Decizia CCR nr. 355 din 25.06.2014 asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a disp. Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe

1. Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, obiecție formulată de un număr de 97 de deputați aparținând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal și Partidului Național Liberal, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

2. Sesizarea de neconstituționalitate a fost transmisă cu Adresa nr. 2/2.965 din 18 iunie 2014 de secretarul general al Camerei Deputaților, a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 2.663 din 18 iunie 2014 și constituie obiectul Dosarului nr. 589A/2014.

3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate, autorii susțin că dispozițiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe sunt contrare Constituției, pentru argumente care vor fi expuse în continuare.

4. Potrivit art. 61 din Constituția României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaților și Senat.

5. Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă în procedura legislativă prin diviziunea de competențe prevăzută de art. 75 din Legea fundamentală, în cadrul căreia fiecare dintre cele două Camere este, în cazurile expres definite, prima Cameră sesizată sau Cameră decizională. Totodată, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră.

6. În cauza de față, principiul bicameralismului a fost încălcat prin introducerea de noi domenii de abilitare a Guvernului în a emite ordonanțe, cu atât mai importante cu cât ne aflăm în fața unui transfer de competențe. Astfel, sunt enumerate:

- art. 1 pct. I poziția 16: "reglementări privind transferul fără plată al unor pachete de acțiuni din proprietatea statului român și din administrarea Ministerului Economiei prin Departamentul pentru Energie, în proprietatea privată a unor unități administrativ-teritoriale";

- art. 1 pct. I poziția 17: "modificarea și completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenței neloiale, cu modificările și completările ulterioare, și a altor acte în domeniul protecției concurenței";

- art. 1 pct. V poziția 7: "reglementarea privind înființarea Autorității Naționale pentru Regimul Vânătorii și Pescuitului Sportiv";

- art. 1 pct. IX poziția 9: "măsuri necesare accelerării realizării variantelor ocolitoare a orașelor și municipiilor prin predarea administrării lor de la CNADNR către administrațiile publice locale, în scopul accesării de fonduri europene";

- art. 1 pct. IX poziția 10: "modificarea și completarea Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, cu modificările și completările ulterioare".

7. Având în vedere faptul că niciunul dintre domeniile enumerate mai sus nu a fost avut în vedere de către inițiator și nu a fost dezbătut în prima Camera sesizată (Senat), autorii consideră că legea încalcă principiul bicameralismului. Textele introduse modifică substanțial proiectul de lege, extinzând abilitarea la domenii de importanță deosebită, inclusiv transferul dreptului de proprietate sau al dreptului de administrare pentru unele bunuri aflate în domeniul public sau privat al statului. Or, prin adoptarea acestei legi s-au încălcat dispozițiile art. 61 și art. 75 din Constituția României.

8. Legea atacată încalcă dispozițiile art. 1 alin. (3) și (4) și ale art. 8 alin. (1) din Constituție. Prin delegare, Guvernul primește competențe aparent egale cu puterea legislativă, dar nu devine egalul Parlamentului, nu se substituie acestuia, deoarece nu poate reprezenta națiunea, calitate ce nu poate fi transmisă prin niciun fel de delegare. În timp ce legea este opera suverană a voinței generale, ordonanța este produsul activității Guvernului, activitate reglementată prin legi. Competența de a emite ordonanțe ține tot de puterea executivă, ea fiind, de fapt, o executare a legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe. Tocmai această caracteristică a delegării prevăzute de art. 115 alin. (1)-(3) din Constituția României necesită o examinare atentă a fiecărei legi din punct de vedere al respectării principiilor statului de drept și al pluralismului.

9. Legea atacată cuprinde norme imprecise, cu caracter general, care nu stabilesc cu exactitate măsurile legislative delegate. Astfel, cu titlu exemplificativ, sunt enumerate:

- art. 1 pct. X: "Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege";

- art. 1 pct. I poziția 16: "Reglementări privind transferul fără plată al unor pachete de acțiuni din proprietatea statului român și din administrarea Ministerului Economiei prin Departamentul pentru Energie, în proprietatea privată a unor unități administrativ-teritoriale";

- art. 1 pct. I poziția 3: "Reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare și bancare";

- art. 1 pct. I poziția 13: "Modificarea și completarea legislației în domeniul privatizării".

10. În toate aceste texte, este imposibil de identificat exact tipul de legislație avut în vedere. Este adevărat faptul că art. 115 alin. (2) vorbește despre stabilirea domeniului în care se pot emite ordonanțe, dar tocmai din cauza caracterului excepțional al delegării stabilirea domeniului nu poate avea un caracter pur formal. Delegarea competenței legislative presupune identificarea exactă a atribuțiilor Guvernului, pentru că altfel posibilitatea acestuia de a alege în mod discreționar intervențiile legislative (de exemplu, de a alege care termen să fie abrogat sau modificat, indiferent de actul normativ ce îl cuprinde) ar echivala cu transformarea Guvernului în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul.

11. Mai mult, existența unor norme imprecise, care nu permit identificarea exactă a intențiilor inițiatorului este de natură a conduce la apariția unui deficit democratic. Printr-o astfel de lege de abilitare se evită dezbaterea parlamentară cu privire la necesitatea soluțiilor preconizate, organul reprezentativ suprem al poporului român fiind evitat. Principiul "majoritatea decide, opoziția se exprimă" își pierde substanța atâta timp cât mandatul primit de Guvern este vag. Practic, opoziția nu exercită niciun fel de control parlamentar anterior adoptării ordonanțelor respective.

12. Legea încalcă dispozițiile art. 115 alin. (1) din Constituție făcând trimiteri la domenii ce fac obiectul de reglementare al unor legi organice:

- art. 1 pct. IV poziția 4: "Măsuri privind reorganizarea activității de plată a beneficiilor sociale, precum și a activității de inspecție socială"

Conform art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție, este de domeniul legilor organice "regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială".

- art. 1 pct. VIII pozițiile 1, 2 și 3, și anume:

"1. reglementarea unor probleme de conținut pentru învățământul preuniversitar;

2. reglementări în domeniul cercetării științifice, învățământului superior și finanțării acestor domenii;

3. reglementări privind asigurarea calității în învățământul superior."

Conform art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituție, sunt de domeniul legii organice actele normative privind "organizarea generală a învățământului".

13. Articolul 1 pct. IX poziția 10 ("modificarea și completarea Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, cu modificările și completările ulterioare") încalcă principiul separației și echilibrului puterilor, principiu prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituție.

14. În fapt, Camera Deputaților (Camera decizională) este învestită cu soluționarea unui proiect de lege având același obiect (PL 621/2010). Autorii sesizării menționează faptul că Guvernul nu a formulat nicio cerere de adoptare a proiectului în procedură de urgență, conform art. 76 alin. (3) din Constituție, iar art. 75 din Constituție nu stabilește niciun termen de dezbatere a inițiativelor legislative.

15. Principiul separației și echilibrului puterilor (parte a caracteristicilor statului de drept) presupune colaborarea instituțiilor statului în spiritul normelor de loialitate constituțională. Astfel, dacă Guvernul ar adopta ordonanțe în condițiile în care Parlamentul dezbate inițiative având același obiect, s-ar ajunge la crearea unui blocaj instituțional, în sensul că Parlamentul ar fi în imposibilitate de a legifera, adică de a-și exercita rolul său de unică autoritate legiuitoare. Chiar dacă legea de abilitare se referă numai la perioada de vacanță parlamentară, apariția ordonanței ar lăsa fără obiect o procedură legislativă încheiată de Senat și în plină desfășurare la Camera Deputaților, fără ca adoptarea legii să constituie o prioritate pentru Guvern.

16. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere,

17. Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/3.534/2014, înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 2.719 din 20 iunie 2014, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată.

18. În opinia Guvernului, faptul că în forma adoptată de Camera Deputaților au fost introduse și alte domenii de abilitare a Guvernului, față de forma adoptată în Senat, nu reprezintă o încălcare a principiului bicameralismului întrucât domeniile de abilitare reprezintă doar o circumstanțiere a sferelor de reglementare asupra cărora vor purta ordonanțele adoptate de Guvern în temeiul Legii de abilitare.

19. Instituția delegării legislative are un suport constituțional expres, fiind reglementată de art. 115 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit căruia: "Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice." Este adevărat că unele dintre domeniile pentru care Guvernul este abilitat să emită ordonanțe sunt determinate într-o manieră generală. Însă, această reglementare generală nu poate fi interpretată automat ca făcând posibilă intrarea într-un domeniu rezervat legii organice și cu atât mai puțin ca o "transformare a Guvernului în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul, așa cum eronat susțin autorii sesizării. În legătură cu stabilirea caracterului de lege organică, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 2 din 5 ianuarie 1995, a statuat în sensul că acesta "rezultă din conținutul reglementărilor, precum și din procedurile de adoptare sau, eventual, din calificarea constituțională", ceea ce exclude posibilitatea unei astfel de aprecieri pe baza unor simple presupuneri.

20. Cu privire la pretinsa încălcare a principiului separației și echilibrului puterilor, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituție, așa cum a statuat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 113 din 20 iulie 1999, "Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare, este liber să aprecieze asupra domeniilor delegării legislative, cu respectarea dispozițiilor art. 114 alin. (1) din Constituție - devenit art. 115 alin. (1) din Constituția revizuită - chiar în cazul în care a început dezbaterea unor proiecte de legi sau propuneri legislative având același obiect sau un obiect asemănător".

21. Președintele Camerei Deputaților a transmis cu Adresa nr. 2/3.038 din 20 iunie 2014, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.720 din 23 iunie 2014, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată.

22. Astfel, în cadrul dezbaterilor la Camera Deputaților au fost introduse noi prevederi care constituie însă circumstanțieri ale reglementărilor adoptate de către prima Cameră sesizată, fiind vorba despre completarea unor domenii prevăzute deja în proiectul de lege examinat și adoptat de către Senat. Amendamentele adoptate la nivelul Camerei Deputaților intră în competența decizională a acesteia, conform prevederilor constituționale. Forma legii adoptate de către Camera Deputaților în calitate de Cameră decizională nu trebuie să fie identică formei adoptate de către Senat, întrucât Camera decizională nu poate fi lipsită de competența de a decide în materiile ce îi sunt rezervate de Constituție și deci transformată într-o simplă Cameră de ratificare în raport cu prima Cameră sesizată.

23. Mai mult, se apreciază că formularea legii de abilitare ce face obiectul sesizării de neconstituționalitate este suficient de precisă și menține în același timp gradul de generalitate specific unei legi și necesar, în speță, unei legi de abilitare, pentru ca Guvernul să individualizeze, să concretizeze măsurile ce vor face Obiectul ordonanțelor pe care le va emite în baza legii de abilitare, exercitându-și astfel competența la care face referire art. 115 alin. (1) din Constituție.

24. În ceea ce privește critica autorilor sesizării, potrivit căreia anumite prevederi ale Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe trimit la domenii ce fac obiectul de reglementare al unor legi organice, încălcându-se astfel dispozițiile art. 115 alin. (1) din Constituție, se face trimitere la Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, prin care Curtea Constituțională a stabilit că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, și norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natura de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituție legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții dintr-o lege organică, dacă acestea nu conțin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice.

25. Față de susținerile autorilor sesizării, care afirmă și încălcarea principiului separației și echilibrului puterilor prevăzut în art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, prin faptul că Guvernul este abilitat să emită ordonanțe într-un domeniu în care Parlamentul este deja învestit cu soluționarea unui proiect de lege având același obiect, se apreciază că nu este vorba despre o suprapunere a atribuțiilor celor două instituții în materie legislativă, ci despre celeritatea reglementării într-un anumit domeniu, întrucât Parlamentul, prin chiar legea de abilitare, deleagă Guvernul să emită ordonanțe pe perioada vacanței parlamentare, și nu în timpul sesiunilor parlamentare.

26. În ceea ce privește pretinsa încălcare a art. 8 din Constituție, se consideră că reprezentarea parlamentară a

poporului prin intermediul partidelor politice, constituite în virtutea dreptului la liberă asociere la nivelul unei societăți pluraliste, susține funcția de reprezentare a Parlamentului. În cadrul acestuia, cu ocazia tuturor etapelor legiferării, au dreptul de a se pronunța atât reprezentanții majorității, cât și cei ai minorității politice rezultate din vot. Or, în cazul adoptării legii de față, acest principiu, care este de esența democrației, a fost întru totul respectat, astfel încât majoritatea a decis și opoziția s-a exprimat.

27. Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la obiecția de neconstituționalitate.

CURTEA,

28. examinând obiecția de neconstituționalitate, raportul judecătorului-raportor, punctele de vedere ale Camerei Deputaților și Guvernului, dispozițiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, precum și prevederile

Constituției, reține următoarele:

29. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.

30. Obiectul controlului de constituționalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispozițiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

31. Dispozițiile constituționale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin, (3) și (4) referitoare la statul de drept si la principiul separației puterilor, ale art. 8 alin. (1) privind pluralismul și ale art. 115 alin. (1) care consacră interdicția de a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

32. Înainte de a proceda la analiza obiecției de neconstituționalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplinește condițiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituție sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din lista anexată sesizării de neconstituționalitate, a fost semnată de un număr de 97 de deputați.

33. Procesul legislativ de adoptare a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe:

- la data de 3 iunie 2014, Senatul adoptă proiectul de lege, în forma propusă de inițiator, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție, și îl transmite Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională.

Proiectul de lege stabilește următoarele domenii de reglementare pentru care se solicită abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe pe perioada vacanței parlamentare, și anume:

Proiectul de lege prevede ca ordonanțele emise de Guvern să fie supuse spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2014. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței.

- în data de 3 iunie 2014, proiectul de lege este înregistrat la Biroul permanent al Camerei Deputaților, care decide trimiterea spre avizare la Comisia juridică, de disciplină și imunități;

- la data de 10 iunie 2014, proiectul este înscris pe ordinea de zi a Camerei Deputaților, care, după dezbaterea în plen, decide retrimiterea la Comisia juridică, de disciplină și imunități, în vederea întocmirii unui raport suplimentar; în urma dezbaterilor, membrii Comisiei juridice, de disciplină și imunități au hotărât, cu majoritate de voturi, să propună plenului Camerei Deputaților un raport suplimentar de adoptare a proiectului de Lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, cu amendamente noi admise;

- la data de 17 iunie 2014, Camera Deputaților adoptă Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe;

- la data de 19 iunie 2014 se formulează cerere de sesizare a Curții Constituționale de către un grup de 97 de deputați;

- la data de 20 iunie 2014, legea este trimisă Președintelui României în vederea promulgării.

34. Cu privire la critica referitoare la încălcarea principiului bicameralismului, analizând comparat documentele privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, și a celei adoptate de Camera Deputaților, cu rol de Cameră decizională, Curtea este chemată să decidă dacă sunt diferențe majore de conținut juridic între forma finală a legii și forma proiectului de lege, respectiv dacă modificările și completările adoptate de Camera Deputaților au dat o configurație deosebită, semnificativ diferită față de cea a proiectului de lege în forma adoptată de Senat.

35. Așa cum a statuat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, "Potrivit art. 61 din Constituție, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaților și Senat. Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă însă nu numai în dualismul instituțional în cadrul Parlamentului, ci și în cel funcțional, deoarece art. 75 din Legea fundamentală stabilește competențe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Totodată, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem ai poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră. Art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea și republicarea acesteia în octombrie 2003, soluția obligativității sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecție, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaților și, pe cale de consecință, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului și, pentru alte materii, a Camerei Deputaților, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării. Totodată, alin. (4) și (5) ale art. 75 din Constituție prevăd modul de rezolvare a posibilelor «conflicte de competență» între prima Cameră sesizată și Camera decizională, dar nu există un text în Constituție care să permită Camerei decizionale să se îndepărteze de la «limitele sesizării» date de soluția adoptată de către prima Cameră sesizată."

36. În jurisprudența sa în materie, de pildă, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Curtea Constituțională, luând în considerare normele și principiile fundamentale mai sus menționate, a statuat că "Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral". Totodată, este adevărat, așa cum a reținut Curtea prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, că, în dezbaterea unei inițiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut și s-au exprimat cu privire la același conținut și la aceeași formă ale inițiativei legislative.

37. Aplicând aceste considerente de principiu analizei din prezentul dosar, Curtea constată că legea, în redactarea pe care a adoptat-o Camera Deputaților, nu se îndepărtează în mod substanțial nici de textul proiectului de lege și nici de obiectivele urmărite de acest proiect. Astfel, prevederile invocate de autorii sesizării, introduse în urma dezbaterilor care au avut loc în Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, nu au vizat completarea Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe cu un domeniu nou în care i se deleagă Guvernului atribuția de legiferare, ci vizează exclusiv completarea, în cadrul celor 10 domenii prevăzute de către inițiator și adoptate de Senat, a unor noi reglementări punctuale, a căror inserare a fost apreciată de către Camera decizională că fiind oportună.

38. Prin urmare, modificările operate nu au fost de natură să schimbe major conținutul juridic al legii, deci să o transforme într-o lege independentă de proiectul de lege adoptat de Senat, iar adoptarea ei de către Camera Deputaților s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 61 și art. 75 din Constituția României, cu respectarea competenței primei Camere sesizate și a principiilor constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament.

39. Cu privire le critica referitoare la reglementarea unor norme imprecise, cu caracter general, de natură a aduce atingere prevederilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) și (4) și ale art. 8 alin. (1), dispozițiile art. 115 alin. (1) din Constituție nu impun o limită anume întinderii delegării, fiind de resortul exclusiv al puterii legiuitoare de a aprecia care sunt materiile ce urmează a fi reglementate prin ordonanțe. Pe de altă parte, nu poate fi vorba de un transfer de competență, de la Parlament la Guvern, atât timp, cât, potrivit art. 115 alin. (3) din Constituție, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului prin lege, într-un termen stabilit prin însuși conținutul legii de abilitare, așa cum s-a procedat și în speță. Libera apreciere a Parlamentului cu privire la obiectul legii de abilitare este tocmai expresia oferirii posibilității pentru executiv de a emite reglementări prin ordonanțe pe timpul vacanței parlamentare, în domenii pe care Parlamentul însuși, deși le apreciază ca prioritare în perioada respectivă, nu le poate reglementa prin lege. În această perioadă, asupra acestei aprecieri, câtă vreme prevederile art. 115 din Constituție sunt respectate, Curtea Constituțională nu are calitatea de a se pronunța, așa cum s-a reținut în mod constant în practica acesteia (a se vedea Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 15 iulie 1998).

40. Autorii sesizării susțin, cu privire la determinarea materiilor în care Guvernul dobândește abilitarea de a emite ordonanțe, că "este imposibil de identificat exact tipul de legislație avut în vedere. [...] tocmai din cauza caracterului excepțional al delegării stabilirea domeniului nu poate avea un caracter pur formal. Delegarea competenței legislative presupune identificarea exactă a atribuțiilor Guvernului, pentru că altfel posibilitatea acestuia de a alege în mod discreționar intervențiile legislative ar echivala cu transformarea Guvernului în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul". Curtea reține că dispozițiile art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție se referă, în general, la domeniile în care Guvernul este abilitat să emită ordonanțe, respectiv circumscrierea acestor domenii în afara obiectului de reglementare al legilor organice, iar nu la dispoziții exprese ale unor acte normative sau la măsuri legislative individualizate. Pe cale de consecință, este evident că un domeniu de reglementare nu poate avea aceeași precizie sau claritate cu o dispoziție expresă, domeniul de reglementare fiind reprezentat de sfera relațiilor sociale care sunt vizate de reglementare, în vreme ce măsurile legislative delegate constituie soluția normativă concretă cuprinsă în dispozițiile actului normativ și sub incidența căreia se află relațiile sociale pe care le vizează. Așa fiind, legea de abilitare trebuie să prezinte un grad suficient de generalitate care să permită Guvernului să determine, să individualizeze și să reglementeze măsurile ce vor face obiectul ordonanțelor pe care la emite Este adevărat Că, din analiza prevederilor legii supuse controlului de constituționalitate, rezultă o reglementare aparent neunitară, dispozițiile care stabilesc domenii concrete în care Guvernul primește abilitare (acte normative enumerate expres în vederea operării de modificări pe calea ordonanțelor) alternând cu dispoziții care se limitează la a indica doar sfera relațiilor sociale ce urmează a fi reglementate, însă o atare structură nu este de natură a afecta legea de abilitare în ansamblu sub aspectul condițiilor de claritate și previzibilitate, constituind un element ce ține, eventual, de domeniul tehnicii legislative.

41. Cu privire la critica referitoare la stabilirea unor domenii ce fac obiectul de reglementare al unor legi organice, împrejurare de natură a aduce atingere prevederilor constituționale cuprinse în art. 115 alin. (1), Curtea reține că domeniile rezervate legilor organice își găsesc enumerarea limitativă și expresă în textul Constituției, iar intervenția instanței constituționale în cercetarea constituționalității legilor de abilitare este de natură să asigure ca delegarea legislativă să nu aducă atingere limitei instituite de prevederile Legii fundamentale.

42. În același timp, controlul de constituționalitate nu dispune, între componentele sale, și de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituționale, așa cum sunt ele formulate în Legea fundamentală, nefiind în măsură a-și întemeia cenzura pe simple eventualități (a se vedea în acest sens Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 31 decembrie 1997).

43. În lumina celor de mai sus, criticile formulate urmează a fi examinate sub un dublu aspect: în ce măsură formulările cuprinse în legea de abilitare dau expresie unei încălcări a textelor constituționale invocate și dacă prevederile legii criticate apar autorilor sesizărilor ca înfrângând Legea fundamentală, doar prin prisma unor viitoare și ipotetice dispoziții ale ordonanțelor ce se vor emite și care ar căpăta un conținut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituționale. Cât privește al doilea aspect, este, desigur, de domeniul evidenței faptul că o ordonanță, în măsura în care depășește, pe orice cale, limitele impuse de Constituție, ea contravine acesteia și urmează să îi fie aplicate rigorile ce se impun în urma efectuării controlului de constituționalitate. De aceea, chiar dacă unele domenii din legea de abilitare nu sunt suficient de riguros precizate, astfel cum în mod constant s-a statuat în jurisprudents Curții, Guvernul este obligat, când emite o ordonanță pe baza unei legi de abilitare, să respecte cu strictețe domeniile rezervate legii organice, deși o asemenea circumstanțiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare.

44. Prima categorie de critici se referă la dispozițiile art. 1 pct. IV poziția 4: "Măsuri privind reorganizarea activității de plată a beneficiilor sociale, precum și a activității de inspecție socială", care, în opinia autorilor sesizării, sunt contrare prevederilor art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție, potrivit cărora este de domeniul legilor organice "regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială". Curtea constată însă că textele criticate din legea de abilitare nu privesc nicidecum regimul general al protecției sociale, ci numai luarea unor măsuri specifice de protecție, având deci un caracter particular, pentru anumite categorii sociale cărora legea le oferă un regim de protecție special prin plata unor beneficii sociale, precum și aspecte de ordin particular care privesc organizarea activității de inspecție socială.

45. A doua categorie de critici vizează dispozițiile art. 1 pct. VIII, pozițiile 1, 2 și 3, care prevăd "1. reglementarea unor probleme de conținut pentru învățământul preuniversitar;

2. reglementări în domeniul cercetării științifice, învățământului superior și finanțării acestor domenii; 3. reglementări privind asigurarea calității în învățământul superior". Autorii susțin că acestea contravin prevederilor art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituție, potrivit cărora sunt de domeniul legii organice actele normative privind "organizarea generală a învățământului".

Ținând seama de dispozițiile constituționale, rezultă că delegarea legislativă în discuție, relativă la probleme din domeniul învățământului preuniversitar, cercetării științifice, învățământului superior sau la finanțarea acestor domenii, precum și la asigurarea calității în învățământul superior nu poate privi decât alte aspecte, diferite de cele referitoare la organizarea generală a învățământului care, potrivit Constituției, se reglementează numai prin lege organică.

46. Curtea observă că aspectele enumerate nu se identifică, în toate componentele lor, cu organizarea generală a învățământului, ci urmăresc, prin scopurile și modalitățile în care se vor efectua, ameliorarea procesului educațional național și creșterea calității sale, în cadrul regimului general al învățământului și în conformitate cu prevederile cuprinse în legislația în vigoare. Așa fiind, în cadrul prezentului control de constituționalitate asupra prevederilor legii de abilitare, Curtea Constituțională nu își poate întemeia soluția pe aprecieri asupra unui conținut ipotetic ai ordonanțelor ce vor fi emise de Guvern în baza legii de abilitare.

47. Desigur că, în cazul în care o astfel de reglementare ar avea incidență asupra regimului general al învățământului și deci ar conduce la neconstituționalitatea ordonanței sau a ordonanțelor respective, fie Parlamentul, cu prilejul dezbaterilor legilor de aprobare a acestora (potrivit art. 2 din legea de abilitare criticată, toate ordonanțele emise de Guvern în temeiul acestei legi se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor acestuia în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2014), fie Curtea Constituțională, pe calea contenciosului constituțional, au posibilitatea să înlăture orice eventuală afectare a regimului juridic rezervat reglementării prin lege organică, în conformitate cu prevederile Constituției.

48. Referitor la prevederile art. 1 pct. IX poziția 10 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe ("modificarea și completarea Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, cu modificările și completările ulterioare"), autorii sesizării menționează că există un proiect de lege cu același obiect de reglementare, care a fost adoptat de Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, și care se află în procedură legislativă la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională. Autorii sesizării susțin că, dacă Guvernul ar adopta ordonanțe în condițiile în care Parlamentul dezbate inițiative având același obiect, s-ar ajunge la crearea unui blocaj instituțional, în sensul că Parlamentul ar fi în imposibilitate de a legifera, adică de a-si exercita rolul său de unică autoritate legiuitoare, cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, principiu prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituție.

49. Or, Curtea observă că această împrejurare (procedura legislativă încheiată de Senat și în plină desfășurare la Camera Deputaților cu privire la o lege de modificare a Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere) nu poate avea consecințe asupra constituționalității textului art. 1 pct. IX poziția 10 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, întrucât Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare, este liber să aprecieze asupra domeniilor delegării legislative, cu respectarea dispozițiilor art. 115 alin. (1) din Constituție, chiar în cazul în care a început dezbaterea unor proiecte de legi sau propuneri legislative având același obiect sau un obiect asemănător. Abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe în aceste materii este supusă dezbaterii și aprobării Parlamentului, care decide cu privire la obiectul delegării în cunoștință de cauză, (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 113 din 20 iulie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 362 din 29 iulie 1999).

50. Este de menționat că în cauză nu sunt incidente argumentele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, potrivit cărora "angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educației naționale, în condițiile în care proiectul de lege se afla în proces de legiferare la Senat, în calitate de Cameră decizională, a declanșat un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament, întrucât prin exercitarea de către Guvern a unei competențe, cu nerespectarea cadrului constituțional care o circumstanțiază, s-a încălcat competența Parlamentului de unică autoritate legiuitoare", întrucât premisele blocajului instituțional și, daci, al conflictului juridic de natură constituțională, l-a constituit cu acel prilej actul de angajare a răspunderii Guvernului, act de voință exclusiv, unilateral și irevocabil al Guvernului (a se vedea Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010). Or, în cazul unei ordonanțe emise în temeiul unei legi de abilitare, Guvernul execută un mandat primit de la Parlament în vederea reglementării unui anumit domeniu, fără a avea o inițiativă discreționară, care ar echivala cu transformarea acestei autorități în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce privește atribuția de legiferare.