Libera circulație a persoanelor în UE, străinătate. Decizia 164/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
DOSAR NR-
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A IX-A CIVILĂ ȘI PENTRU CAUZE PRIVIND
PROPRIETATEA INTELECTUALĂ
DECIZIA CIVILĂ NR. 164A
Ședința publică de la 20 octombrie 2009
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: Silvia Pană
JUDECĂTOR 2: Antonela Cătălina Brătuianu
GREFIER - - -
Ministerul Publica fost reprezentat de procuror din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de APEL BUCUREȘTI.
Pe rol se află soluționarea cererii de apel formulată de apelantul - reclamant MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE - DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE împotriva sentinței civile nr. 507/24.03.2008, pronunțată de Tribunalul București, Secția a III-a Civilă, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul - pârât.
La apelul nominal făcut în ședință publică nu au răspuns părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care învederează că la data de 31.08.2009 apelantul - reclamant a depus timbru judiciar în valoare de 0,15 lei și ordinul de plată nr. 1936/27.08.2009, cu care face dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 4 lei.
Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul asupra cererii de apel.
Reprezentantul Parchetului solicită respingerea apelului formulat împotriva sentinței civile nr. 507/24.03.2008, pronunțată de Tribunalul București, Secția a III-a Civilă, în dosarul nr-, în raport de probele administrate în cauză și având în vedere comportamentul intimatului - pârât în Elveția.
Curtea dispune închiderea dezbaterilor și reține în pronunțare cererea de apel.
CURTEA,
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București la data de 20.02.2008 reclamantul Ministerul Internelor și Reformei Administrative - Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Elveția pentru o perioadă de cel mult 3 ani a pârâtului.
În motivarea cererii se arată că în fapt, pârâtul a fost returnat din Elveția la data 01.02.2008 în baza acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, acord ratificat prin HG411/1996 art.2 alin.1 și art. 5, 38 și 39 din Legea 248/2005.
A mai arătat reclamantul că în vederea integrării în Uniunea Europeană, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și că prezenta, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercursiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat în materie de vize cetățenilor români.
În drept se invocă dispozițiile art. 38 lit. a din Legea nr. 248/2005, privind regimul liberei circulații a cetățenilor români din străinătate modificată și completată cu OG nr. 5/2006.
Prin SC 567/ 2008 Tribunalul a respins ca neîntemeiată cererea formulată.
Pentru a pronunta aceasta hotarare instanta de fond a reținut ca, fata de probele administrate in cauza, raportat la susținerile reclamantei, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație în condițiile existenței unui acord de readmisie nu se justifică în cazul de față.
Astfel, deși prin măsura solicitată se urmărește un interes legitim ce vizează menținerea unei bune colaborări între România și Statul de unde pârâtul a fost returnat, ca de altfel și interesul general privind stoparea migrației ilegale, acest interes nu trebuie să fie disproporționat față de interesul particular al pârâtului, ce consacră principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor.
Relevante sub aspectul problemei analizată în cauză sunt și dispozițiile art.25 al. 1 și 2 din Constituția României.
Impotriva acestei hotarari a declarat apel reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative, criticand sentinta pentru urmatoarele motive:
Intimatul a fost returnat din Elvetia la data de 01.02.2008, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, ratificat prin nr. 411/1996, publicată în Monitorul Oficial nr. 119/1996, care la art.2 alin.(l) prevede că "Autoritățile române vor readmite, fără formalități, pe cetățenii români aflați în situații ilegale pe teritoriul Confederației, pe care autoritățile acesteia au în vedere să-i retrimită, chiar dacă nu sunt în posesia unui pașaport sau a unui buletin de identitate, valabile, dacă este dovedit sau prezumat că persoana în cauza are cetățenia română".
În acest context, în mod greșit, prima instanță a apreciat ca neîntemeiată cererea formulată de către Direcția Generală de Pașapoarte, returnarea pârâtului dovedind încălcarea legislației statului elvețian, nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi în acest sens.
de returnare a fost întocmit în punctul de trecere a frontierei de către lucrătorul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră în temeiul măsurii de returnare dispusă de autoritățile elvețiene. Acesta este înscrisul care materializează faptul că pârâtul a fost returnat în baza Acordului de readmisie încheiat între cele două state. Astfel, autoritățile române au luat act de măsura autorităților străine, în baza Acordului de readmisie sus amintit și în baza obligațiilor asumate de statul nostru prin documente internaționale, fără a putea cenzura actul returnării dispus de acestea. Potrivit Acordului de readmisie anterior arătat, cetățeanul care nu a respectat obligațiile stipulate în acord este sancționat, sancțiunea restrângerii dreptului la liberă circulație fiind aplicată de statul român ca o necesitate de prezervare a raporturilor cu alte state, inclusiv în ceea ce privește migrarea forței de muncă, și de corijare a conduitei acestuia în sensul respectării normelor care privesc dreptul de ședere pe teritoriul statelor gazdă.
Apreciaza apelanta ca si în situația în care pârâtul s-ar fi aflat în mod legal pe teritoriul Elveției, acest fapt nu poate fi opus autorităților române, care nu pot înlătura măsura ori efectele returnării. In declarația dată în punctul de trecere a frontierei pârâtul a recunoscut însă că a fost prins de autoritățile elvețiene la cerșit, fiind returnat, conform documentelor întocmite de Confederația, pe care le înaintăm în copie tradusă, pentru ședere ilegală.
În condițiile în care la dosarul cauzei reclamanta a depus înscrisurile întocmite de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră urmare returnării pârâtului din Elveția, stat nemembru UE, dar și documentele emise de autoritățile elvețiene din care rezultă că pârâtul a fost returnat pentru ședere ilegală, demonstrând un comportament contrar ordinii publice elvețiene, se impune restrângerea dreptului la liberă circulație în condițiile Legii nr.248/2005. Dispozițiile art. 5 din Legea nr.248/2005 prevăd limitativ obligațiile pe care le au cetățenii români pe perioada șederii lor în străinătate, printre care cele mai importante considerăm că sunt acelea de a respecta legislația României, de a nu desfășura activități de natură să compromită imaginea României ori care să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, precum și aceea de a respecta legislația statului în care se află, și scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul acestui stat, în condițiile stabilite prin legislația acestui stat sau prin documentele internaționale încheiate cu România.
Pârâtul nu s-a prezentat în instanță pentru a combate susținerile reclamantei, nici nu a depus probe în favoarea lui, ceea ce demonstrează recunoașterea tacită a nerespectării legislației în străinătate, precum și a prevederilor art.5 din Legea nr.248/2005.
Se arata ca prevederile art. 38 lit. a și art. 39 alin. 1. din legea speciala nu condiționează instituirea restricției decât de returnarea prin acordul de readmisie, dar nu și de verificarea procedurii și a condițiilor în care s-a dispus returnarea, precum și a pericolului real pe care îl prezintă persoana în cauză pentru valorile sociale pretins protejate.
Se mai invoca si decizia nr.855/28.11.2006 a Curtii Constituționale prin care s- a reținut că măsura dispusă de art.38 lit.a) se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute de art.53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, dar și pe plan extern.
De asemenea, art. 25 din Constituție prevede că "Dreptul la libera circulație, în țară și străinătate, este garantat. Legea stabilește condițiile exercitării acestui drept". Astfel, considerăm că libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, ea trebuind să se desfășoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea și respectarea unor condiții stabilite de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în cuprinsul Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, astfel: " români care îndeplinesc condițiile prevăzute de prezenta lege, le este garantat dreptul de a călători în străinătate, de a emigra și de a reveni oricând în țară".
Art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului stipulează că: "În exercitarea drepturilor și libertăților sale, fiecare om nu este supus decât numai îngrădirilor stabilite prin lege, exclusiv în scopul de a asigura cuvenita recunoaștere și respectare a drepturilor și libertăților altora. ". Or, Legea nr. 248/2005 este cea care stabilește aceste "îngrădiri", cărora toți cetățenii români, fără discriminare, trebuie să li se supună.
Prin DC 166 A/ 8.07.2008 Tribunalul Baa nulat ca netimbrata cererea de apel.
Impotriva acestei hotarari a declarat recurs reclamanta, iar Inalta C de Casatie si Justitie, prin DC 2477/2009 a admis recursul, a casat decizia recurata si a trimis cauza spre rejudecare aceleiasi instante de apel.
In urma analizei actelor si lucrarilor dosarului, a sentintei apelate, prin prisma si a motivelor de apel invocate, Curtera retine urmatoarele:
Cererea dedusă judecății, având ca obiect restrângerea exercițiului dreptului pârâtului la liberă circulație pe teritoriul statului elvetian de unde a fost returnat la data de 01.02.2008, în baza Acordului de Readmisie încheiat între România și această țară, ratificat prin HG 411/1996, are ca temei juridic prevederile art. 38 alin. 1 lit. a din Legea 248/2005, modificată și completată prin OG 5/2006, care dispun că restrângerea exercițiului dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui Acord de Readmisie încheiat între România și acel stat.
Singurele probe administrate în cauză sunt reprezentate de talonul de returnare întocmit de Inspectoratul Poliției de Frontieră și declarația olografă dată de intimatul pârât la data returnării, din care rezultă că acesta a ieșit în mod legal din România, prin punctul de frontiera Nadlac, tranzitand Ungaria, ajungand apoi in Elvetia, unde a fost reținut de autoritățile acestui stat pentru sedere ilegala si cersit si apoi returnat in tara.
Așa fiind, rezultă că intimatul pârât se află în situația de a fi fost într-adevăr returnat de pe teritoriul unui stat străin în baza unui Acord de Readmisie încheiat între România și acel stat, însă pentru a se dispune măsura restrângerii dreptului intimatului la liberă circulație pe teritoriul nu este suficientă prin ea însăși măsura returnării, dacă aceasta nu decurge ca necesară din împrejurările de fapt dovedite ale cauzei.
De asemenea, în cuprinsul Acordului de Readmisie dintre România și Elvetia, singura obligație asumată de statele contractante a fost aceea de a readmite pe teritoriile lor proprii cetățeni care au fost depistați fără forme legale de intrare sau ședere pe teritoriul belgian și, respectiv a României (obligație îndeplinită de România cu privire la intimat), fără ca părțile contractante să-și asume vreo obligație ulterioară, corelativă readmisiei de a nu mai permite în viitor, pe o durată determinată accesul acelui cetățean pe teritoriul statului din care a fost returnat.
Or, art. 38 alin. 1 lit. a din Legea 248/2005, prevede doar posibilitatea de a se dispune restrângerea exercițiului dreptului la liberă circulație, ceea ce reprezintă o îngrădire a acestui drept fundamental al omului, îngrădire ce ar trebui să-și găsească o serioasă justificare în rațiuni de siguranță națională, de ordine sau sănătate publică, ipoteze ce nu sunt dovedite in cauza.
Se mai retine ca incepând cu data de 01.01.2007 România a devenit stat membru al Uniunii Europene, consecința directă fiind aceea că statul este obligat să respecte ordinea juridică instituită la nivelul acesteia, în speța de față relevanță prezentând normele comunitare ce consacră principiul fundamental al liberei circulații a cetățenilor Uniunii pe teritoriul statelor membre (art.14 paragraful 2 raportat la art.17 și art.18 primul paragraf, art.39 și art.43 și urm. din, în forma consolidată si respectiv Directiva comunitara 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004 si Protocolul 4 adițional la Convenția europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale ), precum si compatibilitatea prevederii legale interne cu cele ale normei comunitare.
Potrivit articolului 2 din Protocolul nr.4 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, intitulat "Libertatea de circulație":
"- 2. Orice persoana este libera sa părăsească orice țară, inclusiv pe a sa.
3. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor si libertăților altora. -".
Admițând faptul că într-o societate democratică restrângerea dreptului la liberă circulație se poate dovedi legitimă, această restrângere nu este acceptată de Convenție decât ca o măsură strict necesară pentru apărarea instituțiilor democratice, din perspectiva justificării unui scop legitim, dintre cele prevăzute de art.2 al.3 din Protocol.
Pentru a răspunde exigențelor art.2 din Protocolul nr.4 la Convenție, o astfel de ingerință trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească unul dintre scopurile legitime menționate la alin.3 și, în plus, să fie necesară într-o societate democratică pentru atingerea scopului respectiv.
În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (inclusiv în cauze împotriva României), se afirmă constant faptul că principiul legalității (ingerinței) implică și existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile. invocă frecvent jurisprudența sa constantă, conform căreia "prevăzut de lege" înseamnă nu doar o anume bază legală în dreptul intern, dar și calitatea legii în cauză: astfel, aceasta trebuie să fie accesibilă persoanei și previzibilă (a se vedea Hotărârea Amann împotriva Elveției, Hotărârea Rotaru împotriva României).
Textul de lege menționat nu este însă, suficient de previzibil și precis, încât să înlăture orice risc de interpretări divergente și arbitrariu.
Deși textul legal este accesibil, legea fiind publicată în Monitorul Oficial, acesta nu îndeplinește condiția de a fi previzibil și precis.
În jurisprudența, o normă este "previzibilă" numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita.
Sintagma "prevăzută de lege" vizează și calitatea legii; prin această expresie se înțelege compatibilitatea legii cu principiul preeminenței dreptului, menționat explicit în preambulul Convenției, dreptul intern trebuind să ofere o anume protecție împotriva încălcărilor arbitrare ale drepturilor garantate de art.2 al.1 din Protocolul nr.4.
Legea trebuie să definească suficient de clar limitele în care măsura restrângerii dreptului la libera circulație poate fi dispusă, respectiv condițiile în care măsura poate fi dispusă, având în vedere scopul legitim al măsurii în discuție, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrarului.
Pentru a se determina "calitatea" dispoziției art.38 lit.a din Legea nr.248/2005, modificată și completată, trebuie analizat în ce măsură aceasta stabilește cu suficientă precizie condițiile în care măsura restrângerii dreptului la liberă circulație poate fi dispusă direct de către instanța civilă.
Or, textul menționat nu definește condițiile de fond în care poate fi aplicată sancțiunea civilă a restrângerii dreptului la liberă circulație.
Singura condiție substanțială ce se impune a fi verificată la luarea măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație este aceea ca cetățeanul român împotriva căruia se solicită a fi luată măsura, cu titlu de sancțiune civilă, direct de către instanța civilă, să fi fost returnat în România în baza unui acord de readmisie încheiat cu statul din care cetățeanul român a fost returnat.
Textul legal în baza căruia se solicită a fi luată măsura restrângerii dreptului la libera circulație nu impune verificarea condițiilor în care s-a procedat la returnare ori a circumstanțelor ținând de caracterul ilegal al șederii cetățeanului român pe teritoriul statului din care a fost returnat.
În aceste condiții, se poate aprecia chiar că ingerința în dreptul la liberă circulație al cetățeanului român returnat nu este una prevăzută de lege, în sensul jurisprudenței constante a Curții Europene a Drepturilor Omului sub acest aspect.
În ceea ce privește justificarea ingerinței de un scop legitim, măsura restrângerii dreptului de liberă circulație a cetățenilor români returnați în România în baza acordului de readmisie încheiat cu un stat terț nu este condiționată de nici una dintre justificările de excepție impuse de textul Convenției.
In acest sens se retine ca șederea ilegală a cetățeanului român pe teritoriul statului din care acesta a fost returnat pe baza acordului bilateral de readmisie nu constituie în sine o faptă de natură a aduce atingere siguranței naționale a statului român sau terț, siguranței publice sau ordinii publice, nu este reglementată ca faptă penală potrivit legislației române sau legislației statului terț, nu aduce atingere sănătății publice și nici drepturilor sau libertăților altuia.
Cat priveste cersetoria, fapta incriminata de legislatia cat si de cea elvetiana, Curtea apreciaza ca savarsirea acesteia nu poate fi dovedita decat printr-o hotarare penala de condamnare a paratului, simpla declaratie data in punctul de frontiera,in sensul retinerii pentru savarsirea acestei fapte, necoroborata cu alte probe nefiind de natura a dovedi condamnarea acestuia.
Mai mult, chiar si in situatia dovedirii savarsirii acestei fapte, Curtea apreciaza ca aceasta nu este de natura sa puna in pericol siguranta nationala a statului elvetian, sau ordinea publica, astfel incat nu se incadreaza in situatiile de exceptie cand aceasta masura se impune a fi luata, pentru apararea valorilor sociale ale statului de unde s-a dispus returnarea.
În ceea ce privește consecințele frecventelor returnări ale cetățenilor români de pe teritoriul altor state, pe motive de ședere ilegală, în baza acordurilor de readmisie încheiate cu România, asupra tratamentului aplicat cetățenilor români care circulă în străinătate, acestea nu sunt suficiente prin ele însele pentru a justifica ingerința în dreptul la liberă circulație al cetățenilor români returnați.
În ce măsură condițiile suplimentare impuse cetățenilor români de către state terțe pentru exercițiul dreptului de circulație al acestora pe teritoriul statului respectiv, ca urmare a constatării fenomenului șederii ilegale a cetățenilor români pe teritoriul altor state, sunt în concordanță cu libertatea de circulație recunoscută de Convenție (dacă statul terț este parte la Convenție) sau de legea internă a statului respectiv ori de alte reglementări internaționale de care cetățeanul român se poate prevala în fața statului terț respectiv, excede cadrului procesual și nu prezintă nici o relevanță din perspectiva ingerinței în dreptul la liberă circulație a cetățeanului român returnat în baza acordului de readmisie produsă prin luarea unei măsuri în temeiul Legii nr.248/2005.
