Decizia CCR nr. 347 din 7.05.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 87 alin. 1 lit. d) şi art. 91 din Legea nr. 161/2003 - unele măsuri pt. asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) și art. 91 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, precum și ale art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, excepție ridicată de Vasile Dina în Dosarul nr. 1.067/46/2013 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 1.132D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde autorul excepției, personal și asistat de avocații Daniela Nicoleta Andreescu și Ion Popescu, cu împuterniciri avocațiale depuse la dosar, și pentru partea Agenția Națională de Integritate, director general al Direcției generale juridice Ioana Lazăr, cu delegație depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că, la dosar, autorul excepției a depus note scrise în susținerea excepției de neconstituționalitate invocate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul doamnei avocat Daniela Nicoleta Andreescu, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, sens în care susține, în esență, că, prin art. 91 din Legea nr. 176/2010, se prevede posibilitatea ca un primar ales prin votul comunității să fie eliberat din funcția ocupată, înainte de finalul mandatului, prin emiterea unui ordin de către prefectul local, ordin care are la bază un referat al secretarului comunei și/sau alte acte la care se referă implicit art. 21 din Legea nr. 176/2010, când Agenția Națională de Integritate trimite un exemplar din raportul de evaluare către prefect, ca organ disciplinar. Apreciază că, astfel, se stabilesc atribuții de organ disciplinar pentru prefect, care este înalt funcționar public și reprezentantul Guvernului pe plan local, față de primar, organ ales, care funcționează pe principiul autonomiei locale ca autoritate administrativă autonomă care rezolvă treburile publice din comune și orașe. De asemenea consideră că dispozițiile de lege criticate comportă interpretări, creează confuzie și sunt lipsite de previzibilitate și accesibilitate. Totodată, susține că, prin art. 25 din Legea nr. 176/2010, cu referire la art. 16 din Legea nr. 393/2004 și art. 91 din Legea nr. 176/2010, în raport cu art. 16 din Constituție, se legiferează posibilitatea sancționării unei abateri disciplinare legate de incompatibilitate, însă, pentru aceeași faptă, o persoană poate să fie eliberată din funcție înainte de terminarea mandatului său, iar o alta să fie doar sancționată disciplinar cu reducerea salariului pe timp de 3 luni, de exemplu, creându-se discriminare în privința răspunderii, în raport cu funcția sau calitatea persoanei evaluate de Agenția Națională de Integritate și de reglementările respectivului domeniu, aspect care rezultă, fără dubiu, din prevederile art. 25 alin. (3) și (4) cu referire la alin. (1) și (2) ale aceluiași articol din Legea nr. 176/2010. În final, apreciază că măsura eliberării din funcție a primarului, într-un astfel de context, nu este rezonabilă. Depune un set de înscrisuri în susținerea excepției.

5. Domnul avocat Ion Popescu susține admiterea excepției de neconstituționalitate și învederează Curții că legea trebuie interpretată și aplicată în litera și spiritul ei.

6. Reprezentantul Agenției Naționale de Integritate solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă jurisprudența Curții Constituționale în ceea ce privește art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003. Cât privește art. 91 din Legea nr. 161/2003 și art. 25 din Legea nr. 176/2010 apreciază că motivele invocate de autor nu sunt veritabile critici de neconstituționalitate, ci aspecte care țin de fondul cauzei. Prin urmare, competența de interpretare și aplicare a legii revine instanței de contencios administrativ. Depune concluzii scrise.

7. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care arată că raționamentul de la care a pornit autorul excepției este greșit. Astfel, autorul susține că incompatibilitatea funcției de primar cu alte funcții ar trebui reglementată în Constituție. Or, potrivit prevederilor constituționale ale art. 121 alin. (2), consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe. În continuare apreciază că dispozițiile de lege criticate se aplică în mod egal tuturor celor vizați de ipoteza normei juridice. În final, arată că art. 148,art. 154 și art. 156 din Constituție nu au legătură cu cauza.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

8. Prin Încheierea din 16 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 1.067/46/2013, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) și art. 91 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, precum și ale art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

9. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că în Constituție sunt reglementate incompatibilități pentru nouă tipuri de funcții, iar funcția de primar și de consilier local nu se regăsește printre funcțiile nominalizate, deși sunt funcții prevăzute la art. 121. Arată că prin Decizia Curții Constituționale nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 s-a specificat faptul că legea privind interzicerea cumulului pensiei cu salariul pentru bugetari este constituțională, cu excepția cumulului funcțiilor prevăzute de Constituție, cărora nu le pot fi impuse alte restricții decât cele prevăzute de Legea fundamentală. Pe acest raționament, prin Legea nr. 161/2013, anterioară Constituției, nu se pot impune incompatibilități pentru primari și consilieri locali. Apreciază că prin Constituție nu se prevede posibilitatea întreruperii înainte de termen a mandatului de primar pe motiv de incompatibilitate, așa cum se prevede pentru membrii Guvernului și pentru parlamentari, în art. 106 și în art. 70 alin. (2) din Constituție. Din această perspectivă, dispozițiile art. 91 din Legea nr. 161/2003 intră în contradicție cu prevederile Constituției și cu cele ale Legii nr. 393/2004.

10. De asemenea se menționează că art. 25 din Legea nr. 176/2010, în forma actuală, încalcă art. 148 alin. (2) și (3) din Constituție și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale pentru că este lipsit de previzibilitate și accesibilitate. Totodată, se susține că nu există o definiție a incompatibilității, existând două cazuri detaliate de incompatibilitate, iar art. 25 din Legea nr. 176/2010 prevede o reglementare care definește abaterea disciplinară ca fiind o decizie, un act, o faptă realizată cu încălcarea stării de incompatibilitate. În final, se arată că abaterea disciplinară stabilită prin art. 25 pct. (1) din Legea nr. 176/2010 contrazice reglementările stabilite la pct. 2 și 3, întrucât se arată că abaterea trebuie sancționată, dar nu cu mustrare sau avertisment, după care se face vorbire numai de demitere și încetare, precum și de interdicția desfășurării activității pe timp de 3 ani.

11. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal își exprimă opinia în sensul că excepția de neconstituționalitate invocată nu este întemeiată, întrucât dispozițiile de lege criticate nu contravin prevederilor constituționale. Menționează jurisprudența în materie a Curții Constituționale.

12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13. Avocatul Poporului, prin adresa comunicată, precizează faptul că își menține punctul de vedere exprimat în dosarele Curții Constituționale nr. 316D/2014, nr. 469D/2014, nr. 512D/2014, nr. 513D/2014 și nr. 799D/2014.

14. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise și înscrisurile depuse de autorul excepției și susținerile acestuia, concluziile scrise depuse și susținerile Agenției Naționale de Integritate, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

15. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) și art. 91 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, precum și ale art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010. Potrivit art. 77 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, "Ori de câte ori prin legi si prin alte acte normative se face trimitere la Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale ori la «societatea comercială/societățile comerciale», după caz, trimiterea se consideră a fi făcută la Legea societăților nr. 31/1990 ori, după caz, la «societatea/societățile reglementată/reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările si completările ulterioare»." Textele de lege criticate au următorul cuprins:

- Art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003:"(1) Funcția de primar si viceprimar, primar general si viceprimar al municipiului București, președinte si vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: [...]

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare si cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile si societățile naționale, precum și la instituțiile publice;";

- Art. 91 din Legea nr. 161/2003: "(1) Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul prevăzut la art. 88 alin. (2), după validarea celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validării mandatului, într-o funcție incompatibilă cu cea de ales local.

(2) În cazul prevăzut la art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la data la care alesul local, soțul sau ruda de gradul I a acestuia devin acționari.

(3) Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secțiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi.

(4) În situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale.

(5) Ordinul emis de prefect potrivit alin. (4) poate fi atacat la instanța de contencios administrativ competentă.

(6) În cazul primarilor, prefectul va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar, iar în cazul consilierilor locali și consilierilor județeni, se va proceda la validarea mandatului unui supleant, potrivit prevederilor Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare. ";

- Art. 25 din Legea nr. 176/2010:"(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta si dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.

(2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive si irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.

(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară si se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective.

(4) Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârșirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment.".

17. În opinia autorului excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 16 alin. (3) privind ocuparea funcțiilor și demnităților publice, art. 37 alin. (2) privind dreptul de a fi ales, art. 121 referitor la autoritățile comunale și orășenești, art. 148 privind Integrarea în Uniunea Europeană, art. 150-152 referitor la revizuirea Constituției și art. 153-156 privind dispoziții finale și tranzitorii, precum și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, în raport cu critici similare, Curtea constatând, prin Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011, și Decizia nr. 309 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 4 august 2014, că acestea sunt constituționale. Pentru a pronunța această soluție, Curtea a statuat că incompatibilitatea stabilită prin aceste dispoziții legale reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.

19. De asemenea, prin Decizia nr. 1.076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 603 din 26 august 2011, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 91 alin. (1), (3) și (4) din Legea nr. 161/2003, iar prin Decizia nr. 9 din 10 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 154 din 17 februarie 2006, Decizia nr. 326 din 18 aprilie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 413 din 12 mai 2006, Decizia nr. 631 din 3 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 7 noiembrie 2006, și Decizia nr. 398 din 24 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 21 mai 2007, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003. Curtea a constatat că incompatibilitatea consilierilor locali și județeni, care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective, a fost instituită de legiuitor ținând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleșilor locali. Astfel, dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003.

20. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței în materie a Curții Constituționale, atât considerentele, cât și soluția deciziilor invocate își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

21. Curtea reține că prevederile legale supuse controlului de constituționalitate, stabilind cu claritate incompatibilități specifice aleșilor locali, dau expresie voinței legiuitorului, care a apreciat că funcțiile publice care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu funcțiile private, specifice mediului de afaceri, întrucât cumulul acestora ar putea duce la atingerea interesului public și a încrederii cetățenilor în autoritățile administrației publice.

22. Totodată, Curtea reține că instituirea prin lege a unor incompatibilități privind aleșii locali nu încalcă dispozițiile constituționale privind autoritățile comunale și orășenești, care, prin art. 121 alin. (2), stabilesc că primarii și consiliile locale funcționează în condițiile legii. De asemenea, potrivit art. 16 alin. (3) din Constituție, demnitățile și funcțiile publice se exercită în condițiile legii, astfel încât activitatea primarilor și a consilierilor locali trebuie să se circumscrie regulilor pe care, în aplicarea normelor constituționale, legiuitorul le-a edictat, în vederea creării cadrului de funcționare a acestora, fără ca aceasta să aibă semnificația completării Legii fundamentale. De altfel, potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003, "Incompatibilitățile privind demnitățile publice si funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu."

23. Referitor la criticile aduse art. 25 din Legea nr. 176/2010, Curtea, prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, soluționând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, raportate la prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5) și art. 16, a constatat că dispozițiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituționale în măsura în care sintagma "aceeași funcție" se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege. Însă, în prezenta cauză, prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010 sunt criticate din altă perspectivă, autorii excepției neinvocând neconstituționalitatea sintagmei "aceeași funcție" cuprinsă de aceste norme.

24. În mod constant, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010 se integrează scopului legii, anume asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale și nu contravin normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 481 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 4 februarie 2014, Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, și Decizia nr. 638 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 19 ianuarie 2015).

25. Cât privește invocarea art. 21 alin. (3) din Constituție și a art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea nu poate reține nici aceste critici, deoarece atacarea la instanța de contencios administrativ competentă a ordinului emis de către prefect, prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local, în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile, reprezintă o garanție a aplicării dreptului la un proces echitabil.

26. În fine, Curtea constată că invocarea dispozițiilor art. 148 și art. 150-156 din Constituție nu are relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate, iar susținerile privind înțelegerea conținutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziții legale, vizează interpretarea și aplicarea legilor în cauzele deduse judecății, operațiuni care excedează controlului de constituționalitate. În aceste condiții, Curtea reține că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul aleșilor locali revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese.