Libera circulație a persoanelor în UE, străinătate. Decizia 320/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
Secția civilă, de muncă și asigurări sociale,
pentru minori și familie
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 320/A/2008
Ședința publică din data de 20 noiembrie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Silvia Nicorici
JUDECĂTOR 2: Anca Adriana Pop
GREFIER: - -
S-a luat în examinare apelul declarat de reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE împotriva sentinței civile nr. 1035/15.09.2008, pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosarul nr-, privind și pe pârâtul intimat, având ca obiect limitarea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate.
La apelul nominal făcut în cauză se constată lipsa părților, iar din partea Ministerului Public se prezintă d-na procuror din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Cluj.
Procedura de citare este legal îndeplinită cu toate părțile.
Apelul este formulat în termenul legal și este scutit de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar.
S-a făcut referatul cauzei, după care se constată că apelanta, prin memoriul de apel, a solicitat judecarea cauzei în lipsă, iar pârâtul intimat, prin serviciul de registratură al instanței, la data de 19.11.2008, a depus întâmpinare, care se comunică și cu reprezentanta Ministerului Public.
Instanța constatând că prezentul apel se află în stare de judecată, că nu sunt cereri de formulat, excepții de invocat, acordă cuvântul reprezentantei Ministerului Public.
Reprezentanta parchetului pune concluzii de respingere a apelului, învederând că instanța de fond în mod corect a reținut faptul că nu există nici un motiv de restrângere a dreptului la libera circulație, simpla nerespectare a condițiilor referitoare la dreptul de ședere nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică, pentru a se putea admite acțiunea reclamantei.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr. 1035/15.IX.2008 pronunțată în Dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, s-a respins acțiunea reclamantei Direcția Generală de Pașapoarte B împotriva pârâtului, având ca obiect limitarea dreptului la liberă circulație.
Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul a reținut că din actele depuse de reclamantă rezultă că pârâtul a depășit termenul de ședere în Franța, motiv pentru care autoritățile franceze au dispus expulzarea lui, nedovedindu-se activitățile ilegale pe care pârâtul le-ar fi întreprins în Franța.
Împrejurarea că autoritățile franceze au dispus expulzarea pârâtului nu este prin ea însăși suficientă pentru ca instanța română să interzică, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său pe teritoriul Franței.
În prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul CE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
Excepțiile de la această regulă se regăsesc atât în cuprinsul legii interne - art. 38 și 39 din legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
În cauză punându-se problema compatibilității normei interne (Legea nr. 248/2005, art. 38) cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE art. 27) și cea a priorității dreptului comunitar față de dreptul intern, s-a relevat că norma comunitară, respectiv art. 27 din Directivă prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.
Consecința firească este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, cuprinzând alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică.
Deși România avea obligația ca până la data de 1 ianuarie 2007 să transpună dispozițiile Directivei în dreptul intern, această obligație nu a fost însă îndeplinită, legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată și armonizată cu dispozițiile cuprinse în Directivă, Tribunalul a apreciat că în speță devin direct aplicabile dispozițiile art. 27 din Directivă.
Pârâtul fiind expulzat din Franța pentru că a încălcat dreptul de ședere pe teritoriul acestui stat, nici o altă împrejurare referitoare la atitudinea pârâtului sau la eventuale acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului francez nefiind dovedite, s-a concluzionat căsimpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea franceză referitoare la dreptul de ședere pe teritoriul său a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică, pentru a se putea admite acțiunea introductivă.
Împotriva acestei sentințe rezumate mai sus, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte a declarat apel în termenul legal, solicitând schimbarea ei, în sensul admiterii cererii formulate de aceasta și restrângerea dreptului la liberă circulație al pârâtului, pe teritoriul Franței, pe o perioadă de cel mult 3 ani.
În motivarea apelului reclamanta arată că pârâtul a fost returnat din Franța în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, astfel că autoritățile române au luat act de această măsură, fără a putea să o cenzureze.
