Decizia CCR nr. 456 din 16.06.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Ghiță Gheorghe în Dosarul nr. 6.339/90/2013 al Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 1.367D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Arată că diferența de tratament dintre salariați și funcționarii publici sub aspectul procedurii angajării răspunderii civile se justifică prin statutul special al celor din urmă. Precizează că decizia de imputare la care se referă textul de lege criticat nu este executorie de drept și nu se repercutează asupra patrimoniului funcționarului public, așa cum rezultă din art. 85 alin. (2¹) din Legea nr. 188/1999. În ambele cazuri, al salariatului și al funcționarului public, stabilirea existenței și întinderii prejudiciului se face de către instanța de judecată.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Decizia nr. 4.505/R-CONT din 12 noiembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 6.339/90/2013, Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Ghiță Gheorghe într-o cauză având ca obiect anularea unei dispoziții a primarului comunei Milcoiu, județul Vâlcea.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia arată că au existat în Codul muncii dispoziții similare celor pe care le critică și care au fost înlăturate prin art. 169 alin. (2) din actualul Cod al muncii, conform cărora răspunderea patrimonială a salariatului poate fi angajată numai dacă datoria este certă, lichidă și exigibilă, fiind constatată printr-o hotărâre judecătorească. Întrucât Legea nr. 188/1999 asimilează raporturile funcționarilor publici cu raporturile de muncă, susține că există o diferență de tratament juridic între salariați și funcționarii publici în ceea ce privește procedura de angajare a răspunderii materiale. Arată că, deși este vorba despre situații comparabile, tratamentul juridic este diferit, fără a exista o justificare rațională și obiectivă. Precizează că rațiunea pentru care Codul muncii a eliminat prevederile referitoare la decizia de imputare sunt arătate în Decizia Curții Constituționale nr. 24 din 22 ianuarie 2003, respectiv necesitatea eliminării arbitrariului din reglementările anterioare, când conducerea unității stabilea existența pagubei, întinderea acesteia, lua măsuri de recuperare prin dispoziție de imputare și proceda de îndată la reținerea din drepturile salariale, urmând ca salariatul să se adreseze organelor de jurisdicție pentru apărarea intereselor sale legitime. Or, într-un stat de drept, răspunderea patrimonială pentru daune se impune să se stabilească de către instanțele de judecată.

6. Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Faptul că legiuitorul a considerat că raportul de serviciu al funcționarilor publici trebuie să fie reglementat de norme juridice speciale, distincte de cele de drept comun în materia raporturilor de muncă, nu reprezintă o încălcare a dreptului acestora de acces liber la justiție și nici nu constituie o discriminare. Arată că funcționarii publici, ca și salariații cu contract individual de muncă, au posibilitatea, reglementată prin legile aplicabile fiecăruia dintre cele două raporturi (de serviciu și de muncă), să prezinte în justiție apărările lor împotriva actelor nelegale ale angajatorilor. Maniera în care se exercită acest drept de către funcționarii publici nu poate fi însă considerată neconstituțională doar pentru că este diferită de acțiunile legale ce pot fi exercitate de alte categorii de lucrători.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul- raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit actului de sesizare, prevederile art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007. În realitate, din motivarea excepției, rezultă că autorul acesteia critică doar prevederile alin. (1) al art. 85 din Legea nr. 188/1999, acesta urmând să fie analizat de Curtea Constituțională. Textul de lege criticat are următorul cuprins: "Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile."

11. Art. 84 din Legea nr. 188/1999, la care face trimitere textul de lege criticat, stabilește că "Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:

a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile."

12. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textul de lege criticat contravine dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) teza întâi care consacră caracterul de stat de drept al statului român, art. 16 alin. (1) care statuează că cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, art. 21 privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil și art. 124 privind înfăptuirea justiției.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că a fost ridicată cu prilejul soluționării unei acțiuni în contencios administrativ prin care autorul acesteia a solicitat instanței anularea unei dispoziții a primarului comunei Milcoiu, județul Vâlcea, prin care a fost obligat, în considerarea calității sale de referent responsabil cu încasarea și urmărirea amenzilor contravenționale, la plata sumelor de bani reprezentând amenzile aplicate unor cetățeni din comună, neplătite de aceștia și nepuse în executare silită din cauza inactivității autorului excepției sub aspectul urmăririi executării acelor amenzi. Așadar, în ceea ce privește situația de fapt, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 84 lit. a) din Legea nr. 188/1999, referitoare la angajarea răspunderii civile a funcționarului public pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează.

14. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că se încalcă principiul egalității în fața legii și a autorităților publice, întrucât există o diferență de tratament juridic între salariați și funcționarii publici în ceea ce privește procedura de reparare a prejudiciului produs autorității sau instituției publice în cadrul căreia funcționarul public își desfășoară activitatea. Astfel, deși Legea nr. 188/1999 asimilează raporturile funcționarilor publici cu raporturile de muncă, repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice de către funcționarul public se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare ori prin asumarea unui angajament de plată, pe când, potrivit art. 169 alin. (2) din actualul Cod al muncii, răspunderea patrimonială a salariatului poate fi angajată numai dacă datoria este certă, lichidă și exigibilă, fiind constatată printr-o hotărâre judecătorească. Arată că, deși este vorba despre situații comparabile, tratamentul juridic este diferit, fără a exista o justificare rațională și obiectivă.

