Decizia CCR nr. 57 din 13.02.2013 privind sesizarea de neconstituţionalitate a disp. Legii bugetului de stat pe anul 2013

Cu adresa nr. 51/1.007 din 8 februarie 2013, secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale, în temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și al art. 15 alin. (1) și (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea privind neconstituționalitatea Legii bugetului de stat pe anul 2013, formulată de un grup de 54 de deputați aparținând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal.

La sesizare s-a anexat lista cuprinzând semnăturile a 54 de deputați, autori ai sesizării de neconstituționalitate. Potrivit acestei liste, autorii sesizării de neconstituționalitate sunt următorii: Roberta Alma Anastase, Gabriel Andronache, Sanda-Maria Ardeleanu, Ioan Bălan, Lucian-Nicolae Bode, Camelia-Margareta Bogdănici, Claudia Boghicevici, Costică Canacheu, Dănuț Culețu, Ion Cupă, Constantin Dascălu, Florian-Daniel Geantă, Florin Gheorghe, Tinel Gheorghe, Vasile Gudu, Dragoș-Ionel Gunia, Adrian Gurzău, Gheorghe lalomițianu, Vasile Iliuță, George Ionescu, Liviu Laza-Matiuța, Mircea Lubanovici, Mircea Man, Ioan Mihăilă, Lucian Militaru, Petru Movilă, Mircia Muntean, Alexandru Nazare, Clement Negruț, Ioan Oltean, Maria-Andreea Paul, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Dan-Cristian Popescu, Florin Aurelian Popescu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Cezar-Florin Preda, Romeo Rădulescu, Cristian-Constantin Roman, Cornel-Mircea Sămărtinean, Valeria-Diana Schelean, Florin Mihail Secară, Mihai Stănișoară, Mihaela Stoica, Ștefan-Bucur Stoica, Cătălin-Florin Teodorescu, Mircea-Nicu Toader, Eugen Tomac, Raluca Turcan, Elena-Gabriela Udrea, Gheorghe Udriște, Ionaș-Florin Urcan, Sergiu-Constantin Vizitiu, Iulian Vladu și Valerian Vreme.

La sesizare a fost anexată, în copie, Legea bugetului de stat pe anul 2013 și Precizările de natură tehnică privind modalitatea depunerii amendamentelor la Proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2013/Proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2013.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 560 din 8 februarie 2013 și formează obiectul Dosarului nr. 90A/2013.

Prin această sesizare, autorii acesteia solicită Curții să se pronunțe asupra constituționalității legii criticate prin raportare la prevederile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 56 alin. (2), precum și la recomandările Comisiei de la Veneția nr. 685 din 17 decembrie 2012, deoarece, "pe data de 7 februarie 2013, majoritatea parlamentară a adoptat Legea bugetului de stat pe anul 2013 după o analiză superficială și neconstituțională a exigențelor sociale, economice, juridice și de altă natură din societatea românească.“

1. Astfel, în ceea ce privește încălcarea art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, în sesizare se arată că Legea bugetului de stat pe anul 2013 a fost adoptată fără respectarea dispozițiilor art. 22 din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, potrivit cărora, "În timpul ședințelor, președinții grupurilor parlamentare pot cere președintelui ședinței comune verificarea întrunirii cvorumului.“

În legătură cu acest aspect, autorii sesizării susțin că "Legea bugetului de stat pe anul 2013, așa cum a fost adoptată la votul final, conține articole care nu au fost dezbătute și votate, lucru care duce la nulitatea prevederilor respective.“

În continuare, autorii sesizării susțin, în esență, că, pe traseul de la parlamentari la comisii, din cauza modalității defectuoase de transmitere a amendamentelor, o parte dintre acestea s-au pierdut, motiv pentru care nu au mai putut fi puse în discuție atât la comisii, cât și în plenul celor două Camere ale Parlamentului, astfel că "legea criticată a fost adoptată fără analizarea, dezbaterea și eventual admiterea sau respingerea tuturor amendamentelor opoziției parlamentare“, ceea ce contravine dispozițiilor art. 47 alin. (1) și art. 50 alin (3) din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, celor ale art. 19 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5).

Autorii sesizării consideră că o înfrângere a acestor prevederi constituționale și a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 24/2000 o constituie și faptul că "fundamentarea bugetului s-a făcut pe un text de lege încă neadoptat, adică o modificare la Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor [_], care este încă în procedură parlamentară.“

2. În sesizare se arată că "modalitatea de dezbatere și de adoptare a legii criticate a avut ca rezultat discriminarea unei părți din populația României, pentru care parlamentarii opoziției aveau de formulat amendamente“, în timp ce "parlamentarii majorității și cetățenii pentru care au fost formulate amendamente care au fost admise s-au poziționat mai presus de lege“, ceea ce înfrânge art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție.

3. Cât privește încălcarea prevederilor constituționale ale art. 56 alin. (2), autorii criticii consideră că o justă așezare a sarcinilor fiscale prin legea bugetului "nu s-a putut realiza atât timp cât amendamentele opoziției parlamentare nu au putut fi avute în vedere [_].“

4. În fine, autorii sesizării susțin că "atitudinea majorității parlamentare a încălcat recomandările Comisiei de la Veneția cuprinse în Opinia nr. 685 din 17 decembrie 2012 [_].“

În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a transmite punctele lor de vedere asupra sesizării de neconstituționalitate.

Președintele Camerei Deputaților a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 51/1057 din 12 februarie 2013, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 602 din 12 februarie 2013, prin care apreciază că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată, în esență, că măsurile adoptate prin legea criticată au fost dezbătute și adoptate în conformitate cu prevederile constituționale și dispozițiile regulamentare invocate. În susținerea acestui punct de vedere face referire la jurisprudența constantă în materie a Curții Constituționale.

Guvernul a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 5/946/2013, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 603 din 12 februarie 2013, prin care consideră sesizarea de neconstituționalitate ca fiind neîntemeiată, deoarece "modalitatea de fundamentare a bugetului [_] reprezintă un aspect tehnic care nu este de natură a aduce atingere principiilor statului de drept și supremației legii.“ De asemenea, consideră că "modalitatea de analiză a unor amendamente propuse de parlamentari nu are nicio influență cu privire la aplicarea nediscriminatorie a unui act normativ; aceleași considerente sunt valabile și în ceea ce privește respectarea principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, de altfel legea bugetului de stat neavând ca obiect de reglementare stabilirea unor taxe sau impozite.“

Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra sesizării de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea și funcționarea Curții Constituționale, să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate formulată de cei 54 de deputați.

Obiectul controlului de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile Legii bugetului de stat pe anul 2013, care, în opinia autorilor sesizării, contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 56 alin. (2), al căror cuprins este următorul:

- Art. 1 alin. (3) și (5): "(3) România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate. [_];

(5) În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.“;

- Art. 16 alin. (1) și (2): "(1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.

(2) Nimeni nu este mai presus de lege.“;

- Art. 56 alin. (2): "Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure așezarea justă a sarcinilor fiscale.“

De asemenea sunt invocate Avizul nr. 685 din 17 decembrie 2012 al Comisiei europene pentru democrație prin drept (Comisia de la Veneția), dispozițiile art. 22,art. 47 alin. (1) și art. 50 alin. (3) din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, precum și cele ale art. 19 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Examinând susținerile autorilor sesizării de neconstituționalitate, Curtea reține cele ce urmează:

Bugetul reprezintă planul financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile și cheltuielile publice stabilite în fiecare an, necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor statului.

Potrivit alin. (2) al art. 138 din Constituție, bugetul se elaborează anual, acest principiu aplicându-se atât actului denumit buget, cât și componentelor sale, care, însumate, nu pot fi diferite de el.

Legea bugetului de stat pe anul 2013, potrivit art. 1,"prevede și autorizează pentru anul 2013 veniturile pe capitole și subcapitole și cheltuielile pe destinații și pe ordonatorii principali de credite pentru bugetul de stat, bugetele Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, creditelor externe, fondurilor externe nerambursabile și activităților finanțate integral din venituri proprii“.

1. Cu privire la înfrângerea art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, prin nerespectarea dispozițiilor art. 22,art. 47 alin. (1) și art. 50 alin. (3) din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, Curtea reține că nu este de competența sa să controleze modalitatea în care sunt puse în aplicare Regulamentele celor două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ. În acest sens, s-a pronunțat prin Decizia nr. 1.466 din 10 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 21 decembrie 2009.

Totodată, prin Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009, Curtea a statuat că nu este de competența sa "analizarea eventualelor încălcări ale Regulamentului ședințelor comune. Curtea Constituțională nu își poate extinde controlul și asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât ar încălca însuși principiul autonomiei regulamentare al celor două Camere, instituit prin art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală. Analiza Curții este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare“.

În ceea ce privește invocarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Curtea observă că acestea reglementează "încorporarea actelor normative în codexuri pe materii“, astfel că nu au nicio legătură cu procedura de adoptare a legii atacate. De altfel, fundamentarea bugetului nu este afectată de împrejurarea că la data dezbaterii și aprobării acestuia legea referitoare la modificarea Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor era trimisă spre reexaminare la Parlament.

Pe de altă parte, potrivit prevederilor art. 64 alin. (1) teza a doua din Constituție, "Resursele financiare ale Camerelor sunt prevăzute în bugetele aprobate de acestea“, iar conform art. 34 alin. (2) din Legea privind finanțele publice nr. 500/2002, "Camera Deputaților și Senatul, cu consultarea Guvernului, își aprobă bugetele proprii și le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat.“ Așa fiind, în proiectul legii criticate sunt incluse bugetele celor două Camere ale Parlamentului, astfel cum au fost aprobate prin Hotărârea Senatului nr. 1/2013 și prin Hotărârea Camerei Deputaților nr. 1/2013, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49/2013.

În aceste condiții, Curtea nu poate primi critica referitoare la încălcarea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5).

2. În legătură cu susținerea potrivit căreia "modalitatea de dezbatere și de adoptare a legii criticate a avut ca rezultat discriminarea unei părți din populația României, pentru care parlamentarii opoziției aveau de formulat amendamente“, în timp ce "parlamentarii majorității și cetățenii pentru care au fost formulate amendamente care au fost admise s-au poziționat mai presus de lege“, Curtea constată că prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție nu au aplicabilitate în sensul invocat de autorii sesizării, în cadrul procedurii parlamentare de adoptare a unui act normativ. De asemenea, Curtea nu poate reține nici înfrângerea alin. (2) al art. 16 din Constituție, deoarece însăși legea permite formularea amendamentelor, admiterea sau respingerea acestora.

3. Cât privește încălcarea prevederilor constituționale ale art. 56 alin. (2), Curtea constată că autorii sesizării nu precizează modul în care amendamentele propuse de opoziție la legea criticată ar contribui la așezarea justă a sarcinilor fiscale și nici dispozițiile legii adoptate care ar contraveni acestui principiu constituțional. Curtea observă că textul constituțional menționat nu are incidență în cauză, întrucât legea bugetului nu instituie impozite și taxe, astfel că nu se pune problema îndeplinirii cerinței constituționale.

4. Referitor la susținerea autorilor sesizării, potrivit căreia, prin atitudinea sa, majoritatea parlamentară a încălcat Avizul nr. 685 din 17 decembrie 2012 al Comisiei europene pentru democrație prin drept (Comisia de la Veneția), Curtea reține că acesta are doar un caracter consultativ de recomandare. De altfel, Curtea constată că acest aviz privește "compatibilitatea cu principiile constituționale și statul de drept a acțiunilor Guvernului și Parlamentului României cu privire la alte instituții ale statului și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare și completare a Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului.“

Totodată, astfel cum a statuat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012, "în domeniul dreptului parlamentar, principala consecință a naturii elective a mandatului reprezentativ și a pluralismului politic o constituie principiul pe care doctrina l-a consacrat în mod sugestiv «majoritatea decide, opoziția se exprimă». Majoritatea decide, întrucât, în virtutea mandatului reprezentativ primit de la popor, opinia majoritară este prezumat că reflectă sau corespunde opiniei majoritare a societății. Opoziția se exprimă, ca o consecință a aceluiași mandat reprezentativ care fundamentează dreptul inalienabil al minorității politice de a-și face cunoscute opțiunile politice și de a se opune, în mod constituțional și regulamentar, majorității aflate la putere. Aplicarea principiului «majoritatea decide, opoziția se exprimă» asigură, pe de o parte, legitimitatea guvernării și, pe de altă parte, condițiile pentru realizarea alternanței la guvernare.“

În sfârșit, din examinarea stenogramei ședinței comune a Camerei Deputaților și Senatului privind dezbaterile asupra proiectului legii criticate, Curtea observă că, la momentul votului final, cvorumul era legal îndeplinit, legea fiind adoptată cu 309 voturi pentru, 108 voturi împotrivă, fără nicio abținere.