Decizia CCR nr. 547 din 15.07.2015 asupra sesizării de neconstituţionalitate a disp. Hotărârii Senatului nr. 48 din 22.06.2015 - constituirea Comisiei speciale a Senatului pt. evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România

1. Pe rol se află pronunțarea asupra sesizării de neconstituționalitate privind dispozițiile Hotărârii Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015 privind constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democrației și a statului de drept în România, sesizare formulată de un număr de 44 senatori și transmisă Curții Constituționale prin Adresa nr. XXXV/3.076 din 1 iulie 2015 de către secretarul general al Senatului.

2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. l) din Constituție și al art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 2.413 din 25 aprilie 2015 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.146L/2/2015.

3. În motivarea sesizării de neconstituționalitate autorii acesteia susțin că, potrivit dispozițiilor hotărârii criticate, comisia specială a Senatului pentru evaluarea stării democrației și a statului de drept în România întocmește și prezintă Senatului o evaluare "a modului în care puterile de stat funcționează potrivit principiului constituțional al separației echilibrului și controlului reciproc. Această comisie organizează dezbateri, întocmește documentare extensive cu privire la tematica supusă evaluării. Comisia, "pe baza propriilor indicatori și a propriului model de analiză, realizează un raport ce va măsura: independența și imparțialitatea sistemului judiciar", rigoarea și raționalitatea procedurilor, controlul civil asupra instituțiilor de forță, consistența drepturilor și libertăților individuale, precum și garanțiile constituționale, formele și eficacitatea controlului cetățenesc asupra tuturor instituțiilor și puterilor statului".

4. Or, folosirea "propriilor indicatori și a propriului model de analiză" de către comisie, constituie, în opinia autorilor sesizării, un factor de realizare a unui abuz politic, de natură a încălca prevederile constituționale cuprinse în art. 1 alin. (4) care statuează că "statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale", precum și cele cuprinse în art. 124 alin. (3) care precizează că judecătorii sunt independenți și se supun numai legii. Este mai mult decât evident că această comisie este înființată pentru a sluji ca un instrument politic de imixtiune în activitatea justiției, generând o presiune nejustificată asupra puterii judecătorești.

5. Autorii mai susțin că activitatea puterii legislative nu cuprinde și această latură de anchetă asupra celorlalte puteri, judecătorii nu pot fi trași la răspundere de către această comisie, supunându-se numai legii. Deși se invocă principiul separației puterilor, în realitate, prin activitatea sa, această comisie nu face decât să îl încalce și să producă o tensiune nefirească într-un stat de drept. Este indubitabil că o "evaluare", o "măsurare" a independenței și imparțialității sistemului judiciar constituie prin sine însuși un amestec și o presiune la adresa independenței justiției.

6. În temeiul art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională a solicitat punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului asupra sesizării de neconstituționalitate.

7. În vederea soluționării prezentei sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilității acesteia.

8. Analiza îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată prin raportare la art. 27 alin. (1) din lege, potrivit căruia "Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității regulamentelor Parlamentului, a hotărârilor plenului Camerei Deputaților, a hotărârilor plenului Senatului și a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, la sesizarea unuia dintre președinții celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori".

9. Astfel, Curtea constată că actul juridic supus controlului este o hotărâre, care aparține plenului Senatului, sesizarea fiind formulată de un număr de 44 de senatori, care, potrivit dispozițiilor legale, are calitatea de titular al sesizării.

10. În continuare, Curtea va analiza îndeplinirea în prezenta cauză a altor condiții de admisibilitate a sesizării, care nu sunt stipulate explicit de lege lata, dar care reprezintă rezultate ale interpretării textelor de lege, date de Curte în jurisprudența sa anterioară. Sub acest aspect, o condiție de admisibilitate a sesizărilor privind neconstituționalitatea hotărârilor parlamentare o constituie relevanța constituțională a obiectului respectivelor hotărâri. Curtea a constatat că pot fi supuse controlului de constituționalitate numai hotărârile Parlamentului, adoptate după conferirea noii competențe, hotărâri care afectează valori, reguli și principii constituționale sau, după caz, organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional (a se vedea deciziile nr. 53 și 54 din 25 ianuarie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 4 mai 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).

