 și ale art. 76. Potrivit datelor cuprinse în fișa actului normativ de la Senat și Camera Deputaților, proiectul de lege a fost înregistrat cu mențiunea "lege organică“. Cu toate acestea, în textul legii adoptate și publicate în Monitorul Oficial se menționează că legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea dispozițiilor constituționale ale art. 75 și ale art. 76 alin. (2) referitor la legile ordinare. Modalitatea de adoptare, indicată în chiar cuprinsul legii, este contrară inițiativei legislative, indicând o procedură stabilită pentru legile ordinare în condițiile în care în fișa actului normativ se indică faptul că supusă spre aprobare este o lege organică.

Sub alt aspect, legea criticată, deși inițiată ca lege organică, nu se încadrează în domeniul strict limitat legilor cu caracter organic, astfel cum sunt acestea enumerate în art. 73 din Constituție. Litera m) a art. 73 din Constituție face referire la "regimul juridic general al proprietății“. Având în vedere că legea criticată a vizat declararea utilității publice a unui bun individual determinat, iar nu stabilirea regimului general al proprietății, apreciază că s-a încălcat regula potrivit căreia legile organice nu pot interveni decât în materiile limitativ prevăzute de Constituție.

4. Legea criticată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 138 din Constituție, deoarece inițiatorii proiectului nu au precizat sursele de finanțare necesare ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse.

Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă apreciază că "excepția de neconstituționalitate este fondată din perspectiva statuării dacă dispozițiile Legii nr. 170/2008 se conciliază cu dispozițiile constituționale ale art. 73 și art. 76, având în vedere că excepția de neconstituționalitate vizează declararea de utilitate publică a unor suprafețe de teren proprietate privată, pe când în art. 73 lit. m) din Constituție se face referire la legile organice privind regimul general al proprietății și al moștenirii“.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Din conținutul prevederilor art. I din Legea nr. 170/2008, rezultă că, la adoptarea acesteia de către autoritatea legiuitoare, se declară, în mod expres, ca fiind de utilitate publică, în vederea amenajării, "toate terenurile în suprafață de 33.829,52 mp și construcțiile proprietate privată“, "care fac parte din zona cunoscută sub numele de Parcul Bordei“. Din conținutul legii rezultă - în mod expres - intenția autorității legiuitoare de a se asigura că exproprierea pentru cauză de utilitate publică se realizează în condițiile legii, astfel completată de cadrul legislativ în vigoare, aplicabil exproprierii (inclusiv în etapa judiciară, după caz), în acord cu dispozițiile constituționale ale art. 44 alin. (1), (3) și (6) din Constituție. Astfel fiind, apreciază că prevederile Legii nu contravin dispozițiilor constituționale ale art. 44 alin. (1), (3) și (6), fiind în concordanță cu acestea, textele Legii nr. 170/2008, completată în mod corespunzător de prevederile Legii nr. 33/1994 și cele ale Codului civil/Codului de procedură civilă, cuprinzând dispoziții care asigură cadrul legal adecvat atât procedurilor de expropriere [în special, art. 2 alin. (1), art. 3 și art. 4], cât și apărării dreptului de proprietate [art. 2 alin. (2)], iar prevederile alin. (4) din Constituție, invocate de petenți, nu sunt incidente în prezenta cauză.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 44 alin. (1), (3) și (4) din Constituție, sub aspectul inexistenței unei utilități publice reale și caracterului șicanator al adoptării legii, apreciază că aceste afirmații excedează controlului constituțional. În acest sens, citează Decizia instanței de control constituțional nr. 166/2008, unde "Curtea observă că autorii excepției își axează critica pe nemulțumirea generată de modul concret de calculare a despăgubirii pe care expropriatorul trebuie să le-o plătească pentru imobilul expropriat în baza Legii nr. 198/2004. Aceasta este însă un aspect care nu intră în competența de soluționare a instanței de contencios constituțional, ci revine exclusiv instanței învestite cu soluționarea litigiului având ca obiect stabilirea pe cale judecătorească a despăgubirii cuvenite“. Extrapolând la speță, afirmația în sensul "inexistenței unei utilități publice reale“, [declararea utilității publice constituind o etapă prealabilă/necesară exproprierii, conform Legii nr. 33/1994], poate fi asimilată situației supuse controlului constituțional prin decizia menționată. Asupra aspectelor de fond, învederate de petenți - vizând, în esență, probleme de interpretare și aplicare a legii -, apreciază că este necesar să se pronunțe instanțele judecătorești competente potrivit legislației în vigoare.

