Decizia CCR nr. 1 din 14.01.2015 privind obiecţia de neconstituţionalitate a disp. Legii - aprobarea OUG nr. 115/2013 pt. instituirea unui nou termen în care să se finalizeze situaţia prev.ă la art. 6 alin. 1 din Legea nr. 165/2013 - măsurile pt....

1. Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 pentru instituirea unui nou termen în care să se finalizeze situația prevăzută la art. 6 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și pentru prorogarea unor termene, obiecție formulată de Președintele României, domnul Traian Băsescu, la data de 11 decembrie 2014.

2. Obiecția de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 5.892 din 12 decembrie 2014 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.302A/2014.

3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate se arată că Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 cuprinde un articol - respectiv art. IV - care a fost introdus în legea menționată în urma formulării unei cereri de reexaminare a legii de către Președintele României; or, acest text nu are legătură nici cu aspectele ridicate prin cererea de reexaminare și nici cu obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 din moment ce acesta modifică o altă ordonanță, respectiv Ordonanța Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare.

4. În consecință, autorul sesizării apreciază că modificarea și completarea unui alt act normativ decât cel care făcea obiectul de reglementare al legii în forma inițială, cu ocazia reexaminării, constituie o practică neconstituțională. în acest sens este invocată Decizia nr. 991 din 1 octombrie 2008, prin care Curtea a statuat că autoritatea legiuitoare se poate pronunța, cu ocazia reexaminării legilor la cererea Președintelui României, asupra textelor cuprinse în cererea de reexaminare și a celor care au legătură cu acestea dacă este necesară corelarea tehnico-legislativă a dispozițiilor din lege. Or, în cazul de față, se constată că între aspectele solicitate prin cererea de reexaminare și conținutul art. IV nu există nicio legătură care să justifice o astfel de practică legislativă.

5. De asemenea, se arată că introducerea acestui text legal de către Camera decizională, fără dezbaterea și votul prealabil al acestei modificări de către prima Cameră sesizată, contravine art. 76 alin. (2) din Constituție, precum și principiului bicameralismului. Mai mult, art. IV din lege, introdus ca amendament cu ocazia reexaminării, vizează un alt act normativ și o altă situație juridică decât cele care făceau obiectul legii inițiale, astfel că "el capătă natura juridică a unei propuneri legislative, care, în acest caz, ar fi adoptată cu încălcarea prevederilor art. 74 din Constituție". Or, adoptarea unei propuneri legislative pe calea amendării proiectelor cu ocazia reexaminării, fără dezbaterea și adoptarea sa de către ambele Camere ale Parlamentului, încalcă atât principiul bicameralismului, cât și dreptul constituțional al Președintelui României de a solicita reexaminarea legilor înainte de promulgare, conform art. 77 alin. (2) din Constituție.

6. Președintele Camerei Deputaților a transmis Curții Constituționale, cu Adresa nr. 2/81 din 9 ianuarie 2015, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

7. În acest sens se arată că Ordonanța Guvernului nr. 89/2000 a fost completată, prin introducerea art. 1¹, anterior reexaminării Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013, iar această completare a fost menținută și în urma dezbaterii cererii de reexaminare formulate de către Președintele României. Așadar, contrar susținerilor autorului obiecției de neconstituționalitate, această completare a legii nu a fost realizată în urma cererii de reexaminare, astfel încât nu se poate reține încălcarea art. 74,art. 76 alin. (2) și art. 77 alin. (2) din Constituție.

8. Președintele Senatului și Guvernul nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1,art. 10,art. 15 și art. 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

10. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 pentru instituirea unui nou termen în care să se finalizeze situația prevăzută la art. 6 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și pentru prorogarea unor termene. Analizând critica de neconstituționalitate, Curtea constată că textul criticat punctual, care ar imprima un caracter neconstituțional întregii legi, îl reprezintă art. IV al legii, care are următorul cuprins:

"După articolul 1 al Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 423 din 1 septembrie 2000, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 298/2002, cu modificările și completările ulterioare, se introduce un nou articol, articolul 1¹, cu următorul cuprins:

«Art. p. - (1) Nu poate dobândi calitatea de operator autorizat/agent împuternicit și nu poate efectua înregistrarea formularelor de aviz de înscriere în A.E.G.R.M. persoana care este parte în contractul/operațiunile asimilate care stă/stau la baza înscrierii sau în avizul de înscriere, după cum urmează:

a). operatorul autorizat și/sau agentul împuternicit al acestuia;

b) societatea comercială la care operatorul autorizat și/sau agentul împuternicit al acestuia dețin participații ori care este controlată, indirect, de operatorul autorizat și/sau agentul împuternicit al acestuia/

c) asociația sau fundația constituită de operatorul autorizat/agentul împuternicit al acestuia.

(2) Înțelegerile dintre operatori sau agenți privind înregistrarea exclusivă și reciprocă în A.E.G.R.M. sunt considerate practici anticoncurențiale și sunt interzise.»"

11. Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 74 privind inițiativa legislativă, art. 76 alin. (2) cu privire la adoptarea legilor ordinare și art. 77 alin. (2) privind reexaminarea legii. Curtea constată că referirea la art. 74 din Constituție are în vedere de fapt o chestiune care ține de obiectul de reglementare al actului normativ, astfel încât, în realitate, autorul obiecției vizează art. 1 alin. (5), art. 74 alin. (3) și (5) și art. 115 alin. (7) din Constituție cu referire la Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, art. 76 alin. (2) cu privire la adoptarea legilor ordinare este invocat în contextul principiului bicameralismului, astfel încât, cu privire la acest aspect, ca și norme de referință, Curtea va reține atât art. 76 alin. (2), cât și art. 61 alin. (2) din Constituție. Așadar, Curtea urmează să rețină ca norme de referință invocate dispozițiile art. 1 alin. (5), art. 74 alin. (3) și (5) și art. 115 alin. (7) din Constituție, pe de o parte, și art. 61 alin. (2) coroborat cu art. 76 alin. (2), precum și art. 77 alin. (2) din Constituție, pe de altă parte.

(1) Admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate

12. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba despre o lege adoptată și nepromulgată încă, cât și sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de Președintele României în funcție, domnul Traian Băsescu, la data formulării sale.

(2) Analiza pe fond a obiecției de neconstituționalitate

(2.1.) Procesul legislativ al Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013

13. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 115/2013 pentru instituirea unui nou termen în care să se finalizeze situația prevăzută la art. 6 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și pentru prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 24 decembrie 2013, a instituit prin art. I un nou termen de 180 de zile, calculat de la data intrării în vigoare a acestui act normativ, pentru finalizarea situației terenurilor agricole, cu sau fără investiții, și forestiere, aflate în domeniul public sau privat al statului ori, după caz, al unității administrativ-teritoriale, care pot face obiectul reconstituirii dreptului de proprietate pe fiecare unitate administrativ-teritorială, având în vedere iminența împlinirii termenului inițial prevăzut de Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 18 mai 2013, respectiv a celui de 180 de zile de la data constituirii Comisiei locale pentru inventarierea terenurilor. Așadar, termenul reglementat prin ordonanța de urgență urma să expire începând cu 22 iunie 2014. Art. II al aceleiași ordonanțe de urgență a prorogat alte două termene cuprinse în Legea nr. 165/2013, respectiv cele prevăzute de art. 10 alin. (1) privitor la termenul în care Agenția Națională de cadastru și Publicitate Imobiliară va realiza, pentru fiecare județ și la nivel național, situația comparativă a cererilor și disponibilului de teren, și de art. 20 alin. (4) privitor la termenul în care Agenția Domeniilor Statului publică pe pagina sa de internet și transmite Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților lista imobilelor din Fondul național al terenurilor agricole și al altor imobile, administrat de Agenția Domeniilor Statului. În fine, art. III din ordonanța de urgență analizată a prorogat termenul în care casele de asigurări sociale transmit Agenției Naționale de Administrare Fiscală o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile sociale, termen inițial fixat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 938 din 30 decembrie 2011, și, ulterior, prorogat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2013 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 64/2001 privind repartizarea profitului la societățile naționale, companiile naționale și societățile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, precum și la regiile autonome și pentru prorogarea unui termen, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 388 din 28 iunie 2013.

14. Pe data de 24 iunie 2014, Parlamentul a adoptat legea de aprobare a acestei ordonanțe de urgență, care, printre alte modificări și completări operate în privința ordonanței de urgență, prelungea termenul inițial cuprins în art. I al ordonanței de urgență cu încă 90 de zile, deși se împlinise pe data de 21 iunie 2014. Această formă a legii adoptate conținea art. III, articol care reglementa soluția legislativă cuprinsă în actualul art. IV. Cu privire la art. III al legii, Curtea reține că acesta a fost introdus în cuprinsul proiectului de lege printr-un amendament adoptat de către Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților la data de 16 iunie 2014, iar Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, a adoptat legea în această formă la data de 24 iunie 2014.

15. Pe data de 10 iulie 2014, Președintele României a formulat o cerere de reexaminare, arătând că termenul pentru finalizarea situației terenurilor agricole expirase, astfel încât acesta nu putea fi prelungit, în caz contrar încălcându-se art. 15 alin. (2) din Constituție referitor la principiul neretroactivității.

16. Pe data de 25 noiembrie 2014, Parlamentul a adoptat legea de aprobare a ordonanței de urgență și, totodată, a admis solicitările Președintelui României astfel cum ele au fost formulate în cererea de reexaminare, a eliminat dispoziția referitoare la prelungirea termenului prevăzut de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 115/2013 și a realizat corelările legislative necesare ca urmare a adoptării cu întârziere a legii. Curtea constată, pe de o parte, că Senatul - ca primă Cameră sesizată - a respins cererea de reexaminare a legii formulate de Președintele României, menținând forma legii adoptată de către Camera Deputaților la data de 24 iunie 2014, și, pe de altă parte, că textul cuprins în art. III a fost menținut și a devenit, în urma renumerotării articolelor din lege, art. IV, cuprinzând aceeași soluție legislativă.

17. Pe data de 11 decembrie 2014, Președintele României a formulat prezenta obiecție de neconstituționalitate, considerând că art. IV a fost introdus în cadrul procedurii de reexaminare a legii.

(2.2.) Analiza constituționalității Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 în raport cu art. 77 alin. (2) din Constituție

18. Curtea constată că întreaga critică de neconstituționalitate are la bază o eroare de apreciere a Președintelui României cu privire la derularea procedurii legislative. Acesta apreciază că soluția legislativă cuprinsă în art. IV a fost introdusă în faza de soluționare a cererii de reexaminare a legii, și anume după 10 iulie 2014. Totuși, acesta pornește de la o premisă falsă, întrucât soluția legislativă cuprinsă în momentul de față în art. IV era reglementată la un moment anterior formulării cererii de reexaminare, aceasta regăsindu-se în art. III al legii în forma sa inițială. Ca urmare a admiterii cererii de reexaminare și a renumerotării articolelor cuprinse în lege, art. III a devenit art. IV, cu menținerea în formă identică a soluției legislative inițiale.

19. În aceste condiții, Curtea constată că întreaga critică de neconstituționalitate raportată la art. 77 alin. (2) din Constituție nu are niciun fundament în fapt sau în drept și urmează a fi respinsă ca atare.

(2.3.) Analiza constituționalității Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 în raport cu art. 61 alin. (2) și art. 76 alin. (2) din Constituție

20. În privința criticilor cu privire la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 61 alin. (2) și art. 76 alin. (2) din Constituție cu referire la principiul bicameralismului, Curtea, în jurisprudența sa, a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului (a se vedea, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, sau Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012). Aceste criterii esențiale cumulative sunt, pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații deosebite, semnificativ diferite, între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

21. Din analiza comparată a documentelor privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, și a celei adoptate de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, a formei legii adoptate de cele două Camere ca urmare a cererii de reexaminare formulate, Curtea constată că modificările operate inițial de către Camera Deputaților au fost însușite, în mod implicit, de Senat, care a adoptat legea în aceeași formă ca urmare a formulării cererii de reexaminare de către Președintele României (a se vedea, în acest sens, paragraful 16). În consecință, Curtea constată că legea analizată nu încalcă principiul bicameralismului, respectiv art. 61 alin. (2) și art. 76 alin. (2) din Constituție.

(2.4.) Analiza constituționalității Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013 în raport cu art. 1 alin. (5), art. 74 alin. (3) și (5) și art. 115 alin. (7) din Constituție

22. Cu privire la criticile care vizează art. 1 alin. (5), art. 74 alin. (3) și (5) și art. 115 alin. (7) din Constituție, Curtea constată că autorul obiecției de neconstituționalitate se referă la încălcarea acestor texte constituționale prin prisma faptului că art. IV din legea supusă analizei Curții nu putea fi integrat în conținutul normativ al acestei legi de aprobare a ordonanței de urgență, întrucât obiectul de reglementare al acestora diferă în mod esențial, astfel încât promovarea de către senatori sau deputați a soluției legislative cuprinse în acest articol trebuia realizată pe calea unei propuneri legislative distincte.

23. Potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcție de categoria sa juridică și de autoritatea emitentă, precum și obiectul reglementării exprimat sintetic". În lipsa unor dispoziții generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014). În cauza de față, Curtea constată că titlul legii este cel care califică obiectul său de reglementare, și anume Lege de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013, ceea ce înseamnă că, potrivit art. 115 alin. (7) din Constituție, pe de o parte, ordonanța de urgență ar urma să înceteze să mai fie un act normativ de sine stătător și să devină, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, act normativ cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea sa de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014), iar, pe de altă parte, legea astfel adoptată va viza numai obiectul de reglementare al ordonanței de urgență și măsurile conexe, de corelare sau de politică legislativă, ce au legătură cu domeniul astfel determinat. În consecință, o atare lege fie aprobă pur și simplu ordonanța de urgență, fie aprobă ordonanța de urgență, cu modificarea, completarea, abrogarea sau chiar suspendarea unor dispoziții ale acesteia; în ambele cazuri însă legiuitorul este competent să adopte măsuri de corelare a soluțiilor legislative preconizate cu ansamblul actelor normative care fac parte din fondul activ al legislației. De altfel, în privința celor anterior expuse, sunt aplicabile mutatis mutandis prevederile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia "evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar și prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferențe".

24. În sensul celor de mai sus, Curtea reține că legea analizată are drept obiect de reglementare aprobarea unei ordonanțe de urgență adoptate în domeniul restituirii, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum și pentru prorogarea unui termen prevăzut inițial prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2011, și, ulterior, prorogat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2013, respectiv termenul în care casele de asigurări sociale transmit Agenției Naționale de Administrare Fiscală o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile sociale, fiind astfel fixat în mod clar și neechivoc obiectul său de reglementare. În consecință, legea de aprobare a ordonanței de urgență putea să reglementeze numai în privința domeniilor anterior enunțate și, eventual, să asigure măsurile conexe de corelare sau de politică legislativă necesare pentru realizarea obiectului său propriu de reglementare.

25. Așadar, Curtea constată că titlul legii nu se referă la modificarea Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 423 din 1 septembrie 2000, acesta fiind cât se poate de clar în privința stabilirii conținutului reglementării. De asemenea, textul art. IV nu reglementează nicio măsură conexă celor dispuse prin art. I-III ale legii de aprobare a ordonanței de urgență, nereferindu-se la procesul de restituire în natură sau prin echivalent a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România și nici la termenul în care casele de asigurări sociale transmit Agenției Naționale de Administrare Fiscală o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile sociale. Rezultă, așadar, că art. IV nu se integrează în obiectul de reglementare al Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2013, încălcându-se, pe de o parte, art. 115 alin. (7) din Constituție, iar, pe de altă parte, art. 1 alin. (5) din Constituție, prin raportare la prevederile art. 41 alin. (1) și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 (în același sens, a se vedea Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014).

26. De asemenea, Curtea constată și încălcarea art. 74 alin. (3) și (5) din Constituție, întrucât textul analizat (art. IV din lege) a denaturat obiectul proiectului de lege transmis de Guvern spre adoptare, contrar art. 74 alin. (3) din Constituție, și a eludat, astfel, reglementările cuprinse în art. 74 alin. (5) din Constituție, referitoare la inițiativa legislativă a deputaților sau senatorilor, care, de principiu, trebuiau să inițieze o propunere legislativă distinctă în vederea adoptării soluției legislative cuprinse la art. IV din legea analizată, propunere care s-ar fi supus dezbaterii mai întâi Camerei competente să o adopte, ca primă Cameră sesizată. Nu în ultimul rând, Curtea reține, fără să afecteze cele stabilite în legătură cu încălcarea art. 74 alin. (5) din Constituție, că un atare text se poate adopta și pe calea unui amendament la un proiect sau propunere legislativă al cărui obiect de reglementare se circumscrie autorizării operatorilor de a înregistra avizele de înscriere în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare și/sau efectuării înscrierilor în această arhivă, așadar, obiectului de reglementare al Ordonanței Guvernului nr. 89/2000.