Decizia RIL nr. 24/2025: APIA nu datorează dobânzi fiscale de 0,02% pentru sumele de restituit

Comentarii

0

DECIZIA Nr. 24

din 24 noiembrie 2025

Dosar nr. 1.496/1/2025

1. Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.496/1/2025 este legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (1) din codul de procedură civilă și ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

2. Ședința este prezidată de doamna judecător Lia Savonea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

3. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-șef al Secției judiciare, cu delegație la dosar.

4. La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 32 din Regulament.

5. Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați, ce formează obiectul Dosarului nr. 1.496/1/2025.

6. Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Lia Savonea, președintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii, cu referire la soluția propusă prin raportul întocmit în cauză de judecătorii-raportori.

7. Doamna procuror-șef Antonia Eleonora Constantin, în calitate de reprezentant al Ministerului Public, solicită admiterea recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept sesizată, conform argumentelor expuse în punctul de vedere formulat în scris, arătând că Ministerul Public apreciază ca fiind în litera și în spiritul legii prima orientare jurisprudențială, respectiv că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 174 și art. 182 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură nu datorează dobânzi fiscale de 0,02%/zi de întârziere pentru neachitarea la termen a sumelor rezultate din deciziile de plată.

8. Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Lia Savonea, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul recursului în interesul legii

9. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați, cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 174 și art. 182 din Legea nr. 207/2015 privind codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, Agenția de plăti și intervenție pentru Agricultură (APIA) datorează dobânzi fiscale de 0,02%/zi de întârziere pentru neachitarea la termen a sumelor rezultate din deciziile de plată?

10. Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 8 iulie 2025, formându-se Dosarul nr. 1.496/1/2025.

II. Dispozițiile legale supuse interpretării Înaltei Curți de

Casație și Justiție

11. Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 207/2015 sau Codul de procedură fiscală)

„Art. 174. — Dobânzi

(1) Dobânzile se calculează pentru fiecare zi de întârziere, începând cu ziua imediat următoare termenului de scadență și până la data stingerii sumei datorate, inclusiv. (...).

(5) Nivelul dobânzii este de 0,02% pentru fiecare zi de întârziere.”

„Art. 182. — Dobânzi în cazul sumelor de restituit sau de rambursat de la buget

(1) Pentru sumele de restituit sau de rambursat de la buget, contribuabilul/plătitorul are dreptul la dobândă din ziua următoare expirării termenului prevăzut la art. 168 alin. (4) sau la art. 77, după caz, până la data stingerii prin oricare dintre modalitățile prevăzute de lege. Acordarea dobânzilor se face la cererea contribuabilului/plătitorului. (...)

(4) Nivelul dobânzii este cel prevăzut la art. 174 alin. (5) și se suportă din același buget din care se restituie ori se rambursează, după caz, sumele solicitate de contribuabil/ plătitor. (...)”.

12. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011)

„Art. 21. — (1) Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se desfășoară de către structurile/echipele de control prevăzute la art. 20. (...)

(13) Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, în situațiile în care se identifică creanțe bugetare de recuperat aferente neregulii constatate. (...)

(19) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

(20) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe. (...)”.

„Art . 38. — Stingerea creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează prin:

a) încasare;

b) deducere din plățile/rambursările următoare;

b¹) prin excepție de la prevederile lit. b), în cazul proiectelor fazate, deducerea din plățile/rambursările următoare se poate realiza și în cadrul fazelor ulterioare aferente acestor proiecte pentru creanțele stabilite într-o fază anterioară;

c) executarea garanțiilor bancare depuse de debitor în aplicarea prevederilor contractului/acordului de finanțare în cadrul căruia a fost emis titlul de creanță;

d) compensare, conform Ordonanței Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare;

e) executare silită, conform Ordonanței Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare;

f) anulare;

g) prescripție;

h) alte modalități prevăzute de lege.”

„Art. 42. — (1) Cu excepția sumelor reprezentând ajutor de stat/de minimis constatat ca acordat ilegal sau utilizat abuziv, creanțele bugetare rezultate din nereguli sunt scadente la expirarea termenului de plată stabilit în titlul de creanță, respectiv în 30 de zile de la data comunicării titlului de creanță.

(2) În aplicarea excepției de la alin. (1), creanțele bugetare rezultate din nereguli reprezentând ajutor de stat/de minimis constatat ca acordat ilegal sau utilizat abuziv sunt scadente la data comunicării titlului de creanță. (...)

(4) Debitorul datorează, pentru neachitarea la termen a obligațiilor stabilite prin titlul de creanță, o dobândă care se calculează prin aplicarea ratei dobânzii datorate la soldul rămas de plată din contravaloarea în lei a creanței bugetare, din prima zi de după expirarea termenului de plată stabilit în conformitate cu prevederile alin. (1), până la data stingerii acesteia, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene și/sau legislația națională aferentă sau ale donatorului public internațional prevăd altfel.

(5) În aplicarea excepției de la alin. (4), pentru restabilirea situației inițiale și corectarea oricăror potențiale distorsiuni asupra piețelor ocazionate de acordarea ilegală a unui ajutor de stat/de minimis sau de utilizarea abuzivă a acestuia, debitorul datorează o dobândă care se calculează pentru perioada cuprinsă între data plății ajutorului de stat/de minimis constatat ca acordat ilegal sau utilizat abuziv și data recuperării integrale a acestuia.

(6) În vederea încasării de la debitor a dobânzii prevăzute la alin. (4) și (5), autoritățile competente care au emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, în aplicarea prevederilor art. 21, au obligația de a calcula cuantumul acesteia și de a emite procese-verbale de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate, care constituie titluri de creanță și care se comunică debitorului. Modelul procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate se stabilește prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanțe de urgență.

(7) Rata dobânzii datorate este rata dobânzii de referință a Băncii Naționale a României în vigoare la data întocmirii procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate, cu excepția sumelor reprezentând ajutor de stat/de minimis constatat ca acordat ilegal sau utilizat abuziv, pentru care rata dobânzii se calculează conform prevederilor art. 33 alin (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 20/2015, cu modificările și completările ulterioare. (...)”.

III. Orientările jurisprudențiale divergente

13. Autorul sesizării a arătat că, în practica judiciară, s-au evidențiat două opinii cu privire la problema de drept în discuție.

14. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a reținut că Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) nu poate fi obligată la plata dobânzii fiscale, întrucât dispozițiile art. 182 trebuie coroborate cu cele ale art. 2 din Legea nr. 207/2015, care determină sfera de aplicare a acestui act normativ.

15. Pornind de la definiția dată creanței fiscale (art. 1 pct. 10 și pct. 11 din Legea nr. 207/2015), subvențiile acordate pentru activitatea agricolă desfășurată nu se încadrează în această categorie, între părțile în litigiu neexistând un raport de drept fiscal.

16. Deși creanțele bugetare se fac venit la bugetul de stat, acest lucru nu înseamnă că acestea se transformă, ope legis, într-o creanță fiscală, ci își mențin caracterul de creanțe bugetare izvorâte din alte titluri executorii, conform legii.

17. Deși sumele solicitate se rambursează de la buget, pentru a deveni incidente dispozițiile art. 182 din Codul de procedură fiscală trebuie ca suma prin raportare la care se solicită obligarea la plata dobânzii fiscale să fie tot de natură fiscală.

18. Normele indicate cu privire la dobânzi nu sunt incidente, ele vizând sumele reprezentând diferențe de impozite rezultate din regularizarea anuală a impozitului pe venit datorat de persoanele fizice, creanțele contribuabilului/plătitorului rezultate din anularea unui act administrativ-fiscal, precum și creanțele fiscale ce au făcut obiectul unei cereri de restituire, admisă definitiv de organul de soluționare a contestațiilor sau de instanța judecătorească.

19. S-a reținut că nu s-a recurs la analogie pentru a se dispune respingerea acestui capăt de cerere, iar sumele reprezentând subvențiile agricole nu au natura juridică a unor creanțe fiscale, în accepțiunea prevederilor art. 1 pct. 27 din Codul de procedură fiscală.

20. Creanțele decurgând din subvenții agricole au un regim juridic diferit de cel al creanțelor fiscale, iar accesoriile aferente principalului au o reglementare expresă diferită de cea a creanțelor fiscale, care exclude achitarea dobânzii fiscale.