în continuare textul articolelor 52 și 38 litera a din Legea nr. 248/2005 modificată și completată, precum și conținutul art. 25 și 17 din Constituție, apelanta consideră că măsura dispusă de art. 38 litera a " se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute de art. 53, din Constituție, respectiv apărării securității naționale și a ordini publice, fiind în acord și cu alte documente internaționale, invocând în acest sens statuările Deciziei Curții Constituționale nr. 855/28.XI.2006.
În final, apelanta apreciază că singura condiție pentru aplicarea măsurii restrângerii dreptului la libera circulație, este returnarea persoanei respective în baza unui acord de readmisie.
Făcând apoi trimitere la interpretarea dată de CEDO dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție și la faptul că România a negociat o perioadă de tranziție la capitolul privind libera circulație, s-a concluzionat că noile state membre UE, pot continua să aplice restricții pentru cetățenii săi, pe o perioadă de 2 ani după aderare.
Curtea examinând dosarul cauzei, prin prisma motivelor invocate de reclamantă, apreciază că apelul acesteia este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Starea de fapt, succint expusă de către prima instanță, se prezintă în sensul că în data de 19.VIII.2008, pârâtul a fost returnat din Franța, în țara sa de origine, în baza Acordului de readmisie încheiat între România și Franța, aprobat prin nr.HG 278/1994.
Din probele existente la dosar, respectiv declarația pârâtului aflată la filele 3-4 din dosarul Tribunalului, rezultă că acesta a plecat din țară în data de 4.VIII.2008 prin punctul de frontieră, ajungând în Franța.
De asemenea, din Decizia de returnare a Prefectului de din 18.VIII.2008, rezultă că motivele ce au stat la baza măsurii returnării pârâtului, se rezumă la " situația ilegală pe teritoriul Franței," fiind lipsit de orice document pentru a trece frontiera și este " fără resurse obținute legal ".
Legea nr. 248/2005 reglementează, după cum prevede art. 1, condițiile în care cetățenii români își pot exercita dreptul la libera circulație în străinătate, precum și limitele exercitării acestui drept. În acest din urmă caz, art. 38 din Legea nr. 248/2005 stipulează asupra posibilității de restrângere a exercitării dreptului la libera circulația în străinătate a cetățenilor români, pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie, care, după data aderării României, se limitează la teritoriul statului de unde a fost returnată.
Problema ce se pune în speță, este dacă după data de 1 ianuarie 2007, când România a devenit țară membră, restricția impusă prin art. 38 din Legea 248/2005 se mai aplică cetățenilor români, se circumscrie ori nu legislației specifice comunitare, este în concordanță cu aceasta, sau, dimpotrivă, se află în conflict cu norma comunitară.
Temeiul legal invocat de către reclamantă prin acțiunea introductivă, respectiv dispozițiile art. 38 lit. a din Legea nr. 248/2005, vizează generic, persoana returnată în baza unui acord de readmisie, fără să facă vreo referire la conduita concretă a persoanei pe teritoriul statului respectiv.
Aceeași formulare ambiguă se regăsește și în conținutul acordurilor de readmisie, încheiate de România cu statele membre în scopul combaterii migrației ilegale, ce au făcut parte din Strategia națională privind migrația, aprobată prin nr.HG 616/21 aprilie 2004, ele având ca obiectiv readmisia cetățenilor români cu statut ilegal pe teritoriul statelor europene.
În preambulul acestor acorduri de readmisie, se menționează că "în dorința de a înlesni readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, în spirit de colaborare și pe bază de reciprocitate, în scopul facilitării liberei circulații a persoanelor", guvernul fiecărui stat readmite intrarea pe teritoriul său, fără formalități, a oricărei persoane care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare sau de ședere aplicabile pe teritoriul celuilalt stat.
Întrucât de la data de 1 ianuarie 2007 România a devenit țară membră, în virtutea art. 148 din Constituție dobândesc prioritate normele dreptului comunitar în materia liberei circulații a cetățenilor români pe teritoriul celorlalte state europene.