De altfel, faptul că legea internă a reglementat (chiar insuficient, imprevizibil și imprecis) doar cu titlu de sancțiune civilă luarea măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație al cetățeanului român returnat, fără a considera fapta de ședere ilegală pe teritoriul statului din care a fost returnat ca infracțiune sau măcar contravenție, ci ca faptă civilă ilicitălato sensu, denotă faptul că, în aprecierea legiuitorului român, nici fapta și nici făptuitorul nu prezintă gradul de pericol social, nici măcar prin raportare la circumstanțele obiective sau personale (subiective) ale șederii ilegale, impus de considerarea faptei ca infracțiune sau contravenție.
În ceea ce privește caracterul necesar al măsurii justificate de scopul legitim într-o societate democratică, astfel de ingerință în dreptul la libera circulație trebuie să administreze un echilibru just între exigențele de interes general al comunității și imperativele respectării drepturilor fundamentale ale individului.
Potrivit jurisprudenței constante a, sub acest aspect trebuie analizat dacă limitarea dreptului la libera circulație corespunde unei nevoi sociale imperioase, dacă era proporțională cu scopul legitim urmărit și dacă textul legal conține explicit sau implicit o justificare dintre cele ce se circumscriu scopului legitim prevăzut de art.2 al.3 din Protocolul nr.4 la Convenție.
Eventualele repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români de către state terțe cu privire la dreptul de liberă circulație pe teritoriul acestora nu constituie o nevoie socială imperioasă, din perspectiva art.2 al.3 din Protocol.
Este vorba doar despre perspectiva unor astfel de repercusiuni, iar nu de consecințe concrete deja produse.
Interesul în protejarea dreptului la liberă circulație în străinătate a celorlalți cetățeni români intră în conflict cu dreptul cetățeanului român returnat în baza acordului de readmisie la libera circulație, în condițiile în care acesta din urmă nu a fost sancționat pentru fapta de ședere ilegală pe teritoriul statului din care a fost returnat (faptă ce a determinat returnarea acestuia) și nu trebuie analizate circumstanțe obiective sau personale legate de caracterul ilegal al șederii, din perspectiva pericolului pe care l-ar prezenta circulația liberă a cetățeanului român pe teritoriul statului din care a fost returnat.
Măsura restrângerii dreptului la liberă circulație în statul din care cetățeanul român a fost returnat, dispusă direct prin hotărâre judecătorească de către instanța civilă, nu este o măsură eficientă, care să protejeze interesele celorlalți cetățeni români în privința exercițiului dreptului lor la libera circulație în străinătate.
Și din această perspectivă, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a cetățeanului român returnat, este una disproporționată. Lipsa proporționalității este reținută sub aspectul lipsei de eficiență a unei astfel de măsuri astfel luată, fără efecte practice concrete și imediate.
ingerinței nu poate fi reținută în lipsa reglementării unor circumstanțe obiective sau personale ale persoanei vizate de măsura restrângerii dreptului la liberă circulație, care să justifice legitimitatea scopului măsurii, ținând de pericolul social pe care îl prezintă persoana celui returnat și/sau activitatea desfășurată de către acesta pe teritoriul statului din care a fost returnat, pentru valorile democratice protejate de art.2 al.3 din Protocolul nr.4.
Textul legal în baza căruia se solicită restrângerea dreptului la libera circulație trebuie să privească expres conduita persoanei returnate, cu privire la care se solicită luarea măsurii cu titlu de sancțiune civilă, Curtea apreciind in acest sens ca in cauza nu s-a dovedit ca exista o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății statului elvetian.
În consecință, prevederile art.38 lit.a din Legea nr.248/2005, modificată și completată, nu pot fi aplicate în cauză, întrucât ele încalcă prevederile art.2 din Protocolul nr.4 la Convenție.
În ceea ce privește raportul dintre legislația națională și legislația comunitară, Curtea va face aplicarea principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de către Curtea Europeană de Justiție de la Luxemburg:
- principiulsupremației dreptului comunitar:spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CE a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre în momentul intrării în vigoare a Tratatului și care se impune organelor jurisdicționale de drept intern. În fapt, prin instituirea unei Comunități cu o durată nelimitată, având instituții proprii, cu personalitate juridică, capacitate de reprezentare internațională și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse, drepturile lor suverane și au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanților lor și lor însele (Hotărârea Curții din 15 iulie 1964, Costa );
-principiul efectului direct al tratatelor:dispozițiile Tratatului CE au
efect direct în dreptul intern (Hotărârea Curții din 5 februarie 1963, en Loos Administratie der );
-principiul efectului direct aldirectivelor:atunci când dispozițiile unei directive apar, din punctul de vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern neconforme cu directiva, dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului (Hotărârea Curții din 19 ianuarie 1982, cauza Becker - );
-obligația de a nu aplica dreptul național contrar dreptului comunitar:orice instanță națională trebuie ca, într-o cauză ce intră în jurisdicția sa, să aplice dreptul comunitar în totalitatea sa și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă cetățenilor și este obligată, ca atare, să nu aplice orice prevedere din dreptul național care ar putea veni în conflict cu dreptul comunitar, fie anterioară sau ulterioară intrării în vigoare a regulii comunitare (Hotărârea Curții din 9 martie 1978, delle Finanze dello Stato ).
Simpla mențiune, în expunerea de motive a Legii nr.248/2005 a faptului că aceasta respectă prevederile tratatelor internaționale la care România este parte (inclusiv Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale), nu constituie în sine o garanție a respectării acestora în conținutul ei și nu exclude interpretarea și aplicarea legii respective de către instanța civilă (învestită cu aplicarea sancțiunii civile a restrângerii dreptului cetățeanului român la libera circulație în privința statului membru al Uniunii Europene din care a fost returnat în baza acordului bilateral de readmisie) din perspectiva prevederilor art.20 din Constituția României revizuită.
Simpla mențiune în preambulul nr.OUG96/2006 (de modificare a Legii nr.248/2005) a faptului că modificarea legii se impune în scopul realizării acquis-ului comunitar (în perioada preaderării României la Uniunea Europeană) sub aspectul transpunerii în dreptul intern a Directivei comunitară 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004, nu constituie în sine o garanție a transpunerii efective și corespunzătoare a Directivei comunitare în conținutul ei și nu exclude interpretarea și aplicarea legii respective de către instanța civilă (învestită cu aplicarea sancțiunii civile a restrângerii dreptului cetățeanului român la libera circulație în privința statului membru al Uniunii Europene din care a fost returnat în baza acordului bilateral de readmisie) din perspectiva a dreptului comunitar.
Nu face obiectul cauzei, excedând cadrului procesual, precum și obiectului de reglementare al Legii nr.248/2005, cercetarea legalității sau justeței măsurii de returnare dispusă de autoritățile elvetiene față de pârât, în baza acordului bilateral de readmisie intervenit între România și Elvetia.
Împrejurarea că autoritățile elvetiene au dispus returnarea pârâtului nu este prin ea însăși suficientă pentru ca instanța română să interzică dreptul de circulație al cetățeanului român pe teritoriul, legea internă, impunând această unică și esențială condiție de fond pentru aplicarea sancțiunii civile, fiind insuficientă și din perspectiva principiului de drept comunitar substanțial al liberei circulații a persoanelor în spațiul Uniunii.
Instanța română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la libera circulație, respectiv legalitatea și temeinicia solicitării luării măsurii prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei eventuale astfel de măsuri, ordinea juridică comunitară făcând parte integrantă din ordinea juridică internă și în concordanță cu care aceasta din urmă trebuind să se afle.
Sub acest aspect, este reținută incidența dispozițiilor art.234 din Tratatul CEE, potrivit cărora, "ispozițiile prezentului tratat nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă din convențiile încheiate anterior intrării în vigoare a prezentului tratat între unul sau mai multe state membre pe de o parte și unul sau mai multe state terțe pe de altă parte. În măsura în care aceste convenții nu sunt compatibile cu prezentul tratat, statul sau statele membre în cauză recurg la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile constatate. La nevoie, statele membre își acordă reciproc sprijin în vederea atingerii acestui scop și adoptă, dacă este cazul, o poziție comună. În aplicarea convențiilor menționate la primul paragraf, statele membre iau în considerare faptul că avantajele consimțite prin prezentul tratat de fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din instituirea Comunității și, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituțiilor comune, de atribuirea de competențe în favoarea acestora și de acordarea acelorași avantaje de către toate celelalte state membre."
Acordul dintre România și Elvetia privind readmisia, în statul emitent al pașaportului, a persoanelor aflate în situație ilegală pe teritoriul celuilalt stat, aprobat prin Legea nr.45/1997, nu conține obligații specifice în sarcina României în sensul luării unor măsuri de restrângere a libertății de circulație a persoanelor care au fost returnate din Elvetia.
Singura obligație esențială asumată de România prin acest acord a fost aceea de a readmite cetățenii săi, care au fost expulzați de către statul elvetian, Acordul fiind încheiat în scopul "combaterii imigrației ilegale", iar nu a "emigrației" ilegale, astfel cum rezultă din preambulul acestuia.