21. S-a mai reținut că, în ceea ce privește creanțele decurgând din subvenții agricole, dispozițiile Codului de procedură fiscală nu reprezintă legea specială raportat la dispozițiile art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, așa cum rezultă și din considerentele Deciziei Curții constituționale a României nr. 779 din 28 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 13 februarie 2020, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

22. În cadrul acestei orientări jurisprudențiale a fost respins capătul de cerere privind obligarea APIA la plata dobânzii fiscale de 0,02%/zi de întârziere pentru neachitarea sumelor rezultate din deciziile de plată, ca urmare a anulării notelor de deducere.

23. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a reținut că APIA datorează dobânzi fiscale calculate asupra sumelor rezultate din deciziile de plată neachitate la scadență.

24. S-a considerat că, dacă beneficiarul este îndreptățit la plata unei creanțe certe, lichide și exigibile, ce rezultă din deciziile de plată emise de APIA, sunt aplicabile prevederile art. 182 din Codul de procedură fiscală privind dobânzile în cazul sumelor de restituit sau de rambursat de la buget, aplicabile și în privința creanțelor bugetare, norma de procedură fiscală având scopul de a exclude privarea persoanei de o despăgubire adecvată pentru pierderea suferită, calculată conform principiului reglementat de art. 1.489 alin. (1) teza a II-a din Codul civil.

25. A fost invocată Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 17 octombrie 2024 pronunțată în Cauza nr. C-701/22, considerându-se că, în lipsa unor dispoziții de drept național care să prevadă plata unor dobânzi de întârziere într-o situație precum cea în discuție în litigiul principal, revine instanței naționale sarcina ca, pornind atât de la obiectul, cât și de la elementele esențiale ale dispozițiilor naționale în materie de dobânzi de întârziere, să le identifice pe cele a căror aplicare este mai în măsură să garanteze efectivitatea principiului general de restituire a plății nedatorate, amintit la paragrafele 37-39 din hotărâre. Modalitățile procedurale ale acțiunilor în obținerea plății dobânzilor nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare de drept intern (principiul echivalenței) și nici să fie concepute astfel încât să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului la această plată garantat de dreptul Uniunii Europene (principiul efectivității).

26. S-a apreciat că maniera de formulare a dispozițiilor art. 182 din Codul de procedură fiscală, în coroborare cu cele ale art. 2 și art. 100 din același act normativ, le conferă acestora un anumit caracter de aplicabilitate generală în privința creanțelor bugetare (nefiind indicate sau identificate alte norme care să reglementeze cu caracter general problematica dobânzilor în cazul specific al creanțelor bugetare), situație în care critica în drept a aplicării dispozițiilor art. 182 din Codul de procedură fiscală trebuie, pentru a fi completă și suficientă, să indice și să demonstreze incidența fie a unei norme speciale, fie a unei alte norme generale a cărei aplicabilitate este mai bine circumstanțiată/conturată.

27. În cadrul acestei orientări jurisprudențiale a fost admis capătul de cerere privind obligarea APIA la plata dobânzii fiscale de 0,02%/zi de întârziere.

IV. Opinia titularului sesizării

28. Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați invocă existența unor soluții divergente în practica instanțelor judecătorești, fără a expune punctul său de vedere cu privire la chestiunea de drept.

V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă

Înalta Curte de Casație și Justiție

29. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat punctul său de vedere, în sensul că sesizarea este admisibilă și că prima orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii, pentru argumentele ce vor fi redate, în sinteză, în cele ce urmează.

30. Din întreaga economie a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 și în special din conținutul dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. i)-k) și m) din actul normativ menționat rezultă că sumele stabilite ca urmare a neregulilor constatate în legătură cu obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau publice naționale aferente acestora sunt calificate ope legis ca reprezentând „creanțe bugetare”.

31. Pe de altă parte, s-a susținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 constituie o lege specială față de prevederile Codului de procedură fiscală (legea generală), aplicabilă cu prioritate în virtutea adagiului specialia generalibus derogant, în privința activităților de prevenire, de constatare a neregulilor, de stabilire și de recuperare a creanțelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (Decizia Curții Constituționale nr. 383 din 4 iulie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 900 din 5 octombrie 2023), iar, potrivit definiției legale de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, creanțele bugetare rezultate din activitățile sus-menționate nu reprezintă impozite/taxe/contribuții obligatorii prin care cetățenii sunt îndatorați să contribuie la cheltuielile publice (Decizia Curții Constituționale nr. 779 din 28 noiembrie 2019, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 13 februarie 2020, paragraful 15). Deopotrivă, instituirea unor majorări de întârziere pentru neachitarea în termenul legal a obligațiilor bugetare nu intră în sfera sistemului legal de impuneri, ci în aceea a răspunderii juridice pentru neîndeplinirea îndatoririlor prevăzute de lege (Decizia Curții Constituționale nr. 779 din 28 noiembrie 2019, paragraful 16).