Față de cele susținute de petenți, în contextul aspectelor ce revin în competența instanțelor judecătorești de fond și ținând seama că, în cauză, este citat inclusiv Guvernul "în calitate de intimat-pârât“, în vederea asigurării soluționării aspectelor respective urmează ca acesta să obțină toate clarificările aferente din partea expropriatorului "Statul român, prin Ministerul Mediului (_)“, precum și - după cum va fi cazul - de la unitatea administrativ-teritorială implicată/interesată în aplicare/Municipiul București, de la Ministerul Administrației și Internelor și de la Ministerul Finanțelor Publice (inclusiv pentru aspectele de ordin financiar), potrivit art. 223 (Statul și unitățile administrativ-teritoriale) din Codul civil.

Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 73 alin. (3) din Constituție, coroborate cu art. 76, sub aspectul "încălcării prevederilor constituționale ce delimitează în mod limitativ domeniul legilor organice“, reiterează opinia Consiliului Legislativ, care - în avizul său nr. 1.258 din 24 septembrie 2007 asupra propunerii legislative, devenită, în urma adoptării, Legea nr. 170/2008 -, subliniază că "propunerea legislativă se încadrează în categoria legilor organice, luând acest caracter de la actul normativ de la care se propune a se deroga“, Legea nr. 33/1994 fiind lege organică. Având în vedere aceste aspecte și ținând seama inclusiv de forma adoptată de către Camerele Parlamentului în temeiul art. 76 alin. (1) și astfel înaintată spre promulgare, apreciază că excepția de neconstituționalitate, prin raportare la art. 73 alin. (3) și art. 76, este neîntemeiată.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 124 din Constituție, sub aspectul "încălcării principiului independenței puterii judecătorești, prin adoptarea Legii nr. 170/2008 urmărindu-se exclusiv lipsirea de efecte juridice a hotărârii judecătorești“, consideră că acest articol constituțional nu are incidență în prezenta cauză.

Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 138 din Constituție - sub aspectul faptului că "legea de expropriere a ignorat complet existența surselor de finanțare, cu toate că măsura dispusă prin actul normativ impune cheltuieli de ordin bugetar“, apreciază că acest aspect excedează controlului de constituționalitate. Având în vedere că, potrivit art. 4 din Legea nr. 170/2008, dispozițiile acesteia "se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum și cu cele ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă (_)“, nu se poate face vorbire de ignorarea surselor de finanțare, întrucât și pentru exproprierea în cauză urma să se aplice cadrul legislativ aferent, cu privire la plata sumelor necesare justei despăgubiri potrivit legislației în vigoare [fie la stabilirea despăgubirii "de comun acord cu proprietarul“, fie "în caz de divergență, prin justiție“, potrivit art. 44 alin. (6) din Constituție și art. 24 și art. 25 din Legea nr. 33/1994].