11. De asemenea, Curtea Constituțională a mai stabilit, în mod expres, că, pentru a fi admisibilă sesizarea de neconstituționalitate, norma de referință trebuie să fie de rang constituțional pentru a se putea analiza dacă există vreo contradicție între hotărârile menționate la art. 27 din Legea nr. 47/1992, pe de o parte, și exigențele procedurale și substanțiale impuse prin dispozițiile Constituției, pe de altă parte. Așadar, criticile trebuie să aibă o evidentă relevanță constituțională, și nu una legală ori regulamentară. Prin urmare, toate hotărârile plenului Camerei Deputaților, plenului Senatului și plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului pot fi supuse controlului de constituționalitate, dacă în susținerea criticii de neconstituționalitate sunt invocate dispoziții cuprinse în Constituție. Invocarea acestor dispoziții nu trebuie să fie formală, ci efectivă (Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012 și Decizia nr. 628 din 4 noiembrie 2014).

12. În aplicarea acestor considerente, a căror putere de lucru judecat și obligativitate nu pot fi puse la îndoială, Curtea reține că obiectul Hotărârii Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015, respectiv constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democrației și a statului de drept în România, se situează în materia constituțională, câtă vreme scopul înființării unei astfel de comisii îl reprezintă întocmirea și prezentarea în fața Senatului și, prin intermediul acestuia, societății românești a unei evaluări amănunțite, analitice și obiective atât a calității practicilor și instituțiilor democratice din România, cât și a modului în care puterile în stat funcționează potrivit principiului constituțional al separației, echilibrului și controlului reciproc. De asemenea, pentru a se raporta la noțiunile menționate în jurisprudența Curții, respectiv valori, principii sau reguli constituționale, este evident că, în speță, obiectul hotărârii este nemijlocit legat de regulile consacrate de art. 1 alin. (4) din Constituția României, care stabilește principiul separației puterilor în stat. Având în vedere cele precizate, Curtea apreciază că sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate.

13. Obiectul sesizării de neconstituționalitate îl constituie Hotărârea Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015 privind constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democrației și a statului de drept în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 24 iunie 2015, care are următorul conținut: "În temeiul prevederilor art. 64 alin. (4) din Constituția României, republicată, precum și ale art. 77 din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea Senatului nr. 28/2005, cu modificările și completările ulterioare, Senatul adoptă prezenta hotărâre.

Art. 1: Se constituie Comisia specială a Senatului pentru evaluarea stării democrației și a statului de drept în România, denumită în continuare Comisia, în scopul de a întocmi și de a prezenta Senatului și, prin intermediul acestuia, societății românești o evaluare amănunțită, analitică și obiectivă atât a calității practicilor și instituțiilor democratice din România, cât și a modului în care puterile în stat funcționează potrivit principiului constituțional al separației, echilibrului și controlului reciproc.

Art. 2: (1) Comisia se compune din 9 senatori, desemnați de grupurile parlamentare din Senat.

(2) Comisia este condusă de un birou alcătuit din președinte, un vicepreședinte și un secretar.

(3) Componența nominală a Comisiei și a biroului acesteia este prevăzută în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.

(4) Senatorii desemnați ca membri ai Comisiei își păstrează și calitatea de membri ai comisiilor permanente ale Senatului.

Art. 3: Comisia are următoarele atribuții:

a) organizează dezbateri publice și consultări cu societatea civilă, mediul academic și reprezentanți ai instituțiilor;

b) întocmește o documentare extensivă, prin colaborarea cu autoritățile publice competente, dar și prin culegerea de date din surse publice, cu privire la tematica aflată sub evaluare;

c) pe baza propriilor indicatori și a propriului model de analiză, Comisia realizează un raport ce va măsura: participarea și reprezentarea politică, densitatea și intensitatea rețelelor de asociativitate, libertatea de exprimare, respectul față de minoritățile de orice natură, gradul de acceptabilitate a pluralismului, raportul dintre viața privată și securitatea colectivă, capacitatea de reglare a erorilor și abuzurilor instituționale, responsabilitatea politică, transparența deciziilor guvernamentale, calitatea deliberării instituționale și a dezbaterii publice, independența și imparțialitatea sistemului judiciar, rigoarea și raționalitatea procedurilor, controlul Parlamentului asupra Executivului, controlul civil asupra instituțiilor de forță, consistența drepturilor și libertăților individuale, precum și a garanțiilor constituționale, formele și eficacitatea controlului cetățenesc asupra tuturor instituțiilor și puterilor statului.

Art. 4: Ședințele Comisiei au loc săptămânal sau ori de câte ori este necesar.

Art. 5:Comisia își va desfășura activitatea în baza regulamentului propriu de funcționare, aprobat de Biroul permanent al Senatului.

Art. 6: În luna aprilie 2016, Comisia va prezenta Senatului raportul final asupra activității desfășurate, însoțit de recomandări de lege ferenda.

Art. 7: După prezentarea raportului final în luna aprilie 2016, Comisia își va înceta activitatea.

Art. 8: Biroul permanent al Senatului va dispune măsurile necesare pentru asigurarea activității Comisiei."