32. Considerentele anterior redate rezultă inclusiv din examinarea comparativă a definițiilor legale redate în cuprinsul art. 1 pct. 7-9 („creanțe bugetare” principale și accesorii) și art. 1 pct. 10-12 și pct. 27-29 („creanțe și obligații fiscale” principale și accesorii) din Legea nr. 207/2015 și din economia art. 2 alin. (1)-(4) din același act normativ.

33. Concluzia care se desprinde din analiza acestor definiții legale este aceea că raportul dintre „creanțele bugetare” și „creanțele fiscale” este acela dintre întreg-parte sau gen-specie. În timp ce „creanța bugetară” include orice sumă care este datorată bugetului general consolidat, „creanța fiscală” reprezintă obligația de plată a impozitelor, taxelor și contribuțiilor sociale obligatorii, precum și obligația organului fiscal de a restitui sumele încasate fără a fi datorate și de a rambursa sumele cuvenite, în situațiile și condițiile prevăzute de lege.

34. Astfel, Codul de procedură fiscală reprezintă dreptul comun pentru administrarea creanțelor fiscale, precum și pentru celelalte creanțe bugetare pe care legea specială le asimilează creanțelor fiscale [art. 2 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură fiscală]. Or, creanțele bugetare rezultate din nereguli constatate în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 nu sunt asimilate ope legis creanțelor fiscale, în cuprinsul acestui act normativ cu caracter special neregăsindu-se nicio declarație legală de asimilare a acestora creanțelor fiscale. În plus, aceste creanțe bugetare nu rezultă din contracte de concesiune, de arendă sau de exploatare enumerate în cuprinsul art. 2 alin. (2) lit. b) din Codul de procedură fiscală, fiind excluse din sfera de aplicare a acestui act normativ prin dispozițiile alin. (4) al art. 2 al acestuia.

35. Dobânda fiscală prevăzută de art. 174 alin. (5) din Codul de procedură fiscală poate fi atașată doar unei creanțe fiscale principale și, după caz, unei obligații fiscale principale, în temeiul adagiului accesorium sequitur principale.

36. În susținerea acestui considerent a fost invocată jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare, respectiv: deciziile Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 16 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 402 din 22 mai 2019, paragraful 85; nr. 21 din 24 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 527 din 19 iunie 2020, paragraful 91; nr. 33 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 577 din 26 iunie 2023, paragraful 126, și Decizia completului competent să judece recursul în interesul legii nr. 14 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 728 din 29 septembrie 2015.

37. Aspectele în a căror privință Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 trimite la procedura fiscală vizează exclusiv faza execuțională a recuperării sumelor stabilite prin titlurile de creanță bugetară, fără a influența natura juridică intrinsecă a acestor creanțe și nici natura actelor administrative prin care aceste creanțe au fost stabilite.

38. În considerarea naturii bugetare a creanței stabilite de APIA prin actele administrative anulate de instanța de contencios administrativ și a caracterului nefiscal al acestei creanțe, caracteristici care se mențin și atunci când beneficiarul finanțării se află în ipostaza de creditor al obligației de plată a sumelor aferente finanțării, obligație rezultată din anularea, de

către instanțele de contencios administrativ, a actelor administrative anterior menționate, beneficiarul finanțării este îndreptățit la acordarea dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) sau, după caz, art. 3 alin. (2¹) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 13/2011).

39. În temeiul art. 21 din Legea nr. 72/2013 privind măsurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligațiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate între profesioniști și între aceștia și autorități contractante (Legea nr. 72/2013), text interpretat per a contrario, dispozițiile art. 3 alin. (2¹) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011, introduse prin art. 20 din Legea nr. 72/2013, sunt aplicabile obligațiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate între profesioniști și între aceștia și autorități contractante după data intrării în vigoare a acestei legi.

