Decizia CCR nr. 226 din 2.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 26 alin. (3) teza finală din Legea nr. 10/2001 - regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6.03.1945-22.12.1989

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. XII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, excepție ridicată de Adrian Pădure în Dosarul nr. 5.008/110/2007 al Curții de Apel Bacău - Secția I civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.139D/2014.

2. La apelul nominal răspunde autorul excepției de neconstituționalitate, personal și asistat de doamna avocat Irina Irimia, cu delegație depusă la dosar. Lipsește cealaltă parte. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantei autorului excepției de neconstituționalitate, care solicită admiterea acesteia. Astfel, se arată că prevederile art. XII din Legea nr. 202/2010 încalcă dreptul părților la un proces echitabil, accesul liber la justiție și egalitatea în fața legii, dat fiind faptul că, prin exercitarea doar a căii de atac a recursului împotriva deciziei sau, după caz, a dispoziției motivate de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură a unui imobil preluat în mod abuziv de stat, de organizațiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, se restrânge dreptul la probatoriu. În egală măsură, textul de lege criticat creează o situație juridică de inegalitate, pe de o parte, prin faptul că, dacă judecata s-ar fi desfășurat potrivit dreptului comun, ar fi beneficiat de calea de atac a apelului, iar, pe de altă parte, potrivit prevederilor art. 35 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, persoanele îndreptățite care contestă în justiție deciziile emise de entitățile învestite de lege care au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și deciziile emise de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, în temeiul acestui din urmă act normativ, beneficiază de calea de atac a apelului. În acest mod este încălcat și dreptul la un proces echitabil, pentru că părțile nu au beneficiat de un grad de jurisdicție. Invocă aspecte de fapt, pe fondul cauzei deduse soluționării instanței de judecată. Solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.

4. Autorul excepției de neconstituționalitate, personal, arată, în esență, că, potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 165/2013, sub incidența acestei legi intră și cererile formulate și depuse, în termen legal, la entitățile învestite de lege, nesoluționate până la data intrării în vigoare a acesteia, astfel încât în speță, având în vedere că este vorba de o notificare nesoluționată, ar fi trebuit să fie aplicabilă Legea nr. 165/2013.

5. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, arătând că în cauză nu poate fi reținută pretinsa diferență de tratament juridic, deoarece, pentru situații juridice diferite este admisibil un regim juridic diferit, în speță în exercitarea căilor de atac. De asemenea, se apreciază, că, în speță, recursul exercitat în temeiul dispozițiilor legale criticate este unul devolutiv în fapt și în drept, în temeiul art. 304¹ din codul de procedură civilă din 1865. Pe de altă parte, nici în temeiul art. 35 din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, nu poate fi exercitată calea de atac a recursului, prin urmare, nu se poate beneficia de trei grade de jurisdicție.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6. Prin Încheierea din 3 noiembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 5.008/110/2007, Curtea de Apel Bacău - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. XII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, excepție ridicată de Adrian Pădure într-o cauză având ca obiect soluționarea contestației formulate împotriva dispoziției primarului municipiului Bacău de respingere a notificării, formulată în temeiul Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că, în materie civilă, intenția legiuitorului a fost de a institui atât calea de atac a apelului, cât și cea a recursului, și prin excepție, în cauzele de o importanță redusă, doar calea de atac a recursului. Or, având în vedere că o contestație împotriva deciziei/dispoziției motivate, emisă de entitatea învestită cu soluționarea notificării în vederea restituirii unui imobil preluat în mod abuziv, este un litigiu civil care vizează dreptul de proprietate, ca drept fundamental al omului, limitarea accesului la justiție numai la calea de atac a recursului este de natură a îngrădi dreptul constituțional de acces liber la justiție și la un proces echitabil. Invocă cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârile din 4 mai 2000, 26 ianuarie 2006, 14 noiembrie 2006 și 10 iulie 2008 în cauzele Rotaru împotriva României, Lungoci împotriva României, Gregorio de Andrade împotriva Portugaliei, și Biandeau împotriva Franței referitoare la accesibilitatea și previzibilitatea legii, ca o garanție a procesului echitabil în materie civilă, la dreptul de acces la un tribunal independent și imparțial, instituit prin lege, precum și la accesul efectiv la justiție, în ipoteza în care statul a instituit atât calea de atac a apelului, cât și a recursului. Se mai susține că textul de lege criticat instituie o discriminare între persoanele îndreptățite care contestă în justiție decizia/dispoziția motivată emisă de entitatea învestită cu soluționarea notificării, în temeiul Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și care pot exercita doar calea de atac a recursului, pe de o parte, și persoanele îndreptățite care contestă în justiție deciziile emise de entitățile învestite de lege care au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare Legii nr. 165/2013, precum și deciziile emise de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, în temeiul acestui din urmă act normativ, pe de altă parte, care pot fi atacate în justiție cu apel, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (4) din Legea nr. 165/2013. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, aspectul discriminatoriu este cu atât mai evident cu cât valoarea litigiului poate depăși 100.000 de lei.