14. Autorii sesizării susțin că această hotărâre contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (4) care consacră principiul separației și echilibrului puterilor și ale art. 124 alin. (3) referitor la independența justiției.

15. Examinând criticile de neconstituționalitate, Curtea constată că, în temeiul art. 64 alin. (4) teza întâi din Constituție, care prevede posibilitatea fiecărei Camere de a-și constitui "comisii de anchetă sau alte comisii speciale", Senatul a adoptat Hotărârea nr. 48 din 22 iunie 2015 cu respectarea condițiilor referitoare la cvorumul legal și la majoritatea de voturi, prevăzute de art. 67 și art. 76 alin. (2) din Constituție. Potrivit dispozițiilor art. 1 din hotărâre, scopul constituirii comisiei speciale îl reprezintă evaluarea instituțiilor democratice din România, sub aspectul calității practicilor acestora, precum și a modului în care puterile în stat funcționează potrivit principiului constituțional al separației, echilibrului și controlului reciproc. Hotărârea reglementează atribuțiile comisiei, stabilind durata de funcționare a acesteia - luna aprilie 2016, când aceasta are obligația de a prezenta plenului Senatului raportul final asupra activității desfășurate, însoțit de recomandări de lege ferenda.

16. Analizând obiectul și scopul reglementării, Curtea constată că hotărârea de constituire a unei comisii speciale având un asemenea obiect de activitate reprezintă o aplicare a dispozițiilor art. 69 alin. (1) din Constituție, respectiv a principiului potrivit căruia parlamentarii sunt în serviciul poporului. Aceștia, beneficiind de legitimarea textului constituțional menționat, trebuie să dea dovadă de aplecare spre discutarea, dezbaterea și rezolvarea problemelor comunității și nicidecum să le ignore. De asemenea, reținem că nicio autoritate sau instituție publică nu poate limita sau nega acest principiu, senatorii și deputații exercitându-și mandatul în conformitate cu interesul superior al comunității și cu respectarea competențelor strict determinate prin Constituție (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012).

17. Autorii sesizării susțin că "activitatea puterii legislative nu cuprinde și această latură de anchetă asupra celorlalte puteri", astfel că "judecătorii nu pot fi trași la răspundere de către această comisie, supunându-se numai legii". Or, prin activitatea sa, această comisie nu face decât să producă o tensiune nefirească într-un stat de drept, întrucât "evaluarea independenței și imparțialității sistemului judiciar constituie prin sine însuși un amestec și o presiune la adresa independenței justiției".

18. Cu privire la ancheta parlamentară, Curtea a statuat că aceasta este "o expresie a funcției de control pe care o are Parlamentul în cadrul democrației constituționale. Acest tip de control parlamentar se poate efectua prin intermediul unei comisii de anchetă constituite ad-hoc sau prin mijlocirea unei comisii permanente" (Decizia nr. 1.231 din 29 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 759 din 6 noiembrie 2009), privește subiectele supuse controlului prin art. 111 din Constituție (a se vedea Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994) și "se exercită asupra activității Guvernului și asupra celorlalte organe ale administrației publice, iar nu și asupra oricărei autorități publice centrale" (Decizia nr. 317 din 13 aprilie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 23 mai 2006). Totodată, se exercită și cu privire la activitatea serviciilor publice (Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994).

19. Pentru a răspunde criticilor de neconstituționalitate, trebuie observate considerentele de principiu enunțate în Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, respectiv faptul că prevederile regulamentului propriu fiecărei Camere "nu pot stabili drepturi și obligații decât pentru deputați [sau senatori, după caz, - s.n.], precum și pentru autoritățile, demnitarii și funcționarii publici, în funcție de raporturile constituționale pe care le au cu Camera". Curtea a mai arătat că "anumiți demnitari și funcționari publici nu pot fi însă controlați prin comisiile de anchetă, deoarece Constituția, stabilind raporturile juridice dintre autoritățile publice, instituie reguli distincte". Prin Decizia nr. 1.231 din 29 septembrie 2009 și, ulterior, prin Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, Curtea a reținut că "în fața comisiilor de anchetă, în mod obligatoriu, trebuie să compară numai subiectele de drept care se află în raporturi constituționale specifice cu Parlamentul potrivit titlului III, cap. IV din Constituție, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Alte subiecte de drept pot fi invitate să ia parte la dezbaterile din fața comisiilor de anchetă, fără a exista însă vreo obligație corelativă din partea acestora de a da curs invitației". Curtea a stabilit, de asemenea că aceste comisii de anchetă "nu au abilitarea constituțională sau regulamentară să se pronunțe asupra vinovăției sau nevinovăției unei persoane, ci sunt expresia controlului parlamentar". Scopul lor este acela de a lămuri, de a clarifica împrejurările și cauzele în care s-au produs evenimentele supuse cercetării. "Este, prin urmare, de forța evidenței faptul că aceste comisii anchetează/verifică fapte sau împrejurări, și nu persoane. Ele au ca scop constatarea existenței sau inexistenței faptelor pentru care a fost creată comisia de anchetă, fără a stabili cu titlu de certitudine răspunderea administrativă, materială, disciplinară sau penală a vreunei persoane". Aceste comisii nu au competența de a da un verdict, ci pe aceea de a întocmi un raport cu privire la situația de fapt anchetată, prin care se vor indica concluziile la care au ajuns pe baza actelor și documentelor pe care le-a consultat și a audierilor efectuate.