40. Dispozițiile art. 42 alin. (4) și (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 sunt aplicabile doar atunci când autoritatea de management a fondurilor europene are calitatea de creditor al obligației de plată, iar beneficiarul fondurilor europene are calitatea de debitor, de vreme ce, potrivit art. 42 alin. (9) din aceeași ordonanță de urgență, sumele reprezentând dobânzi se fac venit la același buget în care se virează și creanța bugetară rezultată din nereguli.

41. Întrucât aceste norme legale speciale sunt de strictă interpretare și aplicare, în considerarea dispozițiilor art. 10 din Codul civil, ele nu pot fi aplicate prin analogie ipotezelor în care beneficiarul fondurilor europene are calitatea de creditor al obligației de plată.

42. Pentru aceste din urmă ipoteze, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 nu oferă nicio soluție normativă expresă.

43. Întrucât daunele-interese moratorii sub forma dobânzii legale penalizatoare dau expresie reparării prejudiciului cauzat prin actul administrativ anulat, fiind recunoscute de art. 3 alin. (2¹) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 și în raporturile dintre profesioniști și autoritățile contractante, deci și în contractele administrative, asimilate actelor administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), s-a concluzionat că aplicarea dobânzii legale penalizatoare asupra sumelor datorate de APIA, în calitate de autoritate publică gestionară, în regim de putere publică, a fondurilor europene acordate României în cadrul politicii agricole comune a Uniunii Europene, nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de putere dintre această agenție și drepturile beneficiarilor finanțării, ca persoane vătămate în drepturile lor rezultate din acordurile de finanțare încheiate.

44. Se menționează, totodată, faptul că prima orientare jurisprudențială, la care se achiesează, nu intră în contradicție cu principiul efectivității și principiul echivalenței, astfel cum acestea au fost aplicate prin Hotărârea din 17 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-701/22, Sc AA Srl împotriva ministerului fondurilor Europene (pct. 36, 37, 42 și 43 teza I și a II-a).

VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

45. În procesul de unificare a jurisprudenței au fost pronunțate de către instanța supremă următoarele hotărâri:

— Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 21 din 24 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 527 din 19 iunie 2020, prin care a fost respinsă ca inadmisibilă

sesizarea formulată de Curtea de Apel Timișoara — Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:

„— existența și, după caz, întinderea dreptului la plata unor daune interese moratorii beneficiarului unui contract de finanțare nerambursabilă, în ipoteza anulării unui act de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, împotriva sa, în executarea căruia acesta a restituit sumele încasate cu titlu de finanțare nerambursabilă,pentru perioada de la data plății sumelor de către acesta și până la data restituirii lor de către autoritatea contractantă;

— existența și, după caz, întinderea dreptului la plata unor daune interese moratorii beneficiarului unui contract de finanțare nerambursabilă, în ipoteza remiterii sumelor aferente tranșelor de plată după data scadenței rezultate din contract”, prezentând relevanță considerentele de la paragrafele 89-92;

— Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 16 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 402 din 22 mai 2019, prin care a fost admisă sesizarea formulată de Curtea de Apel Galați — Secția contencios administrativ și fiscal privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:

„În interpretarea art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la alin. (1) al aceluiași articol, o hotărâre judecătorească în materie civilă, referitoare la restituirea despăgubirilor acordate în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pronunțată în favoarea unei instituții publice finanțate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, este asimilată, în vederea executării, unui titlu executoriu referitor la creanțe bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale.

În interpretarea art. 226 alin. (10) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la art. 227 alin. (8) din același cod, în cadrul executării silite a creanțelor datorate unor instituții publice finanțate de la bugetul de stat, prevăzute de hotărâri judecătorești care nu cuprind obligații de plată a unor dobânzi și penalități de întârziere, organele fiscale nu pot calcula și stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (în lipsa unor dispoziții ale titlului executoriu trimis spre executare), obligații fiscale accesorii, precum dobânzi și penalități de întârziere.” (a se vedea și considerentele de la paragrafele 62-70).

