Restrângerea dreptului la libera circulatie(legea 248/2005). Decizia 23/2008. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA CIVILĂ
Dosar nr.2500/-
DECIZIE Nr. 23
Ședința publică de la 13 februarie 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Georgeta Buliga
JUDECĂTOR 2: Adriana Andronic
GREFIER: -
Pe rol judecarea cererii de apel formulată de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative, cu sediul în B,- sector 1, împotriva sentinței civile nr.1730 din 19 septembrie 2007 Tribunalului Iași, pronunțată în dosarul nr-; cauza având ca obiect restrângerea dreptului la libera circulație (Legea nr.248/2005).
La apelul nominal făcut în ședință publică, lipsesc părțile. Ministerul Public este reprezentat de procuror, din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de APEL IAȘI.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează că dosarul se află la al doilea termen de judecată.
Nefiind formulate cereri și constatându-se cauza în stare de judecată, se dă cuvântul.
Procurorul pune concluzii în sensul de a se admite cererea de apel formulată de Direcția Generală de Pașapoarte, a se desființa hotărârea și rejudecându-se cauza să se dispună admiterea acțiunii și restrângerea exercitării dreptului la libera circulație a pârâtului-intimat pe o perioadă de doi ani pe teritoriul Franței. Consideră hotărârea pronunțată de instanța de fond ca fiind nelegală. Pârâtul-intimat a fost returnat la data de 24.04.2007 din Franța pentru ședere nelegală, iar între România și Franța există Acord de readmisie.
Cauza rămânând în pronunțare, declarându-se dezbaterile închise, după deliberare;
CURTEA DE APEL
Asupra apelului civil de față;
Prin sentința civilă nr. 1730 din 19 septembrie 2007 pronunțată de Tribunalul Iași s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte B, în contradictoriu cu pârâtul.
Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond a reținut următoarele:
Noțiunea de libertate a circulației persoanelor având cetățenia română (în speță se pune problema restrângerii dreptului la libera circulație a unui cetățean român) include în sfera sa următoarele componente:
- dreptul cetățeanului român de a circula liber pe teritoriul României;
- dreptul cetățeanului român de a-și stabili domiciliul sau reședința pe teritoriul României;
- dreptul cetățeanului român de a emigra într-un alt stat;
- dreptul cetățeanului român de a intra pe teritoriul României;
- dreptul cetățeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.
Dintre drepturile enumerate mai sus, în cauza de față este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul Franței (România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicția la libera circulație poate fi teoretic impusă doar cu privire la teritoriul Statului Francez).
Instanța română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la libera circulație prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei eventuale astfel de măsuri.
Tocmai din acest motiv, se impune a fi examinată situația de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România, determinată de aderarea țării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.
În ceea ce privește principiul de bază în materia liberei circulații a persoanelor având cetățenia română, în prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la libera circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art. 25 Constituția României, art. 18 din Tratatul CE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
Cât privește excepțiile de la această regulă ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne - art. 38 și 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
Prin urmare, instanța urmează să examineze în continuare următoarele chestiuni:
a) compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce privește excepția de la principiul libertății cetățeanului român de a ieși din țară în scopul de a călători pe teritoriul Franței;
b) identificarea normei juridice aplicabile în ceea ce privește restrângerea dreptului la libera circulație;
c) aplicarea normei juridice aplicabile situației de fapt din speța de față;
Procedând la acest demers juridic instanța retine următoarele:
a) Cu privire la compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce privește excepția de la principiul libertății cetățeanului român de a ieși din țară în scopul de a călători pe teritoriul Franței instanța constată următoarele:
Art. 38 lit. a din legea internă nr. 248/2005 prevede că "restrângerea dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani. cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat".
În schimb, art. 27 din Direcția 2004/38/CE prevede că "statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice".
După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
În acest condiții, instanța constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.
Consecința firească este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce privește alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică;
b) în ceea ce privește problema identificării normei aplicabile în cazul de față, respectiv norma internă sau norma comunitară, instanța va face aplicarea principiilor de aplicare a dreptului comunitar, astfel cum au fost ele stabilite în jurisprudența Curții Europene de Justiție, reținând că "atunci când dispozițiile unei directive apar, din punctul de vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului" (Hotărârea Curții din 19 ianuarie 1982, cauza Becker - ).
Examinând conținutul dispozițiilor art. 27 din Directivă instanța constată că acestea stabilesc într-un mod precis și lipsit de echivoc cele 3 excepții de la principiul liberei circulații a persoanelor.
De asemenea, examinând conținutul Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană, instanța constată că România avea obligația ca până la data de 1 ianuarie 2007 să transpună dispozițiile Directivei în dreptul intern, obligație ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată și armonizată cu dispozițiile cuprinse în Directivă.
În aceste condiții, instanța va face aplicarea efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezența speță și, în considerarea principiul supremației dreptului comunitar, va constata că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la libera circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și următoarele din Directivă;
c) în ceea ce privește aplicarea normei juridice comunitare la situația de fapt din speța de față, instanța reține următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat restrângerea dreptului pârâtului la libera circulație pe teritoriul Franței motivând cererea exclusiv pe considerentul că pârâtul a fost returnat de pe teritoriul acestui stat în baza unui acord de readmisie.
Așa cum s-a arătat mai sus, art. 27 din Directivă prevede situațiile de excepție în care se poate dispune restrângerea dreptului la liberă circulație, respectiv ordinea, siguranța sau sănătatea publică.
Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.
Prin raportare la dispozițiile art. 27 din Directivă, instanța apreciază că nici chiar simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea franceză referitoare la dreptul de ședere pe teritoriul său a unui cetățean român (nerespectare care oricum nu a fost dovedită în cauză), nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică, pentru a se putea admite acțiunea de față.
Cu privire la eventuala incidență a dispozițiilor art. 307 din Tratatul CE, instanța retine următoarele:
Potrivit acestui text de lege "Dispozițiile prezentului tratat nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă din convențiile încheiate anterior intrării în vigoare a prezentului tratat între unul sau mai multe state, membre pe de o parte și unul sau mai multe state terțe pe de altă parte.
În măsura în care aceste convenții nu sunt compatibile cu prezentul tratat, statul sau statele membre în cauză recurg la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile constatate. La nevoie, statele membre își acordă reciproc, sprijin în vederea atingerii acestui scop și adoptă, dacă este cazul, o poziție comună.
În aplicarea convențiilor menționate la primul paragraf, statele membre iau în considerare faptul că avantajele consimțite prin prezentul tratat de fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din instituirea Comunității și, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituțiilor comune, de atribuirea de competențe în favoarea acestora și de acordarea acelorași avantaje de către toate celelalte state membre".
Curtea Europeană de Justiție a interpretat acest articol astfel: "instanța națională, atunci când sesizează existența unei incompatibilități între Tratat și un acord bilateral, poate evita aceasta prin interpretarea acordului într-o manieră cât mai largă și în conformitate cu dreptul internațional, în așa fel încât interpretarea să fie congruentă cu dreptul comunitar". (Hotărârea Curții din 18 noiembrie 2003, narodni podnik ).
În primul rând, instanța constată că Acordul dintre România și Franța privind readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, aprobat prin HG nr. 278/1994 nu reglementează obligații specifice în sarcina României privind luarea unor măsuri de restrângere a libertății de circulație a persoanelor care au fost returnate din Franța.
Singura obligație esențială asumată de România prin acest acord a fost aceia de a readmite cetățenii săi care au fost îndepărtați de către statul francez.
