Libera circulație a persoanelor în UE, străinătate. Decizia 288/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
Secția civilă, de muncă și asigurări sociale,
pentru minori și familie
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 288/A/2008
Ședința publică din data de 6 noiembrie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Anca Adriana Pop
JUDECĂTOR 2: Nicorici Silvia
Grefier: - -
S-a luat în examinare apelul declarat de reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE B din cadul MINISTERULUI INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE împotriva sentinței civile nr. 1091/ 29.09. 2008, pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosarul nr.
-, privind și pe pârâtul, având ca obiect limitarea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate.
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă reprezentanta Ministerului Public, procuror, de la Parchetul de pe lângă Curtea de APEL CLUJ, lipsă fiind pârâtul intimat și reprezentantul reclamantei apelante.
Procedura de citare este legal indeplinită.
Apelul este declarat în termenul legal și este scutit de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar.
S-a făcut referatul cauzei, după care, nefiind cereri în probațiune de formulat, probe de administrat, excepții ori chestiuni prealabile de invocat, Curtea declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul asupra apelului.
Reprezentanta Ministerului Public solicită respingerea apelului declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte B și menținerea dispozițiilor sentinței atacate, pronunțată de Tribunalul Maramureș ca fiind temeinice și legale.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr.1091 din 29.09.2008 a Tribunalului Maramureș, pronunțată în dosarul nr.- s-a respins cererea formulată de petenta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE privind limitarea dreptului de liberă circulație a intimatului.
Pentru a pronunța această hotărâre prima instanță a reținut că din probele administrate de către petentă rezultă că intimatul a depășit termenul de ședere în Belgia, motiv pentru care autoritățile belgiene au dispus expulzarea lui.
Împrejurarea că autoritățile belgiene au dispus expulzarea intimatului nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său pe teritoriul Belgiei.
Instanța română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la libera circulație prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei eventuale astfel de măsuri.
În ceea ce privește principiul de bază în materia liberei circulații a persoanelor având cetățenia română, în prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul CE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
Cât privește excepțiile de la această regulă ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne - art. 38 și 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
În cauză se pune deci problema compatibilității normei interne (Legea nr. 248/2005) cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE) și cea a priorității dreptului comunitar față de dreptul intern. Analizând această problemă, tribunalul reține următoarele:
Art. 38 lit. a din legea internă nr. 248/2005 prevede că "restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de C mult 3 ani cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat".
În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că "statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice".
După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
În aceste condiții, tribunalul a constatat că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.
Consecința firească este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce privește alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică.
În ceea ce privește problema identificării normei aplicabile în cazul de față, respectiv norma internă sau norma comunitară, tribunalul a făcut aplicarea principiilor de aplicare a dreptului comunitar, astfel cum au fost ele stabilite în jurisprudența Curții Europene de Justiție, reținând că "atunci când dispozițiile unei directive apar, din punctul de vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului". (Hotărârea Curții din 19.01.1982, cauza Becker - ).
Examinând conținutul dispozițiilor art. 27 din Directivă, tribunalul a constatat că acestea stabilesc într-un mod precis și lipsit de echivoc cele 3 excepții de la principiul liberei circulații a persoanelor.
De asemenea, examinând conținutul Tratatului de aderare a României la. tribunalul a constatat că România avea obligația ca până la data de 01.01. 2007 să transpună dispozițiile Directivei în dreptul intern, obligație ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată și armonizată cu dispozițiile cuprinse în Directivă.
În aceste condiții, tribunalul a făcut aplicarea efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta speță și, în considerarea principiului supremației dreptului comunitar, a constatat că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă.
În privința aplicării normei comunitare la situația de fapt din speța de față, tribunalul a reținut următoarele:
Intimatul a fost expulzat din Belgia pentru că a încălcat dreptul de ședere pe teritoriul acestui stat. Nici o altă împrejurare referitoare la atitudinea intimatului sau la eventuale acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului belgian nu au fost reținute de autoritățile belgiene și nici dovedite de petentă.