În ceea ce privește, art.14 paragraful 2 raportat la art.18 primul paragraf, la art.39 instituie unul dintre principiile ce guvernează piața internă, constituind unul dintre pilonii ce o fundamentează, și anume principiul liberei circulații a cetățenilor Uniunii (art.17) în spațiul pieței comune, în special a celor care se deplasează pentru a munci pe teritoriul altui stat membru decât cel ai căror cetățeni naționali sunt.
În conținutul acestui drept, cetățenilor Uniunii le este recunoscut și dreptul de ședere (de a circula pe o perioadă determinată, de până la 3 luni în spațiul Uniunii, potrivit art.62 paragraful 3 din ) și de a se stabili (sub aspectul locuinței ori a așezământului comercial, potrivit art.39 și art.43 și urm. din ) pe teritoriul oricărui stat membru.
Potrivit art.17 paragraful 2 din, cetățenii Uniunii se bucură de drepturile recunoscute de Tratat. Dreptul de liberă circulație în spațiul pieței interne fiind unul concret și clar definit sub aspectul conținutului, este susceptibil a fi invocat direct de către cetățenii Uniunii în fața instanțelor naționale.
În aplicarea dreptului comunitar, în virtutea principiului supremației acestuia, instanțele naționale trebuie să aibă în vedere aplicarea directă a prevederilor ce consacră drepturi concrete, în mod direct, independent de invocarea de către titularul dreptului a prevederilor Tratatului în mod expres, atunci când legea națională, ce reglementează restrângeri ale acestor drepturi, nu este în concordanță cu limitele recunoașterii și conținutului acestor drepturi prevăzute de Tratat.
În aplicarea acestui principiu și în reglementarea detaliată a conținutului concret al dreptului recunoscut cetățenilor Uniunii a fost e fost adoptată Directiva comunitară 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004.
O dată stabilită aplicabilitatea lor directă în speță, prevederile Directivei comunitare trebuie interpretate și aplicate în virtutea principiilor consacrate și de drepturile recunoscute în principiu în
În speță, este vorba despre dreptul de a ieși din țara emitentă a actului de identitate sau a pașaportului, pentru a circula sau a se stabili pe teritoriul unui alt stat membru, drept reglementat ca atare de Directiva comunitară 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004, netranspusă corespunzător în dreptul intern prin Legea nr.248/2005, drept ce intră în conținutul dreptului la liberă circulație.
În consecință, prevederile Directivei sunt direct aplicabile în raportul dintre pârât și reclamant, autoritate a administrației publice centrale, raport juridic de autoritate născut în baza Legii nr.248/2005, sub aspectul aplicării însă, a unei sancțiuni civile de către instanța judecătorească civilă, cât timp este vorba despre un drept recunoscut de Directiva comunitară prin prevederi necondiționate, clare și precise, în favoarea cetățenilor Uniunii, în virtutea principiului liberei circulații a persoanelor pe teritoriul pieței interne, consacrat de, și a conținutului concret al dreptului la liberă circulație recunoscut cetățenilor Uniunii de același Tratat.
directă a prevederilor Directivei comunitare netranspuse corespunzător în dreptul intern nu este condiționată de invocarea acestora în mod expres, de către titularul dreptului concret recunoscut prin aceste prevederi, cât timp este reținută incompatibilitatea prevederii legale naționale cu cea comunitară în aplicarea principiului supremației dreptului comunitar în ordinea juridică națională, principiu a cărui aplicabilitate nu este lăsată la latitudinea părții (titular al dreptului în discuție).
Examinând conținutul Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană, Curtea constată că România avea obligația ca, până la data de 1 ianuarie 2007, să transpună dispozițiile Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004, în dreptul intern, obligație ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr.248/2005 nefiind până în prezent modificată și armonizată cu dispozițiile cuprinse în Directivă.
Potrivit art.4 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004, privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, dreptul de ieșire, este definit ca " dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru", fără a fi impuse "vize de ieșire și nici alte formalități echivalente".
Potrivit art.27-29 din Directivă, statele membre nu pot restrânge dreptul de intrare și dreptul de ședere al cetățenilor Uniunii decât pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică, fără ca aceste motive să poată fi justificate în scopuri economice. "Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală" (art.27 al.2 din Directivă).
Din perspectiva acestor prevederi, este pus în discuție dreptul cetățeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili în statul membru al Uniunii, din care cetățeanul român a fost returnat în baza acordului de readmisie, încheiat de către România cu statul respectiv (România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art.52 din Legea nr.248/2005, interdicția la liberă circulație poate fi impusă doar cu privire la teritoriul statului elvetian din care pârâtul a fost returnat).
În ceea ce privește compatibilitatea normei interne cu cea comunitară, în privința excepțiilor ce grevează dreptul cetățeanului român de a ieși din țară în scopul de a călători/a se stabili/a munci pe teritoriul i, norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul român ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor, respectiv afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
Pe de altă parte, aplicarea sancțiunii civile a restrângerii dreptului de liberă circulație a cetățeanului român returnat dintr-un stat membru al Uniunii în baza unui acord de readmisie este una disproporționată, în raport de scopul urmărit.
Principiul proporționalității măsurii restrângerii dreptului la libera circulație pe teritoriul statului din care cetățeanul român a fost returnat ar fi fost respectat dacă scopul urmărit ar fi fost unul dintre cele trei expres și limitativ prevăzute de Directivă (ordinea, siguranța sau sănătatea publice).
Simpla returnare a cetățeanului român pentru ședere ilegală pe teritoriul statului belgian nu constituie, prin ea însăși, o atingere adusă vreuneia dintre cele trei valori democratice menționate. Numai condiționat de circumstanțe personale privind conduita acestuia pe teritoriul statului de unde a fost returnat, care să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a pârâtului ar putea fi una proporțională.
Intenția de a asigura o bună imagine a României, ai căror cetățeni obișnuiesc a nu îndeplini condițiile legale de ședere pe teritoriul altor state, prin stoparea unui astfel de fenomen, constituie o motivare legată de considerații de prevenție generală, care nu poate justifica restrângerea dreptului la liberă circulație a pârâtului. Măsura justificată de astfel de rațiuni este una disproporționată, justul echilibru între recunoașterea și protecția dreptului la liberă circulație a pârâtului și interesul statului în prevenirea sau diminuarea unui astfel de fenomen fiind rupt în detrimentul dreptului pârâtului.
În consecință, norma internă este incompatibilă cu cea comunitară și se impune a fi înlăturată ca atare.
În aceste condiții, Curtea urmează să facă aplicarea principiului efectului direct al Directivei comunitare la situația de fapt din prezenta speță și, în considerarea principiul supremației dreptului comunitar, va constata că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art.27 și urm. din Directivă.
Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat restrângerea dreptului pârâtului la libera circulație pe teritoriul motivând cererea exclusiv pe considerentul că pârâtul a fost returnat de pe teritoriul acestui stat în baza unui acord de readmisie. Înscrisurile depuse în dovedirea cererii nu atestă o altă situație de fapt decât aceea că pârâtul ar fi încălcat dreptul de ședere pe teritoriul.
Așa cum s-a arătat mai sus, art.27-29 din Directivă prevăd situațiile de excepție în care se poate dispune restrângerea dreptului la liberă circulație, respectiv ordinea, siguranța sau sănătatea publice.
Prin raportare la aceste dispoziții legale, Curtea apreciază că simpla nerespectare a condițiilor referitoare la dreptul de ședere pe teritoriul statului elvetian a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publice, pentru a justifica restrângerea, cu titlu de sancțiune civilă, prin hotărâre judecătorească, de către instanța civilă română, a dreptului pârâtului de a circula liber pe teritoriul i.
În speță nu au fost invocate circumstanțele reale sau personale referitoare la conduita pârâtului pe teritoriul statului belgian, neputându-se reține faptul că simpla încălcare de către pârât a condițiilor și a termenului de ședere ar constitui "o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății", mai ales în condițiile în care "nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală"; nici măcar "condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri", de restrângere a libertății de circulație.
Libertatea de circulație a pârâtului (în sensul interzicerii de a părăsi țara pentru a se reîntoarce pe teritoriul din care a fost returnat) nu poate fi restrânsă decât în situațiile de excepție prevăzute la art.27-29 din Directiva comunitară și care trebuie invocate și dovedite ca atare.
Pentru aceste considerente, Curtea în temeiul art.296 Cod procedură civilă, Curtea va respinge apelul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge apelul formulat de apelantul - reclamantMINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE - DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE, cu sediul în B, sector 1,- împotriva sentinței civile nr. 507/24.03.2008, pronunțată de Tribunalul București, Secția a III-a Civilă, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul - pârât, cu domiciliul în comuna, sat, nr.163, județul A, ca nefondat.
Cu recurs.
Pronunțată în ședință publică, azi, 20.10.2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR
- - - - -
GREFIER
- -
Red. SP
Tehnored.: AP
5 ex./1.2009
Judecător fond - Secția a III-a civilă
Președinte:Silvia PanăJudecători:Silvia Pană, Antonela Cătălina Brătuianu
