Decizia CCR nr. 114 din 10.03.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. Legii nr. 161/2003 - unele măsuri pt. asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în ansamblul său, și a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în particular, excepție ridicată de Ștefan Doboș în Dosarul nr. 492/35/CA/2013 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 642D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde partea Agenția Națională de Integritate, prin Dragoș Vaida, șef serviciu în cadrul Direcției generale juridice a Agenției Naționale de Integritate, cu delegație depusă la dosar. Lipsește autorul excepției. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Președintele dispune a se face apelul și în Dosarul nr. 670D/2014, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, excepție ridicată de Șimon Levente în Dosarul nr. 497/35/CA/2013 - P.I. al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

4. La apelul nominal răspunde partea Agenția Națională de Integritate, prin Dragoș Vaida, șef serviciu în cadrul Direcției generale juridice a Agenției Naționale de Integritate, cu delegație depusă la dosar. Lipsește autorul excepției. Procedura de citare este legal îndeplinită.

5. Având în vedere obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor.

6. Reprezentantul Agenției Naționale de Integritate și reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu măsura conexării cauzelor.

7. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 670D/2014, la Dosarul nr. 642D/2014, care a fost primul înregistrat.

8. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul Reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, sens în care precizează că prevederile de lege criticate, instituind incompatibilități pentru aleșii locali, reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și garanții de asigurare a imparțialității. De asemenea, prevederile de lege supuse controlului de constituționalitate reprezintă aplicarea dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora ocuparea funcțiilor publice are loc în condițiile legii. În același timp, arată că dispozițiile art. 121 din Constituție nu se opun ca o lege să instituie condiții pentru un anumit domeniu, pentru o mai bună funcționare a acestuia invocând jurisprudența Curții Constituționale în materie, spre exemplu, deciziile nr. 203, nr. 204, nr. 207 și nr. 210 din 29 aprilie 2013. Depune note scrise.

9. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, spre exemplu, deciziile nr. 147 din 16 aprilie 2003, nr. 739 și nr. 754, ambele din 16 decembrie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:

10. Prin Încheierea din 24 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 492/35/CA/2013, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în ansamblul său, și a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în particular. Excepția a fost ridicată de Ștefan Doboș într-o cauză având ca obiect cererea de anulare și suspendare a executării a unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate privind existența stării de conflict de interese/incompatibilitate.

11. Prin Încheierea din 26 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 497/35/CA/2013 - P.I., Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Excepția a fost ridicată de Levente Șimon în cauze având ca obiect o cerere de anulare a unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate.

12. În motivarea excepției de neconstituționalitate sunt invocate critici de neconstituționalitate extrinsecă a Legii nr. 161/2003, constând în aceea că expunerea de motive ce însoțește Proiectul de lege privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției este extrem de sumară, cuprinzând numai câteva mențiuni generice, fără o dezvoltare punctuală a motivelor care au stat la baza edictării unor astfel de măsuri, ceea ce este contrar art. 73 alin. (1) și (3), art. 1 alin. (3) și art. 51 din Constituție, prin raportare la art. 3 alin. (1), art. 5 alin. (1), art. 6 alin. (3), art. 28 alin. (1) lit. a) și art. 29 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Încălcarea acestor dispoziții constituționale și a principiului legalității conduce și la încălcarea art. 16 alin. (2) din Constituție.

13. Invocând aspecte din jurisprudența Curții Constituționale în materie (deciziile nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, nr. 51 din 25 ianuarie 2012), se apreciază că, în cazul Legii nr. 161/2003, nu au fost îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege. Mai mult, prin modul de acțiune a Guvernului s-a încălcat principiul separației puterilor în stat și rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. Se susține că, prin adoptarea Legii nr. 161/2003, au fost încălcate dispozițiile Programului de Guvernare, în ceea ce privește rolul Parlamentului de reprezentant suprem al poporului român și unică autoritate legiuitoare a țării, respectarea separației puterilor în stat, eficientizarea administrației publice locale și creșterea autonomiei locale. De asemenea, invocă Decizia Curții Constituționale nr. 710 din 6 mai 2009.