Art. 39 din asigură libera circulație a lucrătorilor în interiorul Comunității, care implică înlăturarea oricărei discriminări bazate pe naționalitate între lucrătorii statelor membre în ce privește remunerarea, angajarea și alte condiții de muncă. Ea a fost înfăptuită prin Regulamentul Nr. 1612/68 al Consiliului European și Directiva Nr. 2004/38 a Parlamentului și Consiliului European, acte care concretizează cele patru coordonate ale libertății de circulație, și anume: acceptarea ofertelor de muncă real făcute; deplasarea în mod liber pe teritoriul statelor membre pentru acest scop; șederea pe teritoriul unui stat în vederea angajării și rămânerea în statul membru după angajare.
Directiva 2004/38/CE reglementează, în art. 4 și 5, dreptul de ieșire și de intrare pe teritoriul unui stat membru, pe baza cărții de identitate sau a pașaportului, care să fie valabile, fără necesitatea vizei și fără alte formalități echivalente. Pentru transpunerea integrală în legislația națională a Directivei, așa cum rezultă din preambulul nr.OUG 96/2006, s-a introdus, în cuprinsul Legii 248/2005, art. 61, potrivit căruia cartea de identitate valabilă constituie document de călătorie în statele membre
Este consacrat, în art. 6 și 7 al Directivei, și dreptul de ședere, după cum este vorba de o perioadă mai mică sau mai mare de 3 luni, în prima situație nefiind necesară altă condiție decât cartea de identitate valabilă ori pașaportul valabil, în timp ce a doua ipoteză vizează persoanele care sunt lucrători ce desfășoară activități salariate sau independente în statul membru gazdă, ori se încadrează în cazurile enumerate de la b) la d).
Aceeași Directivă, în art. 27, prevede restrângerea dreptului de intrare și dreptului de ședere, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică, cu respectarea principiului proporționalității și întemeierea măsurii, exclusiv pe conduita persoanei în cauză, care să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.
Într-adevăr, directivele se adresează statelor membre și sunt destinate să promoveze armonizarea legislațiilor naționale ale statelor membre cu dreptul comunitar, tinzând să îngrădească în anumite domenii autoritatea statelor în materie de reglementare juridică, iar dacă statul membru nu a încorporat în ordinea sa juridică internă dispozițiile directivei se poate discuta despre aplicabilitatea ei directă de către tribunalele naționale.Efectul obligatoriu al unei directive implică faptul că o autoritate națională nu poate aplica unei persoane o măsură legislativă ori administrativă care nu este în acord cu o prevedere a unei directive. Având toate caracteristicile necesare spre a face posibilă aplicarea ei de către tribunal.
Trebuie subliniat că, deși nr.OUG 96/2006 a avut în vedere "finalizarea de către România a tuturor formalităților preliminare în vederea transpunerii integrale în legislația națională a Directivei 2004/38/CE", după cum s-a precizat mai sus, Secțiunea a 3-a din Legea 248/2005 a rămas nemodificată (cu o excepție minoră în cadrul art. 43).
Așadar, cu toate că art. 27 din Directivă reglementează strict cazurile de restrângere a dreptului de intrare și a dreptului de ședere, legea națională menține sancțiunea în privința persoanei care a fost returnată pe baza unui acord de readmisie.
Evident că, din perspectiva incidenței dreptului comunitar, o atare "returnare" a cetățenilor români de pe teritoriul țărilor membre, pe temeiul acestor acorduri de readmisie și fără nici o justificare a pretinsului statut ilegal în care s-au aflat, prin raportare la prevederile art.27 din Directivă, nu mai este posibilă.
de readmisie au urmărit stoparea migrației ilegale și au tins să rezolve o situație temporară, tranzitorie, rațiuni care, începând cu 1 ianuarie 2007, nu mai subzistă.
Libera circulație a cetățenilor români în străinătate, respectiv pe teritoriul statelor europene, nu poate fi îngrădită prin norme de drept intern care contravin reglementărilor comunitare.
Prin urmare, în măsura în care acordurile de readmisie și-au încetat aplicabilitatea, devenind desuete, nu mai există fundamentul legal pentru a dispune restrângerea exercitării dreptului la libera circulație, potrivit art. 38 lit. a din Legea 248/2005.
Pe de altă parte, dacă așa-zisa returnare a cetățenilor români are semnificația și valoarea expulzării, ca formă de restrângere a dreptului de intrare și dreptului de ședere prevăzută în Directiva 2004/38/CE, ea poate fi însoțită de o decizie de interzicere a intrării pe teritoriu.