20. Cu privire la înființarea comisiilor speciale, Curtea reține că acestea sunt legitimate din punct de vedere constituțional prin textul art. 64 alin. (4) teza întâi din Legea fundamentală, care prevede că "Fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele își pot constitui comisii comune". Din acest text constituțional rezultă, fără dubiu, că aceste comisii se constituie și funcționează în cadrul fiecărei Camere, care, potrivit autonomiei sale regulamentare, decide cu privire la oportunitatea înființării lor, stabilind modul lor concret de organizare și funcționare. Dezbaterile specializate care au loc în cadrul ședințelor comisiilor se finalizează cu întocmirea de rapoarte sau avize care au rolul de a pregăti și facilita desfășurarea lucrărilor Camerelor, respectiv a dezbaterilor care vor avea loc în plenul acestora. Necesitatea creării acestor organe de lucru a fost impusă de asigurarea eficienței activității unui corp deliberativ numeros. Din această perspectivă, rolul comisiilor în activitatea parlamentară este unul foarte important, ele asigurând pregătirea deciziilor plenului în scopul exercitării prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, dreptul de control sau dreptul de anchetă ale Parlamentului.

21. Dat fiind caracterul de organe de lucru interne al comisiilor parlamentare, natura juridică a rapoartelor sau avizelor adoptate de acestea este acea a unui act preliminar, cu caracter de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite (a se vedea în acest sens Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012).

22. Critica de neconstituționalitate vizează, în esență, atribuția Comisiei speciale a Senatului prevăzută la art. 3 lit. c) din Hotărârea nr. 48 din 22 iunie 2015, respectiv cea referitoare la evaluarea prin raportul întocmit pe baza propriilor indicatori și a propriului model de analiză a "independenței și imparțialității sistemului judiciar".

23. Având în vedere cele expuse în prealabil, precum și dispozițiile Hotărârii Senatului nr. 48/2015, Curtea constată că acestea nu cuprind nicio referire expresă sau implicită cu privire la cercetarea/anchetarea activității autorității judecătorești. Evaluarea independenței și imparțialității sistemului judiciar se realizează exclusiv pe baza unor dezbateri publice și a unor consultări cu societatea civilă, mediul academic și reprezentanții instituțiilor [art. 3 lit. a) din hotărâre] și în urma unei documentări extensive, prin colaborarea cu autoritățile publice competente, dar și prin culegerea de date din surse publice, cu privire la tematica aflată sub evaluare [art. 3 lit. b) din hotărâre]. Stabilirea unor indicatori și a unor modele proprii de analiză este inerentă efectuării studiului pe care comisia trebuie să îl realizeze, în funcție de obiectivele pe care Plenul Senatului le-a stabilit în sarcina acesteia și anume aprecierea calității practicilor, a instituțiilor democratice din România și a modalității lor de funcționare în cadrul democrației constituționale. Modelele și indicatorii utilizați de comisie în realizarea studiului vor fundamenta concluziile pe care comisia urmează să le adopte în raportul final și se circumscriu finalității stabilite prin hotărârea Senatului, respectiv evaluarea stării democrației și a statului de drept în România. Sub aceste aspecte, raportul final întocmit de comisie și prezentat plenului Senatului are ca scop evaluarea cadrului legal în care instituțiile statului funcționează, fiind însoțit de recomandări de lege ferenda, pe care membrii Senatului și le pot însuși în vederea promovării unor inițiative legislative menite să îmbunătățească modul în care puterile în stat funcționează, cu respectarea principiului constituțional al separației, echilibrului și controlului reciproc. Aceasta este maniera în care se dă substanță funcției controlului parlamentar, garanție esențială a principiului fundamental enunțat la art. 61 alin. (1) teza întâi din Constituție, în conformitate cu care Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, precum și funcției de legiferare, consacrată de dispozițiile art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.