Avocatul Poporului apreciază că normele criticate nu aduc atingere dreptului de proprietate privată, cu atât mai mult cu cât conținutul și limitele dreptului de proprietate se stabilesc prin lege. Trebuie evidențiat faptul că exproprierea este caracterizată de afectarea libertății de voință a titularului dreptului de proprietate privată asupra bunului supus exproprierii, acest caracter fiind atenuat prin acțiunea conjugată a tuturor actelor și faptelor juridice realizate în cursul acestei proceduri, în lipsa cărora finalitatea exproprierii, constând în principal în privarea de proprietate, nu s-ar realiza. Tocmai pentru realizarea procedurii de expropriere, legiuitorul a statuat prin art. 4 din Legea nr. 170/2008 că acest act normativ "se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum și cu cele ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă, în măsura în care acestea nu prevăd altfel“. Apreciază că această prevedere dă expresie voinței legiuitorului de a respecta instituția juridică a exproprierii, care presupune operațiuni juridice complexe, caracterizate de existența unui cadru legal adecvat desfășurării procedurilor de expropriere și de stabilire a despăgubirilor, în vederea asigurării unor garanții pentru titularul dreptului de proprietate privată. Legea nr. 33/1994 reprezintă cadrul general în materia exproprierii, fiind adoptată în vederea realizării de lucrări care servesc unor utilități publice și ținând seama de caracterul de excepție conferit de Constituția României și de Codul civil cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată. Acest act normativ, ale cărui prevederi trebuie respectate în procedura de expropriere care îi implică pe autorii excepției de neconstituționalitate, este de natură să asigure atât cadrul legal adecvat procedurilor de expropriere, de stabilire a despăgubirilor, cât și protecția dreptului de proprietate, precum și asigurarea accesului la justiție, în cazul în care titularul dreptului de proprietate privată asupra bunului supus exproprierii este nemulțumit de cuantumul despăgubirii estimate de către autoritatea publică beneficiară a lucrării de utilitate publică, care are calitatea de expropriator. În plus, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 170/2008, transferul terenului din proprietatea privată în proprietatea publică a statului și în administrarea expropriatorului operează de drept la data plății despăgubirilor pentru expropriere, stabilită conform legii. Motivat de acestea, consideră că dispozițiile criticate sunt în concordanță și cu condițiile definitorii ale exproprierii prevăzute în art. 44 alin. (3) din Constituție, și anume "cauza de utilitate publică, stabilită potrivit legii“ și "dreapta și prealabila despăgubire“, în absența cărora exproprierea nu ar putea fi dispusă.

Referitor la faptul că Legea nr. 170/2008 face parte din categoria legilor organice, motiv pentru care ar fi neconstituțională, apreciază că dispozițiile constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. m) se referă la "regimul juridic general al proprietății și al moștenirii“. Or, prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994 stabilesc că "Pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege“, iar normele criticate au caracter ad personam. Mai mult, se poate observa că legiuitorul nu a stabilit că legea prin care se declară utilitatea publică ar trebui să fie organică.

De asemenea, consideră că Legea nr. 170/2008 este în deplină concordanță și cu dispozițiile art. 124 din Constituție, privind înfăptuirea justiției, deoarece normele indicate nu împiedică instanțele judecătorești să își exercite atribuțiile în condițiile stabilite de Legea fundamentală, și anume în mod independent, legal, imparțial. În acest sens, potrivit art. 21 și următoarele din Legea nr. 33/1994, exproprierea și stabilirea despăgubirilor se fac prin intermediul instanței de judecată, iar acest aspect constituie o garanție a faptului că procedura exproprierii respectă măsurile legale aplicabile în materie.

Cu privire la critica de neconstituționalitate a Legii nr. 170/2008 raportată la dispozițiile art. 138 alin. (5) din Constituție, precizează că aceasta nu poate fi reținută. Așadar, indicarea sursei de finanțare nu era necesară, întrucât dispozițiile constituționale se referă la aprobarea cheltuielilor din bugetul public național, or, în cazul de față, despăgubirile pentru expropriere de utilitate publică se acordă, în urma parcurgerii procedurilor legale, din surse stabilite cu această destinație.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în București, zona "Parcul Bordei“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 20 octombrie 2008.

În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții, autorul excepției invocă prevederile constituționale ale art. 44 alin. (1), (3) și (4) referitor la dreptul de proprietate privată, art. 73 alin. (3) referitor la categoriile de legi, art. 124 referitor la înfăptuirea justiției și art. 138 referitor la bugetul public național.

1. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, referitor la invocarea prevederilor art. 73 alin. (3) din Constituție, autorii excepției susțin că exproprierea pentru cauză de utilitate publică nu intră în sfera "regimului general al proprietății“, care reclamă o reglementare de nivelul legii organice potrivit art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituție. Drept urmare, adoptarea legii criticate ca lege organică contravine prevederilor constituționale arătate.