Dacă cetățeanul român a fost expulzat pe temeiul dreptului comunitar, iarăși nu este incidentă ipoteza art. 38 lit. a din Legea 248/2005.
Susținerea apelantei, în legătură cu faptul că măsura dispusă prin art. 38 se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute în art. 53 din Constituție, securitatea națională și ordinea publică, este în acord cu art. 13 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 2 din Protocolul 4 la Convenția Europeană pentru Drepturile Omului, ( invocat prin acțiunea introductivă ) nu poate fi primită.
Libertatea de circulație a persoanelor, garantată prin art. 2 din Protocolul 4, este unul din principiile pe care se întemeiază dreptul comunitar, dar excepțiile care permit limitarea libertății de circulație, inserate în art. 2 din Protocolul 4, nu sunt atât de prohibitive ca și cele enumerate în art. 27 din Directivă. Este suficient ca aceste restricții să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, să existe proporționalitate între scopul dorit prin aplicarea limitării și mijloacele folosite pentru realizarea lui.
În schimb, prin prisma dreptului comunitar, restrângerea se bazează pe comportamentul individual al persoanei în cauză și trebuie să reprezinte o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății.
Directiva 64/221/CEE privind coordonarea măsurilor speciale referitoare la circulația și șederea străinilor, din 25 februarie 1964, abrogată prin Directiva 2004/38, a prevăzut, în art. 3, că existența unor condamnări penale ( cum este cazul în speță ), nu poate constitui, în mod automat, un temei pentru aplicarea măsurilor luate pentru motive de ordine sau siguranță publică.
Un alt element esențial în cauză este caracterul facultativ al restrângerii instituite prin art. 38 din Legea 248/2005, care "poate fi dispusă" de către instanța de judecată, argument suplimentar pentru respingerea cererii reclamantei în contextul în care doar declarația pârâtului și Decizia Prefectului de, de la filele 3-4, explică circumstanțele în care a fost înapoiat în țară.
Perioada de tranziție de 2 până la 5 ani, stipulată în Tratatul de aderare a României, ratificat prin Legea 157/2005, cu unele restricții impuse cetățenilor noilor state, prin derogare de la dreptul comunitar, se referă la dispozițiile din Regulamentul 1612/68 al Consiliului European în materia accesului lucrătorilor pe piața forței de muncă. Actul stabilește cadrul legal pentru libera circulație a lucrătorilor în interiorul Comunității și accesul la încadrarea în muncă, Protocolul din Anexa VII la Tratatul de aderare convenind asupra amânării aplicării articolelor 1-6 din Regulament și incidenței imediate a măsurilor de drept intern sau a celor rezultate din acorduri bilaterale.
Cererea introductivă de instanță formulată de reclamantă, de restrângere a exercitării dreptului la libera circulație, s-a fondat exclusiv pe returnarea efectuată în baza acordului de readmisie, iar actele și probele de la dosar privitoare la activitatea desfășurată de pârât pe teritoriul statului comunitar nu implică cercetarea aplicabilității normelor ce guvernează accesul lucrătorilor pe piața forței de muncă.
În concluzie, constatând că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică, Curtea față de considerentele expuse mai sus, în temeiul dispozițiilor art. 282, 296 Cod.pr.civ. va respinge ca nefondat apelul reclamantei, păstrând în întregime hotărârea atacată.
Această soluție se impune și raportat la Hotărârea preliminară din 10 iulie 2008 pronunțată în Cauza nr. 33/2007 ( ), de Curtea de Justiție a Comunităților Europene, hotărâre cu valoare de precedent judiciar.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca nefondat apelul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte împotriva sentinței civile nr. 1035 din 15.IX.2008 a Tribunalului Maramureș, pronunțată în dosar -, pe care o menține.
Decizia este definitivă.
Cu drept de recurs în 5 zile de la comunicare.
Dată și pronunțată în ședința publică din 20.XI.2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI, GREFIER,
- - --- - - -
RED.
DACT. 5 EX. /02.12.2008.
JUD.FOND..
Președinte:Silvia NicoriciJudecători:Silvia Nicorici, Anca Adriana Pop