15. Curtea constată că, într-adevăr, regulile în conformitate cu care se poate angaja răspunderea civilă a funcționarului public sunt diferite de cele aplicabile în cazul stabilirii răspunderii patrimoniale a angajatului cu contract individual de muncă. În cel de-al doilea caz, angajatorul trebuie să se adreseze instanței cu o acțiune în pretenții pentru a putea angaja răspunderea contractuală a salariatului, potrivit art. 254 alin. (1) din Codul muncii. În schimb, pentru recuperarea prejudiciilor produse de funcționarii publici autorității sau instituției angajatoare, aceasta va emite un ordin sau o dispoziție de imputare.

16. Art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, criticat în cauză, are în vedere atât situația în care funcționarul public recunoaște și își asumă responsabilitatea pentru producerea prejudiciului prin încheierea unui angajament de plată, cât și calea litigioasă de care funcționarul public în cauză are posibilitatea să uzeze pentru a contesta în fața instanței de contencios administrativ actul de imputare. În această din urmă ipoteză, instanța va aprecia cu privire la legalitatea actului administrativ de imputare, verificând, în același timp, și oportunitatea emiterii acestuia și îndeplinirea condițiilor impuse de lege pentru angajarea răspunderii delictuale, respectiv existența faptei ilicite, a prejudiciului, a legăturii de cauzalitate și a vinovăției, elemente pe care autoritatea sau instituția angajatoare este ținută să le dovedească.

17. Asupra dispozițiilor din Legea nr. 188/1999 care reglementează modalitatea de reparare a pagubelor aduse autorității sau instituției publice de către funcționarul public Curtea Constituțională s-a mai pronunțat în jurisprudența sa. Astfel, prin Decizia nr. 481 din 22 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 952 din 26 octombrie 2005, a verificat constituționalitatea acelorași dispoziții legale care, la acel moment, anterior republicării din anul 2007 a Legii nr. 188/1999, se regăseau la art. 73 alin. (1), având un conținut normativ identic cu cel actual. Cu acel prilej, Curtea a observat că recuperarea pagubelor produse patrimoniului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea funcționarul public, care se face prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziții de imputare ori, după caz, a asumării unui angajament de plată, constituie "o modalitate specifică, mult simplificată și operativă, de acoperire a unui prejudiciu, explicabilă prin raportul specific de autoritate existent între conducătorul autorității sau instituției publice și funcționarul supus rigorilor unui statut special, care îl deosebește de persoana angajată în baza unui contract de muncă".

18. Curtea constată, totodată, că, prin prevederile art. 85 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, funcționarului public îi este asigurat accesul la o instanță de judecată, în fața căreia are posibilitatea de a contesta legalitatea și temeinicia ordinului sau dispoziției de imputare, utilizând toate apărările și mijloacele de probă pe care le consideră utile cauzei, în condițiile unui proces echitabil, judecat de o instanță independentă și imparțială. În consecință, sunt pe deplin respectate dispozițiile art. 21 și art. 24 din Constituție.

19. Curtea observă că autorul excepției își motivează critica referitoare la pretinsa discriminare între salariați și funcționarii publici și prin prisma faptului că, potrivit art. 169 alin. (2) din Codul muncii, răspunderea patrimonială a salariatului poate fi angajată numai dacă datoria este certă, lichidă și exigibilă, fiind constatată printr-o hotărâre judecătorească, pe când ordinul/dispoziția de imputare sunt executorii de drept. Curtea reține că, potrivit art. 85 alin. (2¹) din Legea nr. 188/1999, ordinul/dispoziția de imputare constituie titlu executoriu doar dacă a rămas definitivă ca urmare a neintroducerii acțiunii la instanța de contencios administrativ ori a respingerii acesteia.

20. În ce privește semnificația art. 16 alin. (1) din Constituție, Curtea a statuat, cu valoare de principiu, prin Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, că principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite și, în același timp, acesta nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice. Or, așa cum a reținut Curtea și prin Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013, "statutul special al funcționarilor publici, care conferă acestora anumite avantaje și garanții față de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcție, justifică un tratament juridic diferit (...)".

21. De altfel, dispozițiile Legii nr. 188/1999 se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, conform actualului art. 117 din lege. Or, legislația specifică funcției publice cuprinde reglementări diferite față de legislația muncii. Însuși Codul muncii, la care autorul excepției face trimitere, stabilește prin art. 278 alin. (2) că acesta se aplică "[...] cu titlu de drept comun [...] în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective". Așadar, nu se poate susține nici încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.