8. Curtea de Apel Bacău - Secția I civilă își exprimă opinia în sensul că prevederile legale criticate nu contravin dispozițiilor constituționale invocate.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. I alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă, potrivit încheierii de sesizare, prevederile art. XII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 26 octombrie 2010. Având în vedere motivarea excepției de neconstituționalitate și în temeiul art. 62 teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările și completările ulterioare, Curtea urmează să rețină ca obiect al excepției de neconstituționalitate prevederile art. 26 alin. (3) teza finală din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945- 22 decembrie 1989, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum acestea au fost modificate prin art. XII din Legea nr. 202/2010. Textul de lege criticat are următorul cuprins: "(3) Decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, care este de competența curții de apel."

13. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 16 alin. (1) referitoare la egalitatea în fața legii și a autorităților publice, art. 11 alin. (1) privind respectarea de către stat a tratatelor la care este parte și art. 21 alin. (1)-(3) referitoare la accesul liber la justiție și la dreptul la un proces echitabil.

14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorul acesteia susține că, prin instituirea, în această materie, doar a căii de atac a recursului, se îngrădește accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, fiind, totodată, discriminați justițiabilii care au exercitat această cale de atac în temeiul Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, spre deosebire de cei care, în temeiul Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, modificate, pot exercita calea de atac a apelului împotriva refuzului entităților învestite de lege care au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, precum și împotriva deciziilor emise de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, în temeiul acestui din urmă act normativ.

15. În jurisprudența Curții Constituționale au mai fost analizate măsuri legislative prin care se reglementa modalitatea de exercitare a căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești considerate ca fiind nelegale sau neîntemeiate, Curtea statuând, în mod constant, că Legea fundamentală nu cuprinde dispoziții referitoare la obligativitatea existenței tuturor căilor de atac, ci reglementează accesul general neîngrădit la justiție al tuturor persoanelor pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime, precum și dreptul tuturor părților interesate de a exercita căile de atac prevăzute de lege. De asemenea, s-a reținut că, instituind reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, legiuitorul trebuie să asigure părților interesate posibilitatea de a formula o cale de atac împotriva hotărârii judecătorești considerate defavorabile, iar lipsa oricărei căi de atac împotriva unei hotărâri pronunțate în instanță echivalează cu imposibilitatea exercitării unui control judecătoresc efectiv, dreptul de acces liber la justiție devenind astfel un drept iluzoriu și teoretic (a se vedea, în acest sens, deciziile nr. 99 din 23 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 21 august 2000, nr. 230 din 16 noiembrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 665 din 16 decembrie 2000, nr. 226 din 18 mai 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 7 iunie 2004, nr. 572 din 3 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.144 din 19 decembrie 2005, nr. 500 din 15 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 18 iulie 2012 sau nr. 967 din 20 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2012).

