Decizia CCR nr. 286 din 22.05.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 561din Legea nr. 350/2001 - amenajarea teritoriului şi urbanismul şi ale art. II din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 7/2011 pt. modificarea şi...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și ale art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, excepție ridicată de Ioan Novac și Garofița Novac în Dosarul nr. 5.048/108/2012 al Curții de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 574D/2013 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent învederează Curții că autorii excepției au transmis la dosar note scrise prin care solicită admiterea acesteia.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate. Apreciază că premisele în fapt și în drept de la care pornesc autorii excepției sunt eronate, întrucât aceștia consideră că edificarea construcției în lipsa autorizației este un status quo care trebuie supus reglementării existente la acel moment. în realitate, este vorba despre situații viitoare cărora le vor fi aplicabile dispozițiile legii noi, dispoziții de ordine publică ce înlătură regimul derogatoriu prin care se permitea intrarea în legalitate. Observă că autorii au înțeles să își fundamenteze critica pe prevederile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, care permiteau autorității ce sancționa contravenția să acorde un termen pentru intrarea în legalitate. Or, acest termen aflându-se în derulare la data intrării în vigoare a legii, aplicabilitatea acestora ține de puterea de apreciere a judecătorului. Arată, de asemenea, că, din perspectiva art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, excepția apare ca neîntemeiată, întrucât diferența de tratament juridic rezultă dintr-o situație obiectiv diferită, determinată de caracteristicile tehnice și urbanistice ale construcției.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 10 septembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 5.048/108/2012, Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și ale art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, excepție ridicată de Ioan Novac și Garofița Novac în soluționarea recursului formulat împotriva sentinței pronunțate într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri de obligare a Consiliului Local al Municipiului Arad la aprobarea unui plan urbanistic zonal.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin că din redactarea dispozițiilor art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 rezultă că acestea s-ar aplica inclusiv lucrărilor de construcții executate anterior datei intrării în vigoare a acestui articol, ceea ce înseamnă că retroactivează, de vreme ce se aplică unor fapte din trecut. Arată că intrarea în legalitate, prin obținerea autorizației de construire, se poate dispune de către autoritatea competentă numai o dată cu aplicarea amenzii, deci concomitent cu aplicarea sancțiunii contravenționale principale, și constituie, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, raportate la cele ale art. 5 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, o sancțiune contravențională complementară. În aceste condiții, autorii excepției susțin că art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 nu respectă dispoziția din Legea fundamentală privind aplicarea legii contravenționale mai favorabile, întrucât până la data intrării în vigoare a art. 56¹ nu era interzisă aprobarea documentațiilor de urbanism în scopul intrării în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectau prevederile autorizației de construire.

6. În ceea ce privește art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011, arată, de asemenea, că retroactivează și, în plus, lipsește de efecte juridice un act administrativ, în speță certificatul de urbanism emis anterior intrării în vigoare a acestui articol. Autorii excepției susțin că și acest text de lege încalcă principiul aplicării legii contravenționale mai favorabile.

7. Mai arată că ambele prevederi de lege criticate încalcă și principiul egalității în drepturi, întrucât creează o discriminare între cetățenii care au executat lucrări de construcții pentru a căror intrare în legalitate, prin obținerea autorizației de construire, nu le este necesară aprobarea unei documentații de urbanism și care pot intra, astfel, în legalitate și cei cărora legea le impune aprobarea unei astfel de documentații, nemaiputând intra în legalitate.

8. Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât dispozițiile legale menționate nu încalcă principiul neretroactivității legii civile și al aplicării legii contravenționale mai favorabile. Arată în acest sens că legiuitorul a acordat persoanelor beneficiare ale unor documentații de urbanism eliberate anterior datei intrării în vigoare a modificării legislative un interval de timp mai mare de 10 luni pentru a intra în legalitate, în sensul de a-și valorifica drepturile conferite de aceste documentații potrivit legii aplicabile la data emiterii acestora.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt constituționale, necontravenind prevederilor art. 15 alin. (2) și art. 16 alin. (1) din Constituție. Precizează, în esență, că legiuitorul a oferit posibilitatea intrării în legalitate în perioada cuprinsă între 11 februarie 2011 și 1 ianuarie 2012. Arată că modificarea legislativă prin care nu mai sunt permise inițierea și aprobarea documentațiilor de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire are ca finalitate prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare. De asemenea, prin această reglementare se duce la îndeplinire și obligația statului de garantare a dreptului la un mediu sănătos și echilibrat ecologic prin activitățile de urbanism și amenajarea teritoriului. Consideră totodată că din modul de redactare a motivelor de neconstituționalitate, raportate la situația de fapt reprezentată de refuzul unei autorități publice de a aproba un plan urbanistic zonal în contextul noilor modificări legislative, rezultă că acestea țin de modul de interpretare și aplicare a legii.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorui-raportor, notele scrise transmise la dosar de autorii excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îi constituie prevederile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, introdus prin art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, care au următorul cuprins:

- Art. 56¹ din Legea nr. 350/2001: "Nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire."