În legătură cu acest aspect, Curtea observă că Legea nr. 170/2008, prin derogare de la prevederile art. 5 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, a declarat de utilitate publică terenurile și construcțiile proprietate privată situate în parametrii prevăzuți la art. 1 din lege, identificate conform planului prevăzut în anexa care face parte integrantă din actul normativ criticat, în vederea amenajării unui spațiu verde. Deoarece legea criticată derogă de la prevederile Legii nr. 33/1994, aceasta împrumută caracterul legii de la care derogă, acela de lege organică. În același sens, dispozițiile art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative dispun că "Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază“.

Astfel, Curtea apreciază că adoptarea Legii nr. 170/2008 cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (1) din Constituție și calificarea acesteia ca lege organică nu încalcă prevederile art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituție.

În continuare, Curtea constată că legea criticată a fost adoptată atât de Senat, cât și de Camera Deputaților cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (1) din Constituție. De asemenea, forma legii trimise spre promulgare prevede că aceasta a fost adoptată de Parlament cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție.

Mai mult, Curtea observă că forma Legii nr. 170/2008 trimisă Monitorului Oficial spre publicare prevede că aceasta a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție, astfel cum reiese din Adresa secretarului general al Camerei Deputaților înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.403 din 21 iunie 2013.

Cu toate acestea, Curtea remarcă faptul că, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 20 octombrie 2008, legea criticată a fost publicată cu mențiunea adoptării ei cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituție.

Cu privire la acest aspect, Curtea reține că pentru calificarea unei legi ca fiind organică sau ordinară nu este determinantă mențiunea făcută în Monitorul Oficial al României în care se publică legea, cu privire la condițiile în care aceasta a fost adoptată, fiind mai importantă mențiunea cu care legea a fost trimisă spre publicare și care confirmă majoritatea de voturi înregistrată la data votului final asupra legii. Pe de altă parte, îndeplinirea cerințelor constituționale referitoare la legiferare trebuie raportată la conținutul normativ al legii la data adoptării ei și la numărul de voturi favorabile exprimate (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 269 din 16 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 265 din 23 aprilie 2010, Decizia nr. 702 din 11 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 29 octombrie 2007, Decizia nr. 963 din 30 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 3 ianuarie 2008, și Decizia nr. 1.072 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 654 din 2 octombrie 2009).

Curtea constată că, potrivit art. 67 din Constituție, "Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezența majorității membrilor“, iar conform art. 76 alin. (1) din aceasta, "Legile organice și hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere“.

Din examinarea stenogramelor ședințelor celor două Camere ale Parlamentului, Curtea observă că propunerea legislativă a fost adoptată de Senat cu un număr de 82 de voturi pentru (Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 30 din 27 martie 2008), iar de Camera Deputaților cu un număr de 172 de voturi pentru (Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 85 din 3 octombrie 2008).

Curtea constată, așadar, că la adoptarea Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în București, zona "Parcul Bordei“, au fost respectate prevederile art. 76 alin. (1) din Constituție, în sensul că votul final acordat a întrunit majoritatea necesară pentru adoptarea legilor organice.

Prin urmare, Curtea apreciază că mențiunile din Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 20 octombrie 2008, potrivit cărora Legea nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în București, zona "Parcul Bordei“, ar fi fost adoptată potrivit art. 76 alin. (2) din Constituție referitor la legile ordinare, nu sunt decât erori materiale, care nu afectează constituționalitatea legii criticate (în acest sens Decizia nr. 26 din 7 martie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 141 din 8 iulie 1996).

2. Referitor la invocarea prevederilor art. 44 alin. (3) din Constituție, Curtea observă că autorii excepției susțin că nu a existat o cauză de utilitate publică reală, care să determine exproprierea bunului. Mai mult, cauza de utilitate publică nu este prevăzută nici în art. 6 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

În ceea ce privește critica potrivit căreia cauza de utilitate publică invocată în prezentul caz nu este prevăzută în art. 6 din Legea nr. 33/1994, Curtea apreciază că dinamica socială determină imposibilitatea reglementării legale limitative a lucrărilor/bunurilor care sunt de utilitate publică. Astfel, Curtea reține că enumerarea lucrărilor de utilitate publică prevăzute în art. 6 din Legea nr. 33/1994 nu este limitativă, sens în care, pentru orice alte lucrări decât cele menționate, utilitatea publică se declară, potrivit art. 7 alin. (3) din aceeași lege, pentru fiecare caz în parte, prin lege. Este și cazul legii de față, care, potrivit art. 7 din Legea nr. 33/1994, a declarat de utilitate publică toate terenurile în suprafață de 33.829,52 m² și construcțiile proprietate privată situate în parametrii prevăzuți de art. 1 din lege, în vederea amenajării unui spațiu verde.