VII . Jurisprudența Curții Constituționale

46. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 779 din 28 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 13 februarie 2020, a fost respinsă excepția de neconstituționalitate ridicată și s-a constatat că dispozițiile art. 42 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

VIII. Jurisprudența instanțelor europene

47. Prin Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 17 octombrie 2024, pronunțată în Cauza C-701/22, s-a statuat, printre altele, după cum urmează:

„Principiul bunei gestiuni financiare prevăzut la articolul 60 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și

Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999 trebuie interpretat în sensul că nu se opune achitării unor dobânzi de întârziere pentru plata cu întârziere de către autoritatea de gestionare a unor sume corespunzătoare cheltuielilor eligibile în cadrul Fondului european de dezvoltare regională.

În schimb, principiul efectivității trebuie interpretat, în lumina articolului 80 din Regulamentul nr. 1.083/2006, în sensul că se opune ca plata acestor dobânzi să fie exclusă în temeiul unor dispoziții ale dreptului național care impun achitarea unor dobânzi de întârziere numai de la expirarea termenului de restituire a sumei plătite în mod necuvenit” (a se vedea considerentele de la paragrafele 37-46).

IX. Opinia judecătorilor-raportori

48. Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale art. 182 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, în cazul sumelor de restituit rezultate în urma anulării actelor administrative prin care au fost impuse creanțe bugetare rezultate din nereguli, nu se datorează dobânda prevăzută de art. 174 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare.

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

X. 1. Admisibilitatea recursului în interesul legii

49. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, „pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești”, precum și cu cele ale art. 515 din același cod, care prevăd că „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada ca problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii”.

50. Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că este îndeplinită și această condiție legală, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați, se regăsește printre subiecții de drept învestiți de legiuitor cu prerogativa declanșării mecanismului de unificare jurisprudențială reprezentat de recursul în interesul legii.

51. Este admisibilă cererea de pronunțare a unei decizii de unificare a jurisprudenței și din perspectiva obiectului recursului în interesul legii, constatându-se că sesizarea se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, întrucât sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați vizează interpretarea unei probleme de drept, fiind, așadar, conformă finalității acestei instituții, și anume pronunțarea unei hotărâri prin care să fie asigurată interpretarea și aplicarea unitară a legii de către instanțele chemate să se pronunțe asupra chestiunii litigioase sesizate de autorul sesizării.

52. Sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că sesizarea este însoțită de dovada faptului că problema de drept care formează obiectul cererii de pronunțare a deciziei de unificare jurisprudențială a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, fiind anexate hotărârile judecătorești definitive în raport cu care autorul sesizării consideră necesară pronunțarea deciziei de recurs în interesul legii.

X.2. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești

53. Astfel cum rezultă din cuprinsul cererii de sesizare și al hotărârilor anexate acesteia, problema de drept ce a generat practică neunitară s-a ivit în cadrul litigiilor având ca obiect anularea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, precum și a notelor de constatare a neregulilor și de aplicare a corecțiilor financiare, de interes fiind chestiunea aplicabilității sau neaplicabilității dispozițiilor art. 182 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală în cazul cererilor de restituire a creanțelor stabilite prin procesele-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau al unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare.

54. O primă observație ce se impune a fi făcută vizează caracterul imprecis al întrebării circumscrise cererii de pronunțare a deciziei de unificare jurisprudențială, Înalta Curte de Casație și Justiție constatând că, în raport cu argumentația expusă și jurisprudența anexată, interesul real al sesizării este acela de a se lămuri dacă,în cazul sumelor de restituit de la bugetul de stat, stabilite cu titlu de creanță rezultată din nereguli, se datorează sau nu se datorează dobânda fiscală prevăzută de art. 182 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, fiind necesară reformularea întrebării în acest sens.

55. Examenul practicii judiciare anexate cererii de sesizare reflectă conturarea a două opinii jurisprudențiale în materia de interes, fiind de subliniat faptul că, potrivit primei opinii, instanțele de contencios administrativ și fiscal au reținut că Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură nu poate fi obligată la plata dobânzii fiscale în cazul restituirii creanțelor rezultate din nereguli, întrucât dispozițiile art. 182 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală se aplică numai în cazul în care sumele de restituit sau de rambursat de la buget corespund unei creanțe fiscale principale sau accesorii.