14. Ca motive de neconstituționalitate intrinsecă, autorii excepției consideră, în esență, că, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 încalcă principiul accesibilității și previzibilității legii. Astfel, utilizând noțiunea de "funcție" pentru o activitate care nu este remunerată" dispozițiile de lege criticate sunt redactate într-un mod deficitar, lipsit de precizie și claritate și contravin normelor de tehnică legislativă, dreptului la apărare și dreptului la un proces echitabil. Sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Constituționale privind obligativitatea respectării Constituției și legilor într-un stat de drept (spre exemplu, deciziile nr. 232 din 5 iulie 2001, nr. 234 din 5 iulie 2001, nr. 53 din 25 ianuarie 2011, nr. 13 din 9 februarie 1999, nr. 570 din 29 mai 2012, nr. 615 din 12 iunie 2012, nr. 783 din 26 septembrie 2012, nr. 903 din 6 iulie 2010, nr. 26 din 18 ianuarie 2012), din cea a Curții Europene a Drepturilor Omului privind exigențele de claritate și previzibilitate a legii și principiul securității raporturilor juridice (spre exemplu, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunțată în Cauza Amann împotriva Elveției, paragraful 50, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Beian împotriva României, paragraful 39, Hotărârea din 1 decembrie 2005 pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92). În același sens, este invocată și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, spre exemplu Hotărârea din 15 iulie 2004, pronunțată în Cauza C-459/02-Willy Gerekens și Asociația agricolă Procol pentru promovarea comercializării produselor lactate împotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, paragrafele 23 și 24.

15. Apreciază că reglementarea incompatibilităților și a conflictelor de interese prin mai multe acte normative este contrară Legii nr. 24/2000, fiind necesară reglementarea unitară a materiei incompatibilităților și a conflictelor de interese. Sunt invocate, în acest sens, deciziile Curții Constituționale nr. 1.360 din 21 octombrie 2010 și nr. 415 din 14 aprilie 2010. Pe de altă parte, în materia autorităților publice locale, Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, reglementează incompatibilități. Acest paralelism legislativ nu respectă principiul legalității, iar prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă intervin situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității juridice, în componenta privind claritatea și previzibilitatea legii.

16. De asemenea, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 încalcă principiile autonomiei locale, întrucât nu au în vedere soluționarea treburilor publice în interesul populației locale și nici principiul soluționării treburilor publice de către autoritățile locale, care sunt cele mai apropiate de cetățeni. "Funcția" de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local răspunde exigențelor stabilite de art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (2) din Constituție și art. 3 și art. 4 alin. (3) și (4) din Carta autonomiei locale, întrucât vizează soluționarea treburilor publice în interesul populației locale.

17. Pe de altă parte, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 îngrădesc în mod nejustificat drepturile primarilor, atât timp cât le limitează dreptul de a reprezenta unitatea administrativ-teritorială în cadrul unei adunări generale a acționarilor unei societăți furnizoare de utilități publice, deși această prerogativă se exercită pentru rezolvarea treburilor publice ale comunității.

18. Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal opinează că nu sunt justificate motivele de neconstituționalitate extrinsecă și nici cele de neconstituționalitate intrinsecă invocate în ceea ce privește Legea nr. 161/2003, în ansamblul său, și prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din aceeași lege. Astfel, la data adoptării Legii nr. 161/2003, cerințele art. 73 alin. (1) și (3), art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (2), art. 51 alin. (1) și art. 101 alin. (1) din Constituție au fost respectate, actul normativ fiind adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, în conformitate cu art. 114 alin. (1) din Constituție. Totodată, nu se justifică invocarea încălcării principiilor accesibilității și previzibilității legii, al securității juridice în raport cu prevederile Legii nr. 24/2000, și nici a dispozițiilor art. 121 alin. (2) și art. 11 din Constituție, fiind respectate principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.

19. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

20. Avocatul Poporului, în Dosarul nr. 642D/2014, consideră că Legea nr. 161/2003, în ansamblul său, și prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din aceasta sunt constituționale. În acest sens, invocă Decizia Curții Constituționale nr. 147 din 16 aprilie 2003 și consideră că incompatibilitatea funcției de primar cu anumite funcții private nu este o condiție de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă în același timp o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două calități ar putea duce la atingerea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept. Incompatibilitățile stabilite prin dispozițiile legale criticate pentru cei care au calitatea prevăzută de ipoteza normei legale reprezintă masuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, ce au ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice, în deplin acord cu principiile statului de drept. Totodată, în deplin acord cu prevederile constituționale ale art. 16 alin. (3), încetarea mandatului intervine în temeiul legii, în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Arată, totodată, că prevederile legale criticate nu instituie discriminări sau privilegii pe criterii arbitrare și că dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2), art. 51,art. 58 alin. (1), art. 73 alin. (1) și (3), art. 101 alin. (1), art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (2) din Constituție nu au incidență în cauză.

21. În Dosarul nr. 670D/2014, Avocatul Poporului consideră că excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 este inadmisibilă, deoarece, în speță, este în discuție o problemă de interpretare și aplicare a legii, ceea ce excedează controlului de constituționalitate.

22. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, notele scrise depuse de partea Agenția Națională de Integritate, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

23. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. l alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

24. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în ansamblul său, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, și, în special, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din aceasta, având următorul cuprins: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu:

[...]

f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național;."

25. În opinia autorilor excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 16 alin. (2) potrivit căruia "Nimeni nu este mai presus de lege",art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 61 privind rolul și structura Parlamentului, art. 73 alin. (1) și (3) privind categoriile de legi, art. 74 alin. (1) și (3) privind inițiativa legislativă, art. 102 alin. (1) privind rolul și structura Guvernului, art. 114 privind angajarea răspunderii Guvernului, art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale și art. 121 privind autoritățile comunale și orășenești.

26. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile Legii nr. 161/2003, în ansamblul său, și ale art. 87 alin. (1) lit. f) din aceasta, în special, au mai făcut obiectul controlului de constituționalitate exercitat prin prisma unor critici similare, în acest sens fiind Decizia nr. 147 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 18 februarie 2015, Decizia nr. 754 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 17 februarie 2015, Deciziile nr. 2 și nr. 3 din 15 ianuarie 2015, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 154 din 4 martie 2015.

27. Astfel, referitor la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, Curtea a reținut că Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției a fost supusă controlului anterior de constituționalitate, pe calea obiecției de neconstituționalitate. Astfel, prin Decizia nr. 147 din 16 aprilie 2003, citată anterior, Curtea a constatat că procedura de adoptare a Legii privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției este constituțională. Cu acel prilej, Curtea a statuat, în esență, că reglementările supuse controlului de constituționalitate, adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și Senatului, nu se abat de la regulile întocmirii unui proiect de lege, așa cum sunt stabilite prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Având în vedere scopul unic al noii reglementări cuprinse în Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, modul în care aceasta este structurată nu este de natură să afecteze dispozițiile art. 113 alin. (1) din Constituția din anul 1991 (care au devenit art. 114 din Constituția republicată în anul 2003) și nici pe cele ale art. 3 și 12 din Legea nr. 24/2000.

28. Referitor la criticile de neconstituționalitate intrinsecă, Curtea a reținut, în esență, că prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 instituie una dintre incompatibilitățile specifice funcțiilor publice de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean. Astfel, funcțiile menționate sunt incompatibile cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național. Din analiza textului de lege dedus controlului de constituționalitate, în raport de exigențele principiului securității juridice, prin prisma normelor constituționale invocate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, Curtea a constatat că acestea sunt norme clare, previzibile, care stabilesc cât se poate de precis conduita aleșilor locali.

29. De asemenea, Curtea a constatat că instituirea prin textul de lege criticat a incompatibilității menționate este o opțiune a legiuitorului și se circumscrie scopului legii de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția, astfel încât funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național să nu constituie un factor generator de corupție în cazul persoanelor care exercită funcția de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean.

30. Curtea a mai precizat că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, viceprimarului, primarului general, viceprimarului municipiului București, președintelui și vicepreședintele consiliului județean, care exercită funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese.

31. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale în materie, soluția și considerentele cuprinse în deciziile anterior menționate își găsesc aplicabilitatea și în cauza de față.

32. Distinct de acestea, Curtea reține că instituirea prin lege a unor incompatibilități pentru funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București nu încalcă dispozițiile constituționale privind autoritățile comunale și orășenești, care, prin art. 121 alin. (2), stabilesc că primarii și consiliile locale funcționează în condițiile legii. De asemenea, potrivit art. 16 alin. (3) din Constituție, demnitățile și funcțiile publice se exercită în condițiile legii, astfel încât activitatea primarilor și viceprimarilor, precum și a președinților și vicepreședinților consiliilor județene, a consilierilor locali și a consilierilor județeni trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului de funcționare a acestora.

33. În fine, Curtea constată că invocarea celorlalte dispoziții din Legea fundamentală nu are relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate.