Decizia CCR nr. 514 din 8.10.2014 privind sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011 privind numirea unor consilieri de conturi şi a unui vicepreşedinte ai Autorităţii de Audit

1. Pe rol se află sesizarea de neconstituționalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011 privind numirea unor consilieri de conturi și a unui vicepreședinte ai Autorității de Audit, formulată de Grupul Parlamentar al Partidului Național Liberal din Camera Deputaților.

2. Sesizarea de neconstituționalitate a fost transmisă Curții Constituționale de secretarul general al Camerei Deputaților cu Adresa nr. 2/4.030 din 9 septembrie 2014, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 4.041 din 9 septembrie 2014 și constituie obiectul Dosarului nr. 824L/2/2014.

3. În motivarea sesizării de neconstituționalitate, autorul acesteia susține că hotărârea contestată contravine prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) și celor ale art. 140 alin. (4) din Constituție.

4. Mai întâi se arată că sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate specifice atribuției prevăzute de art. 27 din Legea nr. 47/1992 (astfel cum aceste condiții sunt reflectate în jurisprudența Curții Constituționale, respectiv deciziile nr. 783 din 26 septembrie 2012, nr. 41 din 22 ianuarie 2014, nr. 128 din 8 martie 2014 și nr. 251 din 30 aprilie 2014), având în vedere că obiectul hotărârii contestate vizează organizarea și funcționarea unei autorități de rang constituțional, iar critica formulată reclamă încălcarea unor valori, reguli și principii constituționale expres menționate în cuprinsul art. 1 alin. (3) și (5) și al art. 140 alin. (4) din Legea fundamentală.

5. Obiectul Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011 îl constituie numirea, pentru un mandat de 9 ani, începând cu data de 15 octombrie 2011, a șase consilieri de conturi și a unui vicepreședinte ai Autorității de Audit. Dintre cei șase consilieri de conturi astfel numiți, domnul Anton Ioan a fost numit vicepreședinte al Autorității de Audit, deși acesta mai îndeplinise anterior funcția de consilier de conturi timp de 3 ani, potrivit Hotărârii Parlamentului României nr. 25/2008. În opinia autorilor sesizării, consecința adoptării hotărârii contestate constă în exercitarea, de către domnul Anton Ioan, a unui mandat de 12 ani, format dintr-un mandat "parțial" și unul "complet", ceea ce este contrar prevederilor art. 140 alin.(4) teza întâi din Constituție, potrivit cărora "Consilierii de conturi sunt numiți de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit", normă preluată și de art. 46 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi: "Membrii Curții de Conturi sunt numiți de Parlament, la propunerea comisiilor permanente pentru buget, finanțe și bănci ale celor două Camere, pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit."

6. În ce privește noțiunea de mandat "parțial", autorul sesizării arată că înțelesul său se desprinde din cuprinsul art. 46 alin, (6) din Legea nr. 94/1992, potrivit căruia "Posturile de consilieri de conturi devenite vacante pot fi ocupate doar pentru perioada rămasă până la expirarea mandatului celui a cărui activitate a încetat.", în timp ce sensul noțiunii de mandat "complet" se regăsește la art. 49 alin. (4) din lege: "Persoanele care au îndeplinit funcția de consilier de conturi pe durata unui mandat complet beneficiază, la data pensionării, de pensie de serviciu, în cuantumul prevăzut de lege pentru magistrați." Aceste texte de lege, precum și cel al art. 140 alin. (4) din Constituție arată fără echivoc faptul că funcția de consilier de conturi nu poate fi exercitată pe o perioadă mai mare de 9 ani, care corespunde unui mandat complet. Prin urmare, susține autorul sesizării, nimic nu autorizează interpretarea acestor norme în sensul că unui mandat "parțial¹ îi poate urma un mandat "complet".

7. Demnitatea de consilier de conturi, spre deosebire de alte demnități publice (Președintele României, deputați, senatori), nu poate fi exercitată, în concepția Constituției și a legii, pentru mai mult de un mandat cu o durată de 9 ani. Opțiunea Constituției și a legii pentru durata limitată a exercițiului unei funcții de înaltă demnitate publică, rezultată din numărul de mandate admis și din întinderea în timp a mandatului, stabilită normativ, constituie una dintre valorile și, în același timp, regulile și principiile constituționale. Această opțiune a constituantului s-a verificat, totodată, ca fiind "benefică pentru funcționarea în deplină securitate a statului de drept", ea având scopul "de a evita acumularea de autoritarism sub o conștiință echivalentă cu o anumită imunitate, dată pe durata întreagă a mandatului, cât și degradarea responsabilității politice sau profesionale, datorată repetiției investiturilor în respectiva funcție".

8. În finalul sesizării sunt indicate deciziile Curții Constituționale nr. 41 din 22 ianuarie 2014 și nr. 251 din 30 aprilie 2014, referitoare la sesizări privind numirea de către Parlament într-o funcție publică a unei persoane care nu îndeplinește condițiile cerute de lege pentru ocuparea funcției, autorul solicitând admiterea sesizării în sensul constatării neconstituționalității Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011.

9. În temeiul art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, s-au solicitat punctele de vedere ale birourilor permanente al Senatului și al Camerei Deputaților asupra sesizării de neconstituționalitate.

10. Președintele Camerei Deputaților a transmis, cu Adresa nr. 2/4.328 din 23 septembrie 2014, punctul de vedere al Biroului permanent al Camerei Deputaților, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 4.190 din 23 septembrie 2014, prin care susține că invocarea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 140 alin. (1) și (3) în argumentarea sesizării "este pur formală, fără a avea un caracter efectiv și fiind irelevantă din punct de vedere constituțional".

11. Față de criticile formulate de autorul sesizării se arată că "în anul 2011, în mod constituțional, s-a ținut cont numai de propunerile avizate ale Comisiilor permanente pentru buget, finanțe și bănci, membrii Curții de Conturi fiind supuși incompatibilităților prevăzute de lege pentru judecători - art. 140 alin. (4) teza a III-a din Constituție."

12. În ceea ce privește susținerile cuprinse în sesizare, referitoare la cumularea succesivă, de către domnul Anton loan, a unui mandat "parțial" și a unui mandat "complet", se menționează că "nu există noțiunea de mandat parțial sau întreg de 3 sau de 6 ani, membrii [Curții de Conturi] fiind numiți numai pentru un mandat de 9 ani, numai acela neputând fi prelungit sau înnoit: «(4) Consilierii de conturi sunt numiți de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit»" Aceste dispoziții, cuprinse la art. 140 alin. (4) din Constituție, ca și cele ale art. 46 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora "(1) Membrii Curții de Conturi sunt numiți de Parlament, la propunerea comisiilor permanente pentru buget, finanțe și bănci ale celor două Camere, pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit", "se interpretează în sensul că numai celor care au fost numiți pentru mandate de 9 ani nu li se mai pot prelungi sau înnoi mandatele, în situația numirilor consilierilor de conturi prin Hotărârea Parlamentului nr. 25 din 14 octombrie 2008 pentru un mandat de 3 ani, dispozițiile legale și constituționale sunt aplicabile, în consecință ei pot fi numiți pentru un mandat de consilier al Curții de Conturi."

13. Având în vedere considerentele de mai sus, se solicită respingerea sesizării ca inadmisibilă, acesta fiind punctul de vedere dezbătut și aprobat în ședința Biroului permanent al Camerei Deputaților, cu votul majorității membrilor prezenți.

14. Președintele Senatului nu a transmis punctul său de vedere.

CURTEA,

examinând sesizarea, punctul de vedere al biroului permanent al Camerei Deputaților, raportul întocmit de judecătorul-raportor, Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2011 privind numirea unor consilieri de conturi și a unui vicepreședinte ai Autorității de Audit, precum și dispozițiile Legii nr. 47/1992, reține următoarele:

15. Curtea Constituțională, în temeiul prevederilor art. 146 lit. l) din Constituție și al dispozițiilor art. 27 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost sesizată să se pronunțe asupra constituționalității Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011 privind numirea unor consilieri de conturi și a unui vicepreședinte ai Autorității de Audit.

16. Obiectul sesizării de neconstituționalitate îl constituie Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2011 privind numirea unor consilieri de conturi și a unui vicepreședinte ai Autorității de Audit, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 28 septembrie 2011.

17. În motivarea sesizării se susține că hotărârea contestată contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) referitoare la statul de drept și principiul respectării supremației Constituției și a legilor și ale art. 140 alin. (4) privind mandatul consilierilor de conturi.

18. În vederea soluționării prezentei sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilității acesteia. În acest sens, jurisprudența Curții a reținut că pot fi supuse controlului de constituționalitate numai hotărârile Parlamentului care afectează valori, reguli și principii constituționale sau, după caz, organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional (a se vedea deciziile nr. 53 și 54 din 25 ianuarie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, sau Decizia nr. 442 din 10 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 565 din 30 iulie 2014).

19. În privința hotărârilor care, prin obiectul lor, vizează organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional, Curtea a reținut că norma prin raportare la care urmează să fie exercitat controlul de constituționalitate poate fi și de nivel infraconstituțional, ținând cont de dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție. În acest sens, Curtea a arătat că o atare orientare este dată de domeniul de maximă importanță în care intervin aceste hotărâri - autorități și instituții de rang constituțional -, astfel încât și protecția constituțională oferită autorităților sau instituțiilor fundamentale ale statului trebuie să fie una în consecință. Prin urmare, hotărârile plenului Camerei Deputaților, plenului Senatului și plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului care vizează organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional pot fi supuse controlului de constituționalitate chiar dacă actul normativ pretins încălcat are valoare infraconstituțională.

20. Curtea de Conturi - în cadrul căreia își exercită mandatul consilierii de conturi - este o instituție de rang constituțional, fiind reglementată de art. 140 din titlul IV - Economia și finanțele publice din Legea fundamentală.

21. În ceea ce privește regimul juridic al Autorității de Audit, Curtea Constituțională reține că aceasta este un organism cu atribuții, respectiv proceduri de lucru proprii, înființat pe lângă Curtea de Conturi prin Legea nr. 200/2005 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2005 pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 550 din 28 iunie 2005, "În vederea îndeplinirii unor obligații ce revin României în procesul de integrare europeană (...) pentru fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele ISPA și SAPARD și pentru fondurile ce vor fi acordate în perioada postaderare" (art. 14¹ din Legea nr. 94/1992, introdus prin articolul unic din Legea nr. 200/2005). Ulterior aderării României la Uniunea Europeană, Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 724 din 24 octombrie 2008) a modificat art. 14¹ din Legea nr. 94/1992,

în sensul reglementării organizării și funcționării Autorității de audit "În vederea îndeplinirii unor obligații în domeniul auditului extern, ce revin României în calitate de stat membru al Uniunii Europene."

22. Potrivit art. 12-19 din Legea nr. 94/1992, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009, Autoritatea de Audit este "un organism independent din punct de vedere operațional față de Curtea de Conturi și față de celelalte autorități responsabile cu gestionarea și implementarea fondurilor comunitare nerambursabile", fiind "singura autoritate națională competentă să efectueze audit public extern, în conformitate cu legislația comunitară și națională, asupra fondurilor prevăzute la art. 12". Potrivit art. 15 alin. (1), “Autoritatea de Audit este condusă de un președinte și 2 vicepreședinți numiți de Parlament dintre consilierii de conturi, pentru perioada mandatului de consilier de conturi pentru care aceștia au fost numiți. Mandatul nu poate fi reînnoit."

23. Din economia dispozițiilor cuprinse în Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, destinate reglementării modului de organizare și funcționare a Autorității de Audit, Curtea constată că aceasta este un organism integrat Curții de Conturi, independent din punct de vedere operațional față de aceasta doar în sensul delimitării de competență, adică a deținerii unor atribuții și proceduri specifice domeniului auditului extern asupra modului de utilizare a fondurilor europene nerambursabile prevăzute de lege. Conducerea Autorității de Audit este asigurată de un președinte și 2 vicepreședinți numiți de Parlament dintre consilierii de conturi, pentru perioada mandatului de consilier de conturi pentru care aceștia au fost numiți, iar mandatul nu poate fi reînnoit.

24. În consecință, Curtea reține că hotărârea criticată poate fi verificată și prin prisma prevederilor cuprinse în Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, lege direct aplicabilă Autorității de Audit,

25. Față de analiza întrunirii condițiilor de admisibilitate a prezentei sesizări de neconstituționalitate, Curtea conchide că Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2011 privind numirea unor consilieri de conturi și a unui vicepreședinte ai Autorității de Audit intră sub incidența dispozițiilor art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010.

26. Examinând sesizarea, Curtea reține că, în esență, critica de neconstituționalitate privește numirea unui consilier de conturi pentru un nou mandat, contrar dispozițiilor constituționale prevăzute de art. 140 alin. (4) teza întâi. Față de cele susținute în motivarea sesizării de neconstituționalitate, Curtea reține că, prin art. 139 din Constituția din 1991, a fost consacrat rangul constituțional al Curții de Conturi, ca instituție fundamentală a statului, aceasta fiind autoritatea care exercita controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. În ceea ce privește membrii Curții de Conturi, Constituția din 1991 prevedea la alin. (4) al aceluiași articol că sunt "numiți de Parlament, sunt independenți și inamovibili, potrivit legii. Ei sunt supuși incompatibilităților prevăzute de lege pentru judecători."

27. Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi prevedea, în forma sa inițială, un număr de 24 de consilieri de conturi, ce alcătuiau plenul Curții de Conturi.

Mandatul acestora era de 6 ani și putea fi reînnoit. Primele hotărâri ale Parlamentului României de numire a celor 24 de consilieri de conturi pentru câte un mandat de 6 ani datează din anul 1993 (Hotărârea nr. 2/1993 și Hotărârea nr. 5/1993, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 3 februarie 1993, și Hotărârea nr. 22/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 38 din 23 februarie 1993), mandate a căror executare în continuare, până la data de 15 martie 1999, a fost aprobată prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 18 februarie 1999, după care a fost adoptată Hotărârea Parlamentului României nr. 13/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 133 din 31 martie 1999, pentru numirea celor 24 de consilieri de conturi pentru un mandat de 6 ani. Unii dintre aceștia au fost reînvestiți în această funcție, mandatul lor fiind, așadar, înnoit, astfel cum permitea Constituția din 1991. }În perioada 2000-2002, numărul membrilor Curții de Conturi a fost de 25, pentru ca din anul 2002 și până în prezent acesta să fie de 18. Prin urmare, în anul 2002, Parlamentul a adoptat Hotărârea Parlamentului României nr. 3/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 18 februarie 2002, și Hotărârea Parlamentului României nr. 7/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I., nr. 213 din 28 martie 2002, prin care au fost numiți membrii Curții de Conturi, pentru un mandat de 6 ani (unii dintre aceștia aflându-se, cu acest prilej, la al doilea mandat).

28. Regimul constituțional al Curții de Conturi s-a modificat cu prilejul revizuirii din 2003 a Constituției, în sensul prevăzut de art. 140 alin. (4) și (5) din aceasta: "(4) Consilierii de conturi sunt numiți de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit. Membrii Curții de Conturi sunt independenți în exercitarea mandatului lor și inamovibili pe toată durata acestuia. Ei sunt supuși incompatibilităților prevăzute de lege pentru judecători.

(5) Curtea de Conturi se înnoiește cu o treime din consilierii de conturi numiți de Parlament, din 3 în 3 ani, în condițiile prevăzute de legea organică a Curții."

29. Prin urmare, Constituția revizuită interzice în mod expres posibilitatea prelungirii sau înnoirii mandatului, care este de 9 ani, și mai stabilește sistemul de înnoire a Curții de Conturi cu o treime din consilierii săi, din 3 în 3 ani. Pentru a asigura stabilitatea mandatelor deținute de membrii Curții de Conturi la data intrării în vigoare a noilor dispoziții constituționale, dar și posibilitatea înnoirii Curții de Conturi cu o treime din consilierii săi, din 3 în 3 ani, Constituția revizuită a prevăzut expres norme tranzitorii cuprinse în art. 155 alin. (5), potrivit cărora "[...] consilierii de conturi numiți de Parlament își continuă activitatea până la data expirării mandatului pentru care au fost numiți. Pentru asigurarea înnoirii Curții de Conturi din 3 în 3 ani, la expirarea mandatului actualilor consilieri de conturi aceștia vor putea fi numiți pentru încă un mandat de 3 ani sau de 6 ani."

30. Așa fiind, doar consilierilor de conturi numiți în anul 2002, aflați în exercitarea mandatului la momentul revizuirii din 2003 a Constituției, le-au fost aplicabile aceste norme tranzitorii, în sensul că doar aceștia aveau vocație pentru a fi numiți în funcția de consilier de conturi, la expirarea mandatului lor, pentru încă un mandat de 3 ani sau de 6 ani.

31. În 2008, la expirarea mandatului pentru care au fost numiți prin hotărârile adoptate în 2002, în temeiul prevederilor art. 140 și 155 din Constituție, Parlamentul a adoptat Hotărârea Parlamentului României nr. 25/2008 privind numirea consilierilor de conturi, a președintelui și a vicepreședintelui Curții de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 702 din 15 octombrie 2008, prin care desemna cei 18 membri ai Curții de Conturi: 6 membri pentru un mandat de 3 ani, 6 membri pentru un mandat de 6 ani și 6 membri pentru un mandat de 9 ani. Printre consilierii de conturi numiți pentru un mandat de 3 ani se afla și domnul Anton Ioan.

32. La acel moment, al numirii sale în funcția de consilier de conturi, domnul Anton Ioan nu se afla în ipoteza normei art. 155 alin. (5) din Constituție, în sensul că nu se afla, la momentul revizuirii din 2003 a Constituției, în timpul exercitării unui mandat de consilier de conturi. Această normă îi este aplicabilă numai în ceea ce privește durata mandatului primit, în cazul său de 3 ani, acest text fiind singurul care prevede mandate de 3 și de 6 ani, pentru asigurarea posibilității înnoirii Curții de Conturi cu o treime din membrii săi, din 3 în 3 ani.

33. La expirarea mandatului de 3 ani, domnul Anton Ioan a fost din nou numit, potrivit Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011, consilier de conturi, pentru un mandat de 9 ani (art. 1 liniuța 6 din hotărâre), iar, în această calitate, a fost numit în funcția de vicepreședinte al Autorității de Audit (art. 2).

34. Așadar, în lumina dispozițiilor constituționale invocate de către autorul sesizării, și anume ale art. 1 alin. (5) și ale art. 140 alin. (4) din Constituție, și prin raportare la datele mai sus enunțate, Curtea constată că sesizarea privind neconstituționalitatea Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2011 este întemeiată.

35. Curtea observă, însă, că nu poate fi reținută interpretarea autorului sesizării, potrivit căreia domnul Anton Ioan a cumulat, succesiv, un "mandat parțial" cu un "mandat complet", urmând să exercite, în final, funcția de consilier de conturi pentru o perioadă de 12 ani, având în vedere Decizia nr. 442 din 10 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 565. din 30 iulie 2014, prin care Curtea Constituțională a examinat problema succesiunii mandatelor consilierilor de conturi din perspectiva unor critici de neconstituționalitate asemănătoare.

36. Prin decizia menționată, Curtea a arătat că Legea fundamentală nu consacră noțiunea de mandat "parțial", nici măcar în contextul normei tranzitorii cuprinse în art. 155 alin. (5), referitor la mandatul de 3 ani sau de 6 ani, acesta fiind un mandat constituțional sui-generis, asimilat unui mandat complet, care cade sub incidența interdicției prevăzute de art. 140 alin. (4) teza întâi, neputând fi prelungit sau înnoit (paragraful 43). Cu acel prilej, Curtea a mai remarcat că, în prezent, Constituția stabilește condițiile, interdicțiile și incompatibilitățile ce trebuie îndeplinite de un candidat, iar posibilitatea unei noi candidaturi, după expirarea mandatului împlinit în condițiile Constituției, este un element extrinsec acestuia, ce poate fi modificat pentru viitor, numai prin legea de revizuire constituțională. Așa fiind, atât propunerea de numire, cât și numirea membrilor Curții de Conturi trebuie să se întemeieze pe verificarea prealabilă a respectării cerințelor legale și constituționale pentru ocuparea respectivei demnități, precum și a interdicțiilor și incompatibilităților ce pot rezulta fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale (paragrafele 43 și 44).

37. Așa fiind, Curtea constată că numirea domnului Anton loan pentru un nou mandat de 9 ani în funcția de consilier de conturi, după ce în prealabil acesta a fost numit și a îndeplinit aceeași funcție pentru un mandat de 3 ani, constituie o încălcare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 140 alin. (4) referitoare la interdicția înnoirii mandatului și în art. 1 alin. (5) din Constituție, potrivit cărora "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie". Principiul supremației Constituției și principiul legalității sunt de esența cerințelor statului de drept, în sensul prevederilor constituționale ale art. 16 alin. (2), conform cărora "Nimeni nu este mai presus de lege."