14. De asemenea, obiect al excepției îl constituie și prevederile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011. Deși la data invocării excepției de neconstituționalitate textul criticat fusese modificat prin legea de aprobare a ordonanței de urgență menționate - Legea nr. 190/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 10 iulie 2013 -, autorii excepției vizează prevederile din ordonanța de urgență în redactarea pe care o aveau anterior aprobării. Întrucât acestea sunt incidente în cauză, instanța urmând să facă aplicarea lor în soluționarea litigiului, Curtea se va pronunța asupra constituționalității art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 în formularea anterioară modificărilor intervenite prin Legea nr. 190/2013, și anume:

- Art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011: Avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism elaborate în baza unui certificat de urbanism sau a unui aviz de oportunitate emis înainte de 1 februarie 2011 se vor face în condițiile prevederilor legale aplicabile înainte de intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe de urgentă, dar nu mai târziu de 1 februarie 2012"

15. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, textele de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 15 alin. (2), care consacră principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, și în art. 16 alin. (1) și (2) referitoare la egalitatea în drepturi. Invocă, de asemenea, dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care garantează dreptul la un proces echitabil, precum și următoarele prevederi din Declarația Universală a Drepturilor Omului: art. 1 care proclamă egalitatea în demnitate și în drepturi a tuturor ființelor umane, art. 7 referitor la egalitatea în fața legii a tuturor oamenilor și art, 17 privitor la dreptul la proprietate de care se poate bucura orice persoană.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prevederile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 interzic inițierea și aprobarea de documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire.

17. Curtea constată că textul de lege criticat nu prezintă vicii de constituționalitate din perspectiva art. 15 alin. (2) din Constituție, învederată de autorii excepției. Astfel, este neîntemeiată critica referitoare la pretinsul caracter retroactiv al dispozițiilor de lege menționate, motivată pe susținerea că acestea ar viza inclusiv lucrările de construcții executate anterior datei intrării în vigoare a acestui articol, ceea ce înseamnă că s-ar aplica și unor fapte din trecut. Curtea reține că prevederile de lege criticate nu prezintă caracter retroactiv, fiind aplicabile numai de la momentul intrării sale în vigoare. Faptul că acestea au în vedere construcții deja edificate nu constituie un element care să îi confere un astfel de caracter. Construcțiile la care se referă textul criticat sunt cele executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, așadar, cu încălcarea unor norme în vigoare la momentul construirii lor. Or, prevederile supuse controlului de constituționalitate instituie pentru viitor o interdicție în ce privește inițierea și aprobarea documentațiilor de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor astfel de construcții. Așadar, textul de lege supus controlului de constituționalitate nu modifică normele ce trebuiau respectate la momentul edificării, neafectând cadrul normativ în vigoare la acel moment, astfel că nu se pune problema retroactivității acestuia.

16. Sub acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că legea nouă este, de principiu, aplicabilă de îndată tuturor situațiilor ce se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Tot astfel, instanța de contencios constituțional a statuat constant că "o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că, în aceste cazuri, legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare" (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002, și Decizia nr. 73 din 6 martie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 11 mai 2001). Prin urmare, dispozițiile de lege criticate nu se aplică retroactiv, ci reglementează modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare.

19. Curtea nu poate reține nici critica referitoare la pretinsa nerespectare a principiului retroactivității legii contravenționale mai favorabile. Pornind de la prevederile art. 5 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, potrivit cărora prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare, coroborate cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorii susțin că intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire ar reprezenta o sancțiune contravențională complementară, întrucât se poate dispune de către autoritatea publică competentă numai odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b), deci concomitent cu aplicarea sancțiunii contravenționale principale. Dincolo de interpretarea personală dată de autorii excepției semnificației intrării în legalitate prin obținerea autorizației de construire, Curtea observă că aceștia sunt nemulțumiți de faptul că nu beneficiază de prevederile anterioare mai permisive, fiind nevoiți să se supună celor actuale, care nu mai mențin regimul derogatoriu în virtutea căruia aceștia aveau posibilitatea remedierii ulterioare a neregularităților din documentația necesară edificării unei construcții. Curtea observă că stabilirea legii mai favorabile revine instanței de judecată învestite cu soluționarea litigiului, aceasta fiind singura în măsură să aprecieze cu privire la aplicabilitatea, în funcție de împrejurările cauzei, a unei legi sau a alteia. Ca atare, critica astfel formulată nu vizează chestiuni de constituționalitate, autorii acesteia punând în evidență aspecte legate de aplicarea legii, de soluționarea conflictului de legi în timp, atribut exclusiv al instanței care trebuie să determine legea aplicabilă litigiului aflat pe rolul său.