Împotriva acestei sentințe reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din a declarat apel în termen legal solicitând instanței admiterea acestuia, schimbarea hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost formulată.
În motivarea apelului reclamanta a arătat că în mod greșit prima instanță a apreciat ca neîntemeiată acțiunea introductivă chiar și în condițiile existenței principiilor preeminenței dreptului comunitar și a aplicării directe a acestuia deoarece măsura restrângerii exercițiului dreptului la libera circulație în străinătate a unui cetățean român este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat în baza unui acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă cetățeanul respectiv a încălcat legislația statului de unde a fost returnat.
Returnarea pârâtului pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de către acesta a legislației statului belgian nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi in acest sens.
Curtea Constituțională a reținut prin decizia nr.855/28.11.2006 că măsura dispusă de art.38 lit.a din Legea nr.248/2005, se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute de art.53 din Constituție respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan extern dar și pe plan intern.
Art.38 și art.39 din Legea nr.248/2005, nu au o aplicabilitate temporară și nu există nici un impediment legal ca aceste texte să nu fie aplicate începând cu 01.01.2007.
Măsura returnării dispusă de autoritățile belgiene este de natură să facă dovada că pârâtul nu a respectat condițiile de ședere în spațiul Uniunii Europene. Fiind în culpă pentru nerespectarea condițiilor de călătorie în străinătate, pârâtul trebuie să suporte consecințele faptelor sale, având în vedere că prin conduita sa el a adus atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu statele Uniunii Europene.
Pârâtul intimat deși legal citat, nu s-a prezentat personal sau prin reprezentant în fața instanței și nu a depus întâmpinare prin care să-și exprime poziția procesuală.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de apel invocate, Curtea în temeiul art.295 pr.civ. reține următoarele:
Prin cererea introductivă înregistrată la data de 25.09.2008, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a solicitat instanței să dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a pârâtului, în Belgia, pentru o perioadă de C mult 3 ani.
În drept, reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art.5, 38, 39 din Legea nr.248/2005 și pr.civ.
În probațiune, s-a depus dovada returnării pârâtului din Belgia la data de 28.07.2008, precum și o declarație a pârâtului din care rezultă că a ieșit din țară la data de 23.07.2008 și a călătorit în Belgia unde a dat o probă de lucru iar la data de 28.07.2008 a fost returnat în România. (5-8 dosar fond).
Prima instanță a apreciat că textele cuprinse în Legea nr.248/2005 care se referă la restrângerea dreptului la liberă circulație a cetățenilor români sunt în contradicție cu dispozițiile Directivei nr.38 CE/2004.
În speță se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului și anume, dreptul la libera circulație (art.25 din Constituția României), în componenta ce implica dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor Uniunii Europene (până la data aderării Românei la UE), respectiv pe teritoriul Belgiei, începând cu data aderării.
Art.20 din Constituția României statuează că, dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și celelalte tratate la care România este parte. Dacă există neconcordanță între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.
Apelanta susține că prevederile Directivei 2004/38/CE nu sunt aplicabile în speță deoarece dispozițiile Tratatului CEE și implicit ale directivei nu sunt obligatorii. Mai mult, Legea nr.248/2005 nu contravine prevederilor acestei directive constituind cadrul juridic intern pentru libera circulație a cetățenilor români în statele membre ale Uniunii Europene.
Potrivit art.25 din Constituția României, dreptul la libera circulație, în țară și în străinătate este garantat. Legea stabilește condițiile exercitării acestui drept. cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și limitele exercitării acestui drept.
Dreptul la libera circulație fiind un drept fundamental al omului, Curtea în temeiul art.20 alin.2 din Constituția României va examina dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului și legea internă, respectiv Legea nr.248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate.
De asemenea, art.148 din Constituția României statuează că, drept urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
România a devenit stat membru al Uniunii Europene începând cu data de 01.01.2007 astfel încât este obligată să respecte ordinea juridică instituită la nivelul acesteia.
Libera circulație a persoanelor este reglementată de Tratatul CEE în art.39-42 și Directiva Parlamentului European și a Consiliului 2004/38/CE din 29.04.2004 privind dreptul la libera circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii uniunii precum și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr.1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, Directivelor 94/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE.
Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre în momentul intrării în vigoare a tratatului și care se impune organelor jurisdicționale de drept intern. Prin instituirea unei Comunități cu o durată nelimitată, având instituții proprii, cu personalitate juridică, capacitate de reprezentare internațională și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse, drepturile lor suverane și au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanților lor și lor însele (Hotărârea CJCE din 15 iulie 1964 Costa ).
Raportul dintre legislația națională și legislația comunitară trebuie analizat prin prisma principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența Curții Europene de Justiție de la Luxemburg, respectiv: principiul aplicării directe a dreptului comunitar, principiul supremației dreptului comunitar și principiul subsidiarității.
În jurisprudența sa, CJCE a statuat că, orice instanță națională trebuie ca, într-o cauză ce intră în jurisdicția sa, să aplice dreptul comunitar în totalitatea sa și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă cetățenilor săi și, ca atare, este obligată să nu aplice orice prevedere din dreptul național care ar putea veni în conflict cu dreptul comunitar, fie anterioară sau ulterioară intrării în vigoare a regulii comunitare. (Hotărârea Curții din 9 martie 1978, delle Finanze delle Stato ).
Instanța română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la liberă circulație la data sesizării instanței, respectiv 29.09.2008, dată la care România este stat membru al Uniunii Europene.
Atât legea internă cât și legislația comunitară primară și derivată, stabilesc regula potrivit căreia dreptul la libera circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art.25 din Constituția României, art.2 din Legea nr.248/2005, art.48 din Tratatul CEE și art.4 din Directiva 2004/38/CE.
Excepțiile de la această regulă sunt prevăzute de art.38, art.39 din Legea nr.248/2005 și art.27 din Directiva 2004/38/CE.
Art.38 lit.a din Legea nr.248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de C mult 3 ani cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.
Conform art.27 din Directiva 2004/38/CEE, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
Din analiza comparativă a celor două texte legale rezultă că norma juridică comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul poate restrânge libertatea de circulație a persoanelor, și anume: lezarea ordinii publice, a siguranței publice sau a sănătății publice, pe când norma juridică internă stabilește posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
Prin urmare, norma juridică internă are un conținut mai larg și general spre deosebire de norma juridică comunitară care prevede limitativ doar trei situații în care se poate dispune restrângerea dreptului la libera circulație astfel încât norma juridică internă este parțial neconcordantă cu norma juridică comunitară care este în mod direct aplicabilă în speță în virtutea principiului supremației dreptului comunitar.
Simpla încălcare de către pârâtul intimat a legislației statului belgian privind exercitarea unei activități profesionale pe teritoriul Belgiei, prin faptul că acesta nu avea permis de muncă, în lipsa altor circumstanțe reale sau personale referitoare la conduita acestuia, nu poate fi inclusă în categoria motivelor de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pentru a se putea dispune măsura de restrângere a dreptului la libera circulație.
Este adevărat că instanțele române nu au competența de a se pronunța asupra legalității sau justeței măsurii de expulzare dispusă de autoritățile belgiene față de pârât în anul 2008 când România este stat membru al Uniunii Europene. Este dreptul suveran al autorităților statului belgian de a aplica legile interne și de a dispune măsuri corespunzătoare așa cum consideră că este necesar.
Împrejurarea că autoritățile belgiene au dispus expulzarea pârâtului nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța din România de a interzice, la rândul ei, dreptul de circulație al cetățeanului său pe teritoriul Belgiei.
Așa cum s-a arătat, instanța română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la libera circulație prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul luării unei astfel de măsuri.
Nu se poate susține faptul că Directivei 2004/38/CE ii poate fi refuzat efectul direct astfel încât cetățeanul român nu poate invoca prevederile acesteia în contra autorităților din România.
Astfel, art.3 paragraful 1 din Directiva mai sus menționată stabilește în mod expres că, prezenta directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul decât C al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la art.2 punctul 2, care îl însoțesc sau li se alătură.
Posibilitatea de a invoca o obligație impusă prin directivă, nu poate fi exclusă, în ceea ce privește persoanele, având în vedere efectul obligatoriu atribuit directivelor. CJCE a precizat în jurisprudența sa că, în special atunci când autoritățile comunitare, prin directivă, au impus statelor membre obligația de a urma o anumită cale de conduită, efectul util al acestui act ar fi diminuat dacă persoanele ar fi împiedicate să o invoce în fața tribunalelor naționale și dacă acestea din urmă ar fi împiedicate să o ia în considerare ca element de drept comunitar. Totodată, CJCE a decis că, în toate cazurile în care dispozițiile unei directive apar ca fiind, din punct de vedere al conținutului lor, necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot să fie invocate, în absența măsurilor de aplicare luate în termen, împotriva oricărei dispoziții naționale neconforme directivei, astfel încât ele sunt de natură să definească drepturile pe care particularii sunt în măsură să le valorifice contra statului.
S-a constatat, în temeiul jurisprudenței CJCE, că unei directive îi poate fi refuzat efectul direct în trei situații: când dreptul sau interesul pretins în baza directivei nu este suficient de clar, precis sau necondiționat; persoana care caută să invoce directiva nu are un interes direct în ceea ce privește prevederile invocate; obligația presupusă a fi încălcată nu era destinată pentru beneficiul persoanei care caută să invoce prevederile ei. Aceste situații nu sunt incidente în speță.
De asemenea, Regulamentul (CEE) nr.1612/68 al Consiliului privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității nu este incident în speță deoarece domeniul de aplicare al acestuia este mult mai restrâns, așa cum reiese din art.1 paragraf 1 potrivit căruia, orice resortisant al unui stat membru, indiferent de reședința sa, are dreptul de acces la o activitate salariată și de a desfășura această activitate pe teritoriul altui stat membru, în conformitate cu actele cu putere de lege și cu actele administrative care reglementează încadrarea în muncă a resortisanților statului respectiv.
Obiectul prezentei acțiuni îl constituie restrângerea dreptului la liberă circulație al pârâtului, drept care este reglementat de Directiva 2004/38/CE și nu aplicarea măsurilor de drept intern sau măsuri rezultate din acorduri bilaterale care reglementează accesul resortisanților români care au calitatea de lucrători, pe piața forței de muncă din statele membre ale Uniunii Europene.
Pe de altă parte, G nr.825/1995 privind aprobarea Acordului de readmisie încheiat între România și Belgia, stabilește procedura de readmisie pe teritoriul său a cetățenilor proprii care au fost găsiți pe teritoriul statului contractant fără a deține forme legale de ședere sau care au depășit perioada legală de ședere și care presupune stabilirea cheltuielilor pentru transport tranzitul în vederea returnării, situațiile în care tranzitul poate fi refuzat și probleme escortei, însă nu reglementează obligații specifice în sarcina României privind luarea unor măsuri de restrângere a libertății de circulație a persoanelor care au fost returnate din Italia pentru a fi incidente prevederile art.234 din Tratatul CEE.
În concluzie, statul al cărui cetățean este expulzat nu poate îngrădi libertatea de circulație al acestuia, în sensul interzicerii de a părăsi țara pentru a se reîntoarce pe teritoriul statului din care a fost expulzat, decât în situațiile de excepție prevăzute la art.27 din Directivă și care trebuie dovedite ca atare.
Pentru aceste considerente de fapt și de drept, Curtea în temeiul art.296 pr.civ va respinge ca nefondat apelul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte și, în consecință, va menține sentința atacată ca fiind legală și temeinică.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca nefondat apelul declarat de reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE împotriva sentinței civile nr. 1091 din 29.09.2008 a Tribunalului Maramureș, pronunțată în dosar nr.- pe care o menține.
Decizia este definitivă.
Cu drept de recurs în 5 zile de la comunicare.
Dată și pronunțată în ședința publică din 6 noiembrie 2008.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR GREFIER
- - - - - - - -
RED:/MR
12.11.2008/4 ex
Președinte:Anca Adriana PopJudecători:Anca Adriana Pop, Nicorici Silvia