În continuare, Curtea reține că dispozițiile art. 44 alin. (3) din Constituție reglementează exproprierea ca un mod de privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică, care trebuie să fie stabilită potrivit legii, cu plata unei juste și prealabile despăgubiri. Așadar, de esența exproprierii, ca operațiune juridică, este existența unei lucrări de utilitate publică, declarată potrivit legii, precum și plata unei despăgubiri, condiții fără de care nu s-ar putea realiza exproprierea (a se vedea Decizia nr. 617 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 30 iulie 2012).

De asemenea, Curtea reține că, potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, datorită unei cunoașteri directe a societății lor și a nevoilor acesteia, autoritățile naționale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internațional pentru a aprecia conținutul noțiunii de "utilitate publică“. Astfel, în conformitate cu sistemul de protecție stabilit de Convenție, misiunea de a desfășura evaluarea inițială atât a măsurilor de privare de proprietate, cât și a măsurilor de remediere, care trebuie să fie luate, le revine autorităților naționale. Aici, ca și în alte domenii, asupra cărora se extinde protecția garantată de Convenție, autoritățile naționale se bucură de o anumită marjă de apreciere.

În plus, noțiunea de "utilitate publică“ este amplă prin natura sa. În mod special, decizia de a adopta legi referitoare la privarea de proprietate presupune, de obicei, analiza unor chestiuni politice, economice și sociale, asupra cărora, într-o societate democratică, opiniile pot fi, în mod rezonabil, diferite. Considerând că este normal ca legislatorul să dispună de o largă marjă de apreciere în implementarea politicii sale economice și sociale, Curtea a declarat că respectă modul în care acesta concepe imperativele "utilității publice“, cu excepția cazului în care judecata sa se dovedește a fi vădit lipsită de temei rezonabil (Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunțată în Cauza James și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 46; Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunțată în Cauza Fostul rege al Greciei și alții împotriva Greciei, paragraful 87; Hotărârea din 22 iunie 2004, pronunțată în Cauza Broniowski împotriva Poloniei, paragraful 149; Hotărârea din 12 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, paragraful 166).

Totodată, Curtea reține că o măsură care reprezintă o ingerință în dreptul de proprietate trebuie să asigure un just echilibru între cerințele de interes general ale comunității și imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului (Hotărârea din 20 martie 2006, pronunțată în Cauza Scordino împotriva Italiei, paragraful 93). În special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat de orice măsură prin care o persoană este privată de proprietatea sa (Hotărârea din 20 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza Pressos Compania Naviera - S.A. și alții împotriva Belgiei, paragraful 38).

Astfel, îi este recunoscută statului o largă marjă de apreciere atât pentru a alege modalitățile de punere în aplicare, cât și pentru a hotărî în ce măsură consecințele acestora sunt motivate de interesul general, de preocuparea de a atinge obiectivul legii în cauză [Decizia din 6 decembrie 2011, pronunțată în cauzele conexate Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, (cererile nr. 44.232/11 și 44.605/11), paragraful 20; Hotărârea din 26 iunie 2012, pronunțată în Cauza Herrmann împotriva Germaniei, paragraful 74].

În ceea ce privește existența unei cauze de utilitate publică, Curtea observă că aceasta a fost motivată în expunerea de motive a legii criticate, care, potrivit art. 30 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, "constituie instrumentul de prezentare și motivare al noilor reglementări propuse“.