56. Simetric opus, prin cea de-a doua orientare jurisprudențială, s-a reținut că APIA datorează dobânzi fiscale calculate asupra sumelor rezultate din deciziile de plată neachitate la scadență. În esență, s-a considerat că, dacă beneficiarul este îndreptățit la plata unei creanțe certe, lichide și exigibile, ce rezultă din deciziile de plată emise de APIA, sunt aplicabile și prevederile art. 182 din Codul de procedură fiscală privind dobânzile în cazul sumelor de restituit sau de rambursat de la buget, norma de procedură fiscală având scopul de a exclude privarea persoanei de o despăgubire adecvată pentru pierderea suferită, calculată conform principiului reglementat de art. 1.489 alin. (1) teza a II-a din Codul civil.

57. Înalta Curte de Casație și Justiție reține că prima opinie jurisprudențială reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 174 și 182 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, impunându-se pronunțarea unei decizii de recurs în interesul legii prin care să se statueze asupra problemei de drept analizate în acest sens.

58. Cu titlu prealabil, este de observat că, în cauzele în care au fost pronunțate hotărârile judecătorești anexate cererii de declanșare a procedurii recursului în interesul legii, actele administrative contestate au fost emise de APIA în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

59. Din întreaga economie a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 se constată că aceasta nu cuprinde nicio reglementare în privința chestiunii de drept semnalate prin memoriul de recurs în interesul legii, respectiv dacă, pentru sumele pe care APIA trebuie să le achite beneficiarilor finanțărilor din fonduri europene, ca urmare a anulării, prin hotărâri judecătorești definitive ale instanțelor de contencios administrativ, a actelor administrative prin care APIA, consecutiv constatării unor nereguli în legătură cu utilizarea acestor fonduri, a stabilit creanțe bugetare și a dispus stingerea acestora prin compensare ori, după caz, prin deducerea din plățile/rambursările viitoare, se datorează dobânda fiscală prevăzută de Codul de procedură fiscală.

60. Deși din ansamblul prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 rezultă faptul că sumele stabilite ca urmare a neregulilor constatate în legătură cu obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora sunt calificate de legiuitor ca reprezentând „creanțe bugetare”, o atare calificare nu atrage incidența prevederilor reprezentate de dispozițiile art. 182 din Codul de procedură fiscală, cât timp dreptul la acordarea dobânzii fiscale pentru sumele de restituit sau de rambursat de la buget nu însoțește orice creanță bugetară, ci numai pe cele fiscale.

61. În acest sens se subliniază faptul că prevederile art. 182 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, potrivit cărora, pentru sumele de restituit sau de rambursat de la buget contribuabilul/plătitorul are dreptul la dobândă din ziua următoare expirării termenului prevăzut la art. 168 alin. (4) sau la art. 77 din același cod, după caz, până la data stingerii prin oricare dintre modalitățile prevăzute de lege, nu pot fi disociate de normele legale ce delimitează sfera de aplicare a Codului de procedură fiscală.

62. Pentru determinarea sferei de referință a creanțelor ce fac obiectul reglementării cuprinse la art. 182 alin. (1) din Codul de procedură fiscală este necesară o analiză corelată cu dispozițiile generale, enunțate în titlul I din Codul de procedură fiscală, fiind de interes, în mod esențial, prevederile art. 2 alin. (1) din actul normativ în discuție, cu denumirea marginală „Obiectul și sfera de aplicare a Codului de procedură fiscală”, prevederi din cuprinsul cărora se desprinde regula potrivit căreia Codul de procedură fiscală se aplică drepturilor și obligațiilor părților din raporturile juridice fiscale privind administrarea creanțelor fiscale datorate bugetului general consolidat, indiferent de autoritatea care le administrează.

63. În același timp, dispozițiile art. 2 alin. (4) din Legea nr. 207/2015 statuează că prevederile Codului de procedură fiscală nu se aplică pentru administrarea creanțelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale, cu excepția raporturilor juridice ce rezultă din administrarea redevențelor miniere, a redevențelor petroliere și a redevențelor rezultate din contracte de concesiune, arendă și alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinație agricolă, încheiate de Agenția Domeniilor Statului.

64. De remarcat sunt și prevederile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 207/2015, potrivit cărora, în măsura în care prin lege specială nu se prevede altfel, Codul de procedură fiscală se aplică și altor creanțe bugetare care, potrivit legii, sunt asimilate creanțelor fiscale.