16. Aplicând aceste considerente de principiu la prezenta cauză, Curtea reține că, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, persoanele îndreptățite la restituirea imobilelor preluate în mod abuziv pot contesta în justiție decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură, iar hotărârea pronunțată de instanță este supusă numai recursului, care este de competența curții de apel. Așadar, în această materie specifică, în exercitarea legitimării sale constituționale de a adopta norme de procedură, conferită de art. 126 alin. (2) din Constituție, legiuitorul a configurat modalitatea de reglementare a exercitării căilor de atac, instituind doar posibilitatea atacării cu recurs a hotărârii primei instanțe, fără ca acest lucru să aibă semnificația încălcării principiului constituțional al accesului liber la justiție. În accepțiunea Legii fundamentale, dreptul de acces liber la justiție este conceput ca drept al oricărei persoane de a se putea adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, garantându-se că exercitarea acestui drept nu poate fi îngrădită prin nicio lege.

17. În jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat în mod constant că accesul liber la justiție nu presupune dreptul de acces la toate structurile judecătorești - judecătorii, tribunale, curți de apel, Înalta Curte de Casație și Justiție - și nici la toate căile de atac prevăzute de lege - apel, recurs, contestație în anulare, revizuire. Mai mult, nicio dispoziție cuprinsă în Legea fundamentală nu instituite obligativitatea legiuitorului de a garanta parcurgerea în fiecare cauză a tuturor gradelor de jurisdicție, ci, dimpotrivă, potrivit art. 129 din Constituție, căile de atac pot fi exercitate în condițiile legii (a se vedea Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, deciziile nr. 66 din 14 aprilie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 24 decembrie 1997, nr. 622 din 26 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 593 din 28 august 2007, nr. 99 din 23 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 21 august 2000, nr. 16 din 21 ianuarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 20 februarie 2003, nr. 1.132 din 16 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 776 din 19 noiembrie 2008, nr. 590 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 364 din 3 iunie 2010, nr. 1.137 din 13 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 702 din 5 octombrie 2011 sau nr. 396 din 26 aprilie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 31 mai 2012).

18. Acest mod de reglementare a accesului la justiție este în acord cu accepțiunea Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și cu jurisprudența în această materie a Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia dreptul de acces la justiție presupune tocmai asigurarea accesului oricărei persoane la un tribunal instituit de lege, prin garantarea unei proceduri judiciare în vederea realizării efective a acestui drept. În acest sens, Curtea Europeană a statuat că dreptul de acces la justiție nu este absolut; el poate permite restricții admise implicit, întrucât, prin chiar natura sa, este reglementat de către stat, iar statele se bucură de o anumită marjă de apreciere în acest sens (a se vedea hotărârile din 28 mai 1985, 6 decembrie 2001, 26 ianuarie 2006 sau 17 ianuarie 2012, pronunțate în cauzele Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57, Yagtziiar și alții împotriva Greciei, paragraful 26, Lungoci împotriva României, paragraful 36 sau Stanev împotriva Bulgariei, paragraful 230).

19. De altfel, prin Decizia nr. 658 din 19 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 26 iulie 2012 , ale cărei considerente sunt valabile și în prezenta cauză, Curtea a statuat că instituirea doar a căii de atac a recursului, în materia contestației formulate împotriva deciziei/dispoziției emise de către deținătorul imobilului sau, după caz, de entitatea învestită potrivit prezentei legi cu soluționarea notificării, are ca finalitate doar asigurarea celerității soluționării unor asemenea litigii, iar nu încălcarea drepturilor fundamentale invocate. De asemenea, nici reglementările internaționale în materie nu impun un anumit număr al gradelor de jurisdicție sau un anumit număr al căilor de atac, art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale consacrând numai dreptul persoanei la un recurs efectiv în fața unei instanțe naționale, deci posibilitatea de a accede la un grad de jurisdicție, iar art. 21 din Constituție nu precizează că accesul liber la justiție implică întotdeauna dreptul de a exercita atât calea de atac a apelului cât și a recursului.

