Decizia CCR nr. 266 din 23.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. II din OUG nr. 92/2012 - luarea unor măsuri în domeniul învăţământului şi cercetării, precum şi în ceea ce priveşte plata sumelor prev.e în...

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012 privind luarea unor măsuri în domeniul învățământului și cercetării, precum și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 1 ianuarie-31 decembrie 2013 și art. 24 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, excepție ridicată de Asociația Părinților Liceului "Don Orione“ din Oradea în Dosarul nr. 278/35/CA/2014 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 991D/2014.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autorul excepției, domnul avocat Cristian Bălănean din cadrul Baroului Bihor, cu delegație la dosar, și se constată lipsa celeilalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul domnului avocat, care solicită admiterea excepției, deoarece prin prorogarea dispozițiilor din Legea nr. 1/2011 se creează o situație discriminatorie între instituțiile de învățământ preuniversitar de stat, pe de o parte, și cele private și confesionale, pe de altă parte. Educația națională reprezintă un obiectiv strategic și de interes național, motiv pentru care nimănui, nici măcar Guvernului, nu-i este îngăduit să-și exercite atribuțiile în mod discreționar și abuziv. Elevii din învățământul preuniversitar obligatoriu privat și confesional nu se află cu nimic mai prejos în comparație cu elevii din învățământul general obligatoriu de stat. Or, de patru ani, prin prorogarea intrării în vigoare a prevederilor din Legea nr. 1/2011 continuă și se perpetuează această situație discriminatorie. Dreptul la învățătură reglementat și garantat de art. 32 din Constituția României implică în mod necesar și corelativ din partea statului obligații și prestații materiale de natura celor asumate prin Legea educației naționale. Totodată, simpla invocare generică a limitării resurselor bugetare nu este de natură să justifice tratamentul juridic diferit.

4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, deoarece, potrivit art. 32 alin. (4) din Constituție, numai învățământul de stat este gratuit. Deși ulterior, prin Legea educației naționale nr. 1/2011, s-au așezat pe poziții de egalitate cele trei forme de învățământ preuniversitar, de stat și, respectiv, privat și confesional, lipsa resurselor materiale a împiedicat obiectiv și rezonabil finanțarea egală a acestora. De aceea nu pot fi primite criticile avansate, deoarece statul român trebuie să dea în primul rând prioritate învățământului de stat și în măsura posibilităților sale să procedeze și la finanțarea celorlalte tipuri de învățământ.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 15 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 278/35/CA/2014, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012 privind luarea unor măsuri în domeniul învățământului și cercetării, precum și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 1 ianuarie-31 decembrie 2013 și art. 24 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, excepție ridicată de Asociația Părinților Liceului "Don Orione“ din Oradea într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în contencios administrativ.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că prevederile legale menționate sunt neconstituționale, deoarece, prin prorogarea drepturilor de finanțare prevăzute în Legea nr. 1/2011, elevii din instituțiile de învățământ particular sunt discriminați în raport cu elevii din instituțiile de învățământ de stat. Dreptul la învățătură implică în mod necesar obligații și prestații materiale din partea statului, cum sunt cele din art. 9 alin. (1) și art. 101 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, iar acestea nu se pot acorda în mod discriminatoriu. Prin notele de fundamentare ale celor două ordonanțe, starea de discriminare este reliefată în mod limpede, invocându-se doar motivul generic al "impactului financiar major pe care îl generează“ acordarea sumelor pentru învățământul preuniversitar privat. Or, acest motiv nu poate justifica în niciun mod aplicarea unui tratament diferit față de elevii din învățământul particular, câtă vreme aceștia sunt într-o relație absolută de egalitate cu elevii din învățământul de stat. Exprimând ideea de egalitate într-o formă pozitivă, dreptul la nediscriminare protejează persoanele fizice și persoanele juridice aflate în situații asemănătoare împotriva aplicării unui tratament diferit.

7. Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece suspendarea pe o perioadă determinată a aplicării unor prevederi legale privind finanțarea de la bugetul de stat a învățământului privat nu este neconstituțională, având în vedere contextul situației economice actuale, caracterul limitat în timp al unei astfel de măsuri și impactul asupra bugetului de stat al unei astfel de finanțări.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

9. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece nu poate fi pus semnul egalității între unitățile de învățământ de stat și cele particulare. Potrivit art. 60 alin. (3) și (7) din Legea nr. 1/2011, unitățile particulare de învățământ sunt unități libere, deschise, autonome atât din punct de vedere organizatoric, cât și economico-financiar, având drept fundament proprietatea privată garantată de Constituție, iar directorii acestor unități sunt numiți de conducerea persoanei juridice fondatoare, cu respectarea criteriilor de competență. Actul de numire se aduce la cunoștința inspectoratului școlar pe raza căruia își desfășoară activitatea unitatea respectivă. Așa fiind, din această perspectivă și raportat la impactul unei astfel de finanțări asupra bugetului de stat în contextul situației economice actuale, nu se poate reține nici încălcarea art. 32 alin. (1) și (5) din Constituție.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012 privind luarea unor măsuri în domeniul învățământului și cercetării, precum și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 1 ianuarie-31 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 864 din 9 decembrie 2012, și art. 24 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 15 noiembrie 2013, care au următorul conținut:

- Art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012: "Prevederile art. 9 alin. (2) și art. 101 alin. (2) referitoare la finanțarea de bază pentru învățământul preuniversitar particular și confesional acreditat, precum și prevederile art. 27 alin. (6) și art. 361 alin. (3) lit. e) din Legea educației naționale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificările și completările ulterioare, se prorogă până la data de 31 decembrie 2013.“;

- Art. 24 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013: "(1) Prevederile art. 9 alin. (2) și art. 101 alin. (2) referitoare la finanțarea de bază pentru învățământul preuniversitar particular și confesional acreditat, precum și prevederile art. 361 alin. (3) lit. e) și g) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, se prorogă până la data de 31 decembrie 2014.

(2) Până la data de 31 decembrie 2014 nu se acordă cupoanele sociale prevăzute la art. 27 alin. (6) din Legea nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare.“

13. Prevederile legale din Legea nr. 1/2011 la care fac trimitere dispozițiile criticate și a căror prorogare este contestată au următorul conținut:

- Art. 9 alin. (2): "Statul asigură finanțarea de bază pentru toți preșcolarii și pentru toți elevii din învățământul general obligatoriu de stat, particular și confesional acreditat. De asemenea, statul asigură finanțarea de bază pentru învățământul profesional și liceal acreditat, de stat, particular și confesional, precum și pentru cel postliceal de stat. Finanțarea se face în baza și în limitele costului standard per elev sau per preșcolar, după metodologia elaborată de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului.“;

- Art. 27 alin. (6): "Statul sprijină educația timpurie, ca parte componentă a învățării pe tot parcursul vieții, prin acordarea unor cupoane sociale. Acestea vor fi acordate în scop educațional, conform legislației în domeniul asistenței sociale, în funcție de veniturile familiei, din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.“;

- Art. 101 alin. (2): "Statul asigură finanțarea de bază pentru toți preșcolarii și pentru toți elevii din învățământul primar, gimnazial, profesional și liceal de stat, particular sau confesional acreditat, pentru elevii din învățământul postliceal de stat, precum și, după caz, pentru beneficiarii cursurilor de pregătire pentru examenul național de bacalaureat. Finanțarea de bază se face în limitele costului standard per elev/preșcolar, conform metodologiei elaborate de Ministerul Educației Naționale.“

14. Curtea constată că, potrivit dispozițiilor art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 18 decembrie 2014, prevederile art. 9 alin. (2), art. 27 alin. (6), art. 101 alin. (2) și art. 361 alin. (3) lit. e) și g) din Legea educației naționale nr. 1/2011 se prorogă până la data de 31 decembrie 2016.

15. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 16 alin. (1) referitor la egalitatea cetățenilor în fața legii și art. 32 alin. (1) și (5) referitor la dreptul la învățătură, precum și dispozițiile art. 14 referitor la Interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, deși prevederile de lege criticate au avut o aplicabilitate temporară, în cursul anilor 2013 și 2014, acestea continuă să își producă efectele juridice în cauzele în care a fost ridicată prezenta excepție de neconstituționalitate, astfel că acestea pot fi analizate de Curtea Constituțională, așa cum rezultă din cele statuate prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, referitoare la sintagma "în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992. De altfel, prorogarea măsurilor referitoare la finanțarea de bază pentru învățământul preuniversitar particular și confesional acreditat, precum și la acordarea unor cupoane sociale, a sumei de 500 de euro pentru educația permanentă a fiecărui nou-născut și la finanțarea educației naționale prin alocarea unui buget de minimum 6% din produsul intern brut a fost dispusă în continuare, până la 31 decembrie 2016, prin art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, precitată, aprobată prin Legea nr. 71/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 6 aprilie 2015.