Astfel, în expunerea de motive se arată, printre altele, că: în România, spațiile verzi din cadrul zonelor verzi de pe teritoriul localităților sunt din ce în ce mai amenințate, din cauza distrugerii acestora ca urmare a impactului negativ al dezvoltării activităților economice și sociale; protecția și gestionarea durabilă a spațiilor verzi din localitățile puternic urbanizate ale României sunt obiective de interes public, așa cum este prevăzut în Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților; conform art. 35 din Constituție, "Statul recunoaște dreptul oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic“. Astfel, statul trebuie să ia măsurile necesare pentru a evita deteriorarea spațiilor verzi de pe teritoriul localităților din România și deteriorarea calității vieții locuitorilor acestora, măsuri care conduc la menținerea și/sau creșterea acestor suprafețe; zgomotul, aerul poluat, traficul intens, neglijarea mediului construit, lipsa unui management al mediului corespunzător și lipsa unei planificări strategice pot conduce la probleme de sănătate și la o calitate mai scăzută a standardelor de viață.

Așa fiind, Curtea constată că, în cauza de față, a existat o descriere suficientă și pertinentă a existenței interesului public general ce a stat la baza declarării utilității publice.

Totodată, Curtea apreciază că trebuie avut în vedere faptul că declararea utilității publice în acest caz se circumscrie unor măsuri mai ample ce au în vedere îmbunătățirea factorilor de mediu și a calității vieții prin creșterea suprafețelor de spații verzi din localități, protejarea și gestionarea durabilă a acestora, precum și creșterea standardelor de viață ale locuitorilor. Astfel, prin prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2007 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2005 privind protecția mediului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 713 din 22 octombrie 2007, autoritățile administrației publice locale au obligația de a asigura din terenul intravilan o suprafață de spațiu verde de minimum 20 m²/locuitor, până la data de 31 decembrie 2010, și de minimum 26 m²/locuitor, până la data de 31 decembrie 2013.

De asemenea, Curtea observă că, pe baza observațiilor efectuate între anii 1990 și 2006, s-a constatat o accentuată tendință de degradare și de scădere a suprafețelor verzi. Astfel, suprafața spațiului verde cu acces nelimitat care a revenit unui locuitor al Capitalei a scăzut din 1989 până în 2002, de la 16,79 m² la 9,38 m²/locuitor. Pentru anul 2009 indicele de spațiu verde public calculat la nivelul spațiilor verzi administrate de administrația publică locală, raportat la o populație de 1.934.959 locuitori, este de 12,39 m²/locuitor (Ministerul Mediului și Pădurilor, Agenția Națională pentru Protecția Mediului, Raport anual privind starea mediului în România pe anul 2009, București, 2010, p. 285-286).

Având în vedere acestea, precum și faptul că autoritățile unui stat pot aprecia mai bine conținutul noțiunii de "utilitate publică“, Curtea consideră că în cauza de față scopul urmărit de legiuitor, acela al îmbunătățirii calității standardelor de viață și, implicit, asigurarea unei sănătăți publice, răspunde exigențelor interesului general al comunității.

Totodată, Curtea observă că, prin art. (2) alin. (2) din legea criticată, s-a precizat că "Transferul terenului din proprietate privată în proprietatea publică a statului și în administrarea expropriatorului operează de drept la data plății despăgubirilor pentru expropriere, stabilită conform legii“.

Așa fiind, Curtea constată că a existat o cauză de utilitate publică care a îndreptățit legiuitorul să adopte Legea nr. 170/2008 și că a existat un echilibru just între exigențele interesului general al comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale autorilor excepției, precum și un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat de măsura reținută prin legea criticată.

3. În continuare, Curtea observă că autorii excepției susțin că Legea nr. 170/2008 a fost emisă cu nesocotirea unei hotărâri judecătorești, prin care s-a stabilit irevocabil obligația pentru municipalitate să permită folosirea în scopul de a edifica construcții în regimul urbanistic indicat în hotărâre. Astfel, legea criticată vine să contrazică o hotărâre judecătorească și să împiedice aplicarea ei, contrazicând statuările instanței judecătorești și, implicit, principiul separației și echilibrului puterilor în stat.