20. În ceea ce privește susținerile autorului excepției referitoare la încălcarea dreptului la un proces echitabil, Curtea reține că acest drept constituțional presupune respectarea unor principii fundamentale, precum contradictorialitatea, dreptul de apărare, egalitatea, cu toate consecințele ce decurg din ele. Astfel, elementul fundamental al dreptului la un proces echitabil este exigența ca fiecare dintre părți să dispună de posibilități suficiente, echivalente și adecvate pentru a-și susține poziția asupra problemelor de drept și de fapt și ca niciuna din părți să nu fie defavorizată în raport cu cealaltă. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa, cu titlu general, că statele nu sunt obligate să stabilească un anumit număr al căilor de atac, cu excepția celui de-al doilea grad de jurisdicție în materie penală, cerut de art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenție, însă nu există obligativitatea extinderii acestui din urmă principiu și în materie civilă. Dacă, totuși, o fac, statele au obligația, în temeiul art. 6 din Convenție, de a asigura respectarea exigențelor unui proces echitabil în căile de atac astfel create. În concluzie, s-a arătat în decizia menționată, art. 6 paragraful 1 nu garantează dreptul la apel, însă dacă este reglementat în legislația națională, statul are obligația de a asigura accesul părților la acest grad de jurisdicție (a se vedea Hotărârea din 17 ianuarie 1970, pronunțată în Cauza Delcourt împotriva Belgiei, paragraful 25 și Hotărârea din 13 iulie 1995, pronunțată în Cauza Tolstoy Miloslavsky împotriva Regatului Unit, paragraful 59). Dreptul de acces la o instanță și asigurarea unui proces echitabil acoperă, așadar, și dreptul de a introduce apel sau recurs, în măsura în care astfel de căi de atac sunt reglementate (a se vedea, în acest sens, și Decizia Curții Constituționale nr. 658 din 19 iunie 2012, anterior citată).

21. În ceea ce privește pretinsa diferență de tratament juridic invocată, Curtea reține că persoanele îndreptățite la restituirea imobilelor preluate în mod abuziv, care contestă în justiție decizia/dispoziția motivată emisă de entitatea învestită cu soluționarea notificării, în temeiul Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pe de o parte, și persoanele îndreptățite la restituire cărora nu le-a fost soluționată notificarea până la intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pe de altă parte, se află într-o situație juridică care diferă în mod obiectiv, sub aspectul reglementării legale aplicabile căii de atac ce poate fi exercitată împotriva deciziei/dispoziției de soluționare a cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Or, din acest punct de vedere, este firesc ca, în temeiul principiului de drept tempus regit actum, modalitatea de contestare în justiție să se supună regulilor în vigoare la data emiterii deciziei administrative. În jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat în mod constant că situația diferită în care se află cetățenii în funcție de reglementarea aplicabilă potrivit principiului tempus regit actum nu poate fi privită ca o încălcare a dispozițiilor constituționale care consacră egalitatea în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și discriminări. Mai mult, Curtea a reținut că nu este contrară principiului egalității instituirea unor reguli speciale, inclusiv în ce privește căile de atac, cât timp ele asigură egalitatea juridică a cetățenilor în utilizarea lor (a se vedea, în acest sens, de exemplu, deciziile nr. 20 din 2 februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000, nr. 77 din 20 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 198 din 27 martie 2003, nr. 820 din 9 noiembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 18 ianuarie 2007, și nr. 1.541 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 13 ianuarie 2011).

22. De altfel, Curtea reține că, în temeiul art. 304¹ din Codul de procedură civilă din 1865, în lipsa apelului, recursul era o cale de atac devolutivă, iar, pe de altă parte, în prezent, potrivit prevederilor at. 7 alin. (1) și (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, cu modificările și completările ulterioare, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este "supusă recursului" de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanța ierarhic superioară.