17. Potrivit notelor de fundamentare ale ordonanțelor de urgență contestate, măsura prorogării a fost impusă de luarea în considerare a unui criteriu determinant în stabilirea obiectivelor și strategiilor guvernamentale referitor la concordanța cu responsabilitățile pe care România și le-a asumat prin semnarea acordurilor de împrumut cu organismele financiare internaționale, sens în care Guvernul trebuie să promoveze un set coerent de politici macroeconomice și măsuri de menținere a stabilității financiare a țării, care să asigure o execuție bugetară prudentă, restrictivă și echilibrată. Totodată, faptul că anumite măsuri fiscal-bugetare ar genera un impact suplimentar asupra deficitului bugetului general consolidat de 4,6% din produsul intern brut, afectând în mod semnificativ sustenabilitatea finanțelor publice, a impus cu stringență prorogarea finanțărilor respective.

18. Așa fiind, adoptarea acestor acte normative a fost o consecință firească a realității existenței unor situații ce țin de protejarea interesului public general, legiuitorul fiind astfel deplin legitimat în luarea măsurilor urgente.

19. În plus, nu este de neglijat nici aspectul referitor la necesitatea creării unui echilibru între interesele generale ale societății și interesele particulare ale persoanelor, sens în care jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru“ între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). De aceea, ținând seama de notele de fundamentare, precum și de faptul că legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragraful 49), Curtea constată că dispozițiile criticate sunt deplin justificate.

20. Totuși, Curtea Constituțională reamintește că în jurisprudența sa a subliniat că, "deși autoritățile au dreptul de a dispune cu privire la acordarea drepturilor bănești pretinse de autorii excepției de neconstituționalitate, restrângerea ori suspendarea acestor drepturi și în viitor, în condițiile în care textele de lege care le prevăd nu au fost abrogate, ar putea justifica întrebarea dacă aceste drepturi mai există și dacă nu cumva textele de lege care le prevăd au fost în fapt lipsite de eficiență, așa încât speranța titularilor acestor drepturi, deși are un suport legal, este în realitate lipsită de conținut. Astfel, deși formal limitată în timp, respectiv vizând durata unui an calendaristic, măsura de suspendare repetată a acestor drepturi, pentru mai mulți ani la rând, ar putea afecta caracterul previzibil al normelor de lege, creând incertitudine cu privire la existența acestor drepturi“ (a se vedea Decizia nr. 330 din 12 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 600 din 12 august 2014, paragraful 23). De aceea, revine legiuitorului rolul de a aprecia asupra acordării finanțărilor în discuție, în funcție de posibilitățile financiare ale statului, astfel încât prelungirea succesivă a perioadelor în care aceste finanțări nu se acordă să nu ducă la anihilarea, în sine, a dreptului recunoscut printr-o lege în vigoare.

21. Totodată, Curtea constată că, nefiind vorba de drepturi fundamentale, ci despre instituirea unor măsuri de finanțare a unor instituții private și confesionale, legiuitorul are deplina competență de a stabili condițiile și criteriile de acordare a acestora, în temeiul art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, după cum este liber să aleagă, în funcție de politica statului și de resursele financiare, care sunt măsurile prin care va asigura cetățenilor un nivel de trai decent și să stabilească condițiile și limitele acordării lor, putând modifica sau chiar înceta acordarea acestor drepturi.

22. Punctual, cât privește critica formulată prin raportare la art. 16 alin. (1) din Constituție, Curtea constată că, în jurisprudența sa, a statuat că principiul egalității în drepturi în fața legii "presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea, el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice“ (Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

23. De asemenea, Curtea a statuat că art. 16 din Constituție "vizează egalitatea în drepturi între cetățeni în ceea ce privește recunoașterea în favoarea acestora a unor drepturi și libertăți fundamentale, nu și identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit față de anumite categorii de persoane, dar și necesitatea lui“ (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002, și Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2012).