65. Prin urmare, incidența, în ansamblu, a prevederilor Codului de procedură fiscală și implicit a celor referitoare la dobânzile cuvenite sumelor de restituit de la bugetul de stat nu este atrasă de calificarea unei creanțe ca fiind bugetară, ci de apartenența acelei creanțe la categoria creanțelor fiscale propriu-zise sau a celor asimilate creanțelor fiscale.

66. Potrivit principiului enunțat de art. 1 pct. 11 din Codul de procedură fiscală, prin creanță fiscală principală se înțelege dreptul la perceperea impozitelor, taxelor și contribuțiilor sociale,

precum și dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate și la rambursarea sumelor cuvenite, în situațiile și condițiile prevăzute de lege, fiind incontestabil faptul că, din această perspectivă legală, sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora nu pot fi calificate ca fiind creanțe fiscale.

67. Cum creanțele bugetare rezultate din nereguli nu fac parte din categoria creanțelor fiscale propriu-zise, astfel cum acestea sunt definite de art. 1 pct. 11 din Codul de procedură fiscală, și nici nu sunt asimilate de legiuitor creanțelor fiscale, neexistând în cuprinsul dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 nicio declarație legală de asimilare a acestora creanțelor fiscale, răspunsul la întrebarea formulată prin intermediul cererii de pronunțare a deciziei de recurs în interesul legii trebuie să valideze prima opinie jurisprudențială evocată de autorul sesizării.

68. Acest fapt nu conduce la concluzia că nu pot fi solicitate despăgubiri constând în dobânzi aferente sumei reținute de la rambursare în baza unui act administrativ nelegal, anulat de instanța de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească definitivă, în condițiile în care dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 18 alin. (3) și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării pagubei și cele ale art. 28 alin. (1) din același act normativ prevăd că dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile Codului civil, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

69. În acest sens este și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a reținut faptul că orice subiect de drept administrativ căruia o autoritate națională ia impus plata unei taxe, a unei contribuții, a unui impozit sau a unei alte prelevări cu încălcarea dreptului Uniunii are, în temeiul acestuia din urmă, dreptul de a obține din partea autorității respective nu numai rambursarea sumei încasate în mod necuvenit, ci și plata unor dobânzi prin care se urmărește compensarea indisponibilității acesteia din urmă (Hotărârea din 17 octombrie 2024, Sc AA Srl, C-701/22, ECLI:EU:C:2024:89, punctul 37 și jurisprudența citată).

70. Modalitățile procedurale ale acțiunilor în obținerea plății dobânzilor, a mai reținut Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare de drept intern (principiul echivalenței) și nici să fie concepute astfel încât să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului la această plată garantat de dreptul Uniunii (principiul efectivității) (Hotărârea din 17 octombrie 2024, C-701/22, citată anterior, punctul 43 și jurisprudența citată).

71. Or, fiind vorba de o obligație care are ca obiect o sumă de bani, este recunoscut în dreptul civil român că lipsa de folosință a unei sume de bani produce creditorului un prejudiciu constând în daune moratorii datorate pe perioada întârzierii la executare. Conform art. 1.535 din Codul civil, „(1) În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic”.

72. Cuantumul prevăzut de lege, în lipsa unui cuantum convenit de părți, este cel reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 13/2011, prin dispozițiile art. 1 alin. (3), potrivit cărora „Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare”, raportat la art. 3 din același act normativ privind rata dobânzii legale penalizatoare.

73. Dispozițiile art. 1.535 din Codul civil și ale Ordonanței Guvernului nr. 13/2011 nu sunt incompatibile, în conformitate cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, în condițiile în care dispozițiile Legii nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării pagubei, chiar în considerarea specificului raporturilor de putere în cadrul cărora se emit actele administrative, iar modalitățile procedurale asigură respectarea principiului echivalenței și a principiului efectivității din dreptul Uniunii Europene, conform celor reținute de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

← ORDIN pentru aprobarea Listei prețurilor de referință, pe...		ORDIN pentru aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli al... →

Vezi şi alte articole din aceeaşi lege:

ORDIN pentru aprobarea Listei prețurilor de referință, pe specii și sortimente, stabilite pentru anul 2026, pentru materialele lemnoase care nu se găsesc sau care nu pot fi identificate ORDIN pentru aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei pe anul 2026