20. Curtea reține totodată că prevederile art. 56¹ au fost introduse în Legea nr. 350/2001 prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011, în preambulul căreia legiuitorul delegat a precizat că modificarea a fost impusă, printre altele, de necesitatea "reducerii drastice a practicilor urbanismului derogatoriu, practici care au dus la un proces de transformare internă incoerentă a localităților și de extindere necontrolată ce a determinat disfuncții și costuri uneori imposibil de suportat pentru comunitățile locale, ocupări și desființări ale spațiilor verzi, ce au generat probleme grave de mediu, precum și o avalanșă de situații litigioase care au afectat securitatea juridică a investițiilor". De asemenea, un alt motiv ce a determinat legiuitorul să adopte o astfel de reglementare a constat în "descurajarea și eliminarea practicilor de modificare a reglementărilor urbanistice existente pentru intrarea în legalitate a unor construcții ilegale, executate fără autorizație de construire sau fără respectarea prevederilor acesteia".

21. De altfel, în lumina dispozițiilor art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit cărora statele semnatare ale Convenției pot "adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general [...]", Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în Cauza Mellacher și alții împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt "necesare și obișnuite în domeniul proprietăților, care, în societățile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce privește stabilirea existenței unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât și în alegerea unor modalități de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate".

22. În ceea ce privește dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011, care stabilesc că avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism elaborate în baza unui certificat de urbanism sau a unui aviz de oportunitate emis înainte de 1 februarie 2011 se vor face în condițiile prevederilor legale aplicabile înainte de intrarea în vigoare a ordonanței de urgență, dar nu mai târziu de 1 februarie 2012, se susține, de asemenea, că și acestea încalcă principiul neretroactivității, precum și pe cel al retroactivității legii contravenționale mai favorabile prevăzut de art. 15 alin (2) din Constituție. Curtea observă că dispozițiile de lege criticate nu numai că nu reglementează în mod retroactiv, pentru trecut, ci, dimpotrivă, recunosc persoanelor interesate posibilitatea de a obține avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism elaborate în baza unor certificate de urbanism sau avize de oportunitate emise înainte de data intrării în vigoare a textului de lege supus controlului de constituționalitate. Astfel, prin chiar textul criticat, legiuitorul a acordat persoanelor beneficiare ale unor documentații de urbanism eliberate anterior datei intrării în vigoare a modificării legislative un anumit interval de timp - cuprins între 11 februarie 2011 și 1 ianuarie 2012 - pentru a intra în legalitate, în sensul de a-și valorifica drepturile conferite de aceste documentații potrivit legii aplicabile la data emiterii acestora.

23. Susținerile autorilor vizează, așadar, modalitatea de aplicare concretă a legii la speța lor individual determinată, aspect ce ține de competența exclusivă a instanței învestite cu soluționarea cauzei de contencios administrativ în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, excedând competenței Curții Constituționale.

24. Curtea constată că nu poate reține nici critica prin raportare la art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală. Textele de lege supuse controlului de constituționalitate nu sunt de natură să creeze un regim discriminatoriu pentru persoanele care, pentru a obține autorizație de construire pentru clădiri edificate în lipsa acesteia trebuie să obțină aprobarea unei documentații de urbanism și cele care, anterior modificărilor introduse prin textele de lege criticate, au intrat în legalitate fără a fi obligate să facă astfel de demersuri. Sub acest aspect, în jurisprudența sa, de exemplu Decizia nr. 44 din 24 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 17 decembrie 1996, Curtea Constituțională a statuat că, dacă, prin jocul unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situații defavorabile, apreciate subiectiv, prin prisma propriilor lor interese, ca defavorabile, acest fapt nu reprezintă o discriminare care să afecteze constituționalitatea textelor respective.

25. În fine, Curtea observă că art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care garantează dreptul la un proces echitabil, invocat în motivarea criticii de neconstituționalitate, nu are incidență în cauză. Astfel, textele de lege supuse controlului nu reglementează cu privire la drepturi sau garanții procesuale, ci prezintă relevanță în cadrul unor proceduri administrative.