Referitor la acest aspect, Curtea reține că a analizat o situație similară în ceea ce privește intervenția unui act normativ ulterior pronunțării unei hotărâri judecătorești, situație reflectată în Ordonanța de urgență a Guvernului hr. 12/2009 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes local "Pasaj rutier denivelat superior Basarab“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 9 martie 2009.

În expunerea de motive a Legii nr. 231/2009, de aprobare a ordonanței de urgență, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 15 iunie 2009, se arată că, "având în vedere faptul că prin Sentința civilă nr. 1.176/09.04.2008, Tribunalul București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a anulat Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 160/06.07.2006 privind declararea de utilitate publică a lucrării de interes local «Pasaj denivelat superior Basarab», în zona Bd. Nicolae Titulescu - Șos. Orhideelor-Intersecția Calea Plevnei-Calea Ciulești-Sos. Grozăvești, sector 1 și 6, este necesară adoptarea unui act normativ care să constituie temeiul pentru continuarea lucrărilor pentru realizarea scopului propus, respectiv crearea unor condiții mai bune de trafic pentru bucureșteni“.

Față de acest aspect, prin Decizia nr. 617 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 30 iulie 2012, Curtea a observat că, în speță, subsecvent controlului judecătoresc asupra unui act administrativ al unei autorități publice, și anume o hotărâre a Consiliului General al Municipiului București, prin care a fost constatată nelegalitatea acestui act administrativ, a fost emisă o ordonanță de urgență, act normativ cu putere de lege, prin care, în temeiul art. 2 din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de drumuri de interes național, județean și local, modificată și completată prin Legea nr. 184/2008, s-a aprobat declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes local "Pasaj rutier denivelat superior Basarab“, expropriator fiind municipiul București.

De asemenea, Curtea a constatat că autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești este circumscrisă unei situații determinate, hotărârea judecătorească neavând valoarea juridică a unui izvor formal de drept constituțional. Astfel, nu se poate susține că această modalitate de declanșare a procedurilor de expropriere, respectiv printr-un act normativ, iar nu printr-un act administrativ, contravine principiului constituțional al separației puterilor în stat.

În continuare, Curtea reține că, prin Decizia nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 4 februarie 2011, cu referire la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, sub aspectul executării hotărârii judecătorești, a constatat că hotărârea judecătorească nu poate fi transformată în izvor de drept în sistemul constituțional românesc; obligația constatată prin hotărâre judecătorească se întinde atât timp cât subzistă temeiul legal care a stat la baza pronunțării hotărârii; pe toată perioada de timp cât temeiul legal în baza căruia a fost pronunțată hotărârea judecătorească subzistă, autoritățile publice sunt obligate să execute întocmai hotărârea judecătorească ce consfințește dreptul subiectiv al persoanei îndrituite; după ce temeiul legal în baza căruia a fost pronunțată hotărârea judecătorească a fost modificat sau abrogat, începând cu data intervenirii evenimentului legislativ menționat, autoritatea publică urmează să aplice noul cadru normativ existent.

Toate cele de mai sus se impun prin prisma faptului că în sistemul constituțional românesc hotărârea judecătorească pronunțată de instanțele judecătorești ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului constituțional.

De asemenea, Curtea observă că dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenție, trebuie interpretat în lumina preambulului Convenției, care enunță preeminența dreptului ca element de patrimoniu comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenței dreptului este principiul securității raporturilor juridice, care înseamnă, între altele, că o soluție definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Hotărârea din 30 septembrie 1999, pronunțată în Cauza Brumărescu împotriva României, paragraful 61).

Curtea observă că, în cauza de față, potrivit celor susținute de autorii excepției în cererea de chemare în judecată, "după momentul cumpărării terenului (n.r. terenul la care se referă Legea nr. 170/2008) (_) s-a realizat un schimb între municipalitate și titularii dreptului de proprietate, astfel că s-a încheiat între municipiul București și soții Constanda contractul de schimb cu sultă autentificat sub nr. 420/15.03.2008“. Prin urmare, susțin autorii excepției, în urma acestui schimb în proprietatea lor a rămas "o suprafață de teren de aproximativ 4.600 mp în zona Bordei“. După acest schimb a intervenit Legea nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în București, zona "Parcul Bordei“, care a declarat de utilitate publică "toate terenurile în suprafață de 33.829,52 m² și construcțiile proprietate privată, situate în municipiul București, între Bd. Aviatorilor - la vest, bd. Mircea Eliade și str. Turgheniev - la sud, lacul Floreasca și un teren al Primăriei Generale a Municipiului București - la nord, un teren al Regiei Autonome «Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat» - la est, care fac parte din zona cunoscută sub numele de Parcul Bordei, indiferent de încadrarea urbanistică actuală a acestora, identificate conform planului prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezenta lege, în vederea amenajării“.

Astfel, Curtea observă că, în cazul de față, hotărârea judecătorească se referă la obligarea municipalității de a aproba planul urbanistic în scopul edificării de construcții pe terenul respectiv, iar nu la dobândirea/recunoașterea dreptului de proprietate al autorilor excepției.

Însăși încheierea contractului de schimb vine să confirme faptul că autorii excepției nu au fost îngrădiți în exercitarea dreptului lor de proprietate referitor la terenul în discuție. Astfel, neexecutarea hotărârii judecătorești (referitoare la obligarea municipalității de a aproba planul urbanistic), în ceea ce privește partea din teren care a făcut obiectul contractului de schimb, s-a datorat chiar autorilor excepției, care, înțelegând să își exercite dreptul de dispoziție asupra bunului, au încheiat contractul de schimb.

Asupra pretinsei suprafețe de 4.600 mp, care ar fi rămas în proprietatea privată a autorilor excepției, după realizarea schimbului de terenuri între aceștia și municipalitate, și referitor la care hotărârea judecătorească impunea aprobarea planului urbanistic, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale, de la intervenția evenimentului legislativ - Legea nr. 170/2008 - autoritatea publică urmează să aplice noul cadru normativ existent.

Mai mult, Curtea apreciază că, dacă s-ar accepta susținerile autorilor excepției, ar însemna că bunul imobil cu privire la care dreptul de proprietate a fost dobândit/recunoscut prin hotărâre judecătorească sau referitor la care există o hotărâre judecătorească nu ar putea face niciodată obiectul unei exproprieri pentru cauză de utilitate publică. Astfel, pe de o parte, s-ar realiza o inegalitate între cetățeni prin crearea unei categorii de titulari ai dreptului de proprietate ale căror bunuri ar fi exceptate de la procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică, iar, pe de altă parte, s-ar ajunge în situația în care, deși există un interes general, acesta nu ar putea fi satisfăcut.

Așa fiind, Curtea constată că nu poate fi reținută critica autorilor excepției potrivit căreia prin adoptarea legii criticate se încalcă prevederile constituționale ale art. 124 și art. 126 alin. (1), și pe cele ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

4. Curtea observă că o ultimă critică a autorilor excepției se referă la faptul că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 138 din Constituție, deoarece inițiatorii proiectului nu au precizat sursele de finanțare necesare ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse.

În legătură cu această critică, Curtea constată că, potrivit jurisprudenței sale, concretizată, spre exemplu, prin Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, neindicarea surselor de acoperire a cheltuielilor bugetare stabilite printr-o lege, în chiar textele acelei legi, nu reprezintă nemijlocit un motiv de neconstituționalitate, deoarece în textul Constituției se vorbește numai despre stabilirea sursei de finanțare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective.

Tot cu referire la obligativitatea stabilirii sursei de finanțare, prin Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, Curtea a stabilit că "acesta constituie un aspect distinct față de cel al lipsei fondurilor pentru susținerea finanțării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Curtea Constituțională a reținut că stabilirea sursei de finanțare și insuficiența resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituție, iar al doilea nu are caracter constituțional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern.

Mai mult, dacă s-ar reține că lipsa precizării exprese a sursei de finanțare presupune, implicit, inexistența sursei de finanțare, aceasta ar echivala cu o prezumție fără suport constituțional, ceea ce este inadmisibil.“ Astfel, Curtea constată că nu poate fi reținută nici această din urmă critică de neconstituționalitate.