24. În cazul de față nu poate fi primită existența unei discriminări în fața legii, întrucât dispozițiile legale criticate vizează interesele unor instituții de învățământ private și confesionale. Curtea mai reține că în conformitate cu art. 104 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 finanțarea de bază vizează cheltuieli cu salariile, sporurile, indemnizațiile și alte drepturi salariale în bani stabilite prin lege, precum și contribuțiile aferente acestora, cheltuieli cu pregătirea profesională, cheltuieli cu evaluarea periodică a elevilor și cheltuieli de bunuri și servicii, iar, în funcție de aceste cheltuieli pe care statul le angajează, se calculează costul standard per elev/preșcolar. Acesta are natura juridică a unui standard de cost care în sensul art. 2 lit. q) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 are în vedere "costurile normative utilizate pentru determinarea cuantumului resurselor alocate bugetelor locale în vederea furnizării unui serviciu public și de utilitate publică la un anumit nivel de calitate“. Este evident că rațiunea acestui standard de cost se circumscrie, pe de o parte, determinării efortului bugetar pentru susținerea învățământului de stat, învățământ finanțat prin bugetele locale, iar, pe de altă parte, cunoașterii efortului financiar necesar a fi preluat de autoritățile publice locale în domeniile descentralizate. Așadar, acest cost nu vizează un drept fundamental al cetățenilor, ci exprimă efortul financiar necesar susținerii caracterului gratuit al învățământului de stat, statul fiind cel care, în funcție de necesitățile sociale, îl poate dimensiona în mod corespunzător (a se vedea evoluția cuantumului acestui cost potrivit Hotărârea Guvernului nr. 72/2013 privind aprobarea normelor metodologice pentru determinarea costului standard per elev/preșcolar și stabilirea finanțării de bază a unităților de învățământ preuniversitar de stat, care se asigură din bugetul de stat, din sume defalcate din T.V.A. prin bugetele locale, pe baza costului standard per elev/preșcolar, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 133 din 13 martie 2013, cu modificările și completările ulterioare). Aceste costuri nu pot exprima în niciun fel o realitate financiară similară în privința instituțiilor de învățământ privat și confesional care, din perspectiva finanțării, funcționează după alte principii. Totodată, prin Decizia nr. 1.300 din 13 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 21 decembrie 2009, Curtea a statuat că, deși principiul egalității în drepturi între cetățeni a dobândit un sens mai larg, fiind extins și în ce privește persoanele juridice, acest principiu nu își găsește aplicarea atunci când este vorba de compararea regimului juridic al unor persoane fizice sau juridice de drept privat, cu sau fără scop patrimonial, cu cel căruia îi sunt supuse instituțiile publice, ca persoane juridice înființate prin acte de putere sau de dispoziție ale autorităților publice centrale sau locale. Prin urmare, instituțiile de învățământ preuniversitar de stat nu se află în aceeași situație juridică cu cele de învățământ privat ori confesional.

25. Aplicând considerentele de principiu ce emană din jurisprudența Curții Constituționale la speța de față, Curtea constată că nu există un drept constituțional al instituțiilor din învățământul preuniversitar particular și confesional de a primi finanțare de la stat, motiv pentru care, în aceeași măsură, este constituțională și reglementarea unor prorogări - cel puțin din motive financiare - ale aplicării măsurii legislative privind asigurarea de către stat a finanțării de bază pentru învățământul preuniversitar particular și confesional acreditat. Potrivit art. 32 alin. (1) din Constituție, dreptul la învățătură este asigurat prin învățământul general obligatoriu, prin învățământul liceal și prin cel profesional, prin învățământul superior, precum și prin alte forme de instrucție și perfecționare, iar potrivit alin. (5) al aceluiași articol, învățământul de toate gradele se desfășoară în unități de stat, particulare și confesionale, în condițiile legii. Or, Legea fundamentală instituie prin art. 32 alin. (4) norma potrivit căreia numai "învățământul de stat este gratuit, potrivit legii“, învățământului particular ori confesional nefiindu-le atribuit acest caracter.

26. De asemenea, instituțiile de învățământ particular și confesional, deși beneficiază formal de aceleași finanțări asemenea instituțiilor de stat, ele nu se află în aceeași situație juridică care să impună aplicarea unui tratament identic. Astfel, potrivit art. 60 alin. (3) și alin. (7) din Legea nr. 1/2011,"Unitățile particulare de învățământ sunt unități libere, deschise, autonome atât din punct de vedere organizatoric, cât și economico-financiar, având drept fundament proprietatea privată, garantată de Constituție“, iar "Directorii unităților de învățământ particular sunt numiți de conducerea persoanei juridice fondatoare, cu respectarea criteriilor de competență. Actul de numire se aduce la cunoștința inspectoratului școlar pe raza căruia își desfășoară activitatea unitatea respectivă.“ Totodată, potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, în învățământul preuniversitar particular, spre deosebire de cel de stat, se percep taxe de școlarizare a căror menire constă, potrivit art. 102 alin. (2) din aceeași lege, în finanțarea învățământului respectiv (fie că este particular, fie că este confesional), fără ca prin aceasta să fie excluse și alte forme de finanțare din fonduri publice ori alte surse.