Chiar dacă ar fi existat o astfel de convenție bilaterală prin care România și-ar fi asumat obligația de a interzice libertatea de circulație unui cetățean român pe teritoriul unui stat membru UE din care a fost îndepărtat o astfel de convenție ar fi trebuit interpretată și aplicată în sensul dispozițiilor art. 234 alin. 3 din Tratat, respectiv prin apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităților, ținând cont că fiecare dintre statele membre fac parte integrantă din Comunitate și, din această cauză, sunt inseparabil legate de crearea instituțiilor comune.
Or, unul dintre aceste "mijloace" îl poate constitui chiar atitudinea instanței de judecată care poate refuza aplicarea normelor incompatibile tratatului, atâta vreme cât statul nu și-a îndeplinit obligația pozitivă de a reacționa în termen util pentru eliminarea unor astfel de incompatibilități.
Având în vedere aceste considerente, instanța va respinge ca nefondată acțiunea.
Desigur, prezenta hotărâre nu afectează cu absolut nimic dreptul autorităților franceze de a aprecia necesitatea unei alte îndepărtări a pârâtului de pe teritoriul Franței, această măsură urmând a fi luată probabil în raport de noua ordine juridică comunitară determinată de aderarea României la UE începând cu 1 ianuarie 2007. Este dreptul suveran al fiecărui stat de a decide dacă se impune sau îndepărtarea unui cetățean de pe teritoriul său, iar o instanță națională dintr-un alt stat nu poate cenzura sub nici o formă o astfel de decizie.
Însă, așa cum s-a arătat mai sus, decizia unui stat membru UE de a îndepărta un cetățean al altui stat membru nu atrage, de drept, obligația acestuia din urmă de a lua măsuri de interzicere a libertății de circulație a cetățeanului său. Cetățeanul care este îndepărtat beneficiază de drepturile procedurale de a ataca în justiție măsura, în fața autorităților din statul care a dispus această măsură, acestea fiind suverane să decidă asupra necesității acesteia. Eventuala nerespectare măsurii de către cetățeanul îndepărtat poate atrage sancțiuni specifice din partea statului care l-a îndepărtat.
Statul al cărui cetățean este îndepărtat nu poate îngrădi însă libertatea de circulație a acestuia (în sensul interzicerii de a părăsi țara pentru a se reîntoarce pe teritoriul din care a fost îndepărtat) decât în situațiile de excepție prevăzute la art. 27 din Directivă și care trebuie dovedite ca atare.
Împotriva acestei sentințe a formulat apel reclamanta criticând-o ca netemeinică și nelegală. Se susține că intimatul a fost returnat din Franța la data de 24 aprilie 2007, în baza acordului de readmisie încheiat cu acest stat și că autoritățile române au luat act de măsura dispusă de statul străin, fără putea cenzura returnarea intimatului în măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a acestuia se justifică în cazul de față pentru apărarea ordinii, situație prevăzută printre cele limitativ enumerate de art. 53 din Constituție.
Măsura dispusă prin art. 38 lit. a Legea nr. 248/2005 se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute de art. 53 din Constituție, respectiv apărarea siguranței naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre Statele cu europene prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern.
Nu se poate susține că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a personalelor care au fost returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat încalcă prevederile din Constituție sau alte instrumente juridice internaționale referitoare la dreptul de liberă circulație.
Pe de altă parte, România a negociat o perioadă de tranziție de la 2 până la 7 ani, începând cu data aderării din 1 iulie 2007 la capitolul privind libera circulație a persoanelor, astfel că unele state membre pot acționa să aplice restricții pentru cetățenii noilor state membre, pentru o perioadă de 2 ani după aderare, situație în care soluția pronunțată de instanța de fond este nelegală.
Apelul este nefondat.
Verificând actele și lucrările dosarului, instanța de apel reține că:
Prin acțiunea introductivă de instanță, Bas olicitat
respingerea exercitării dreptului la liberă circulație în Franța pe o perioadă de cel
mult 3 ani a pârâtului ca urmare a faptului că acesta a fost returnat din Franța la 24.04.2007 în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu statul francez, în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. a Legea 248/2005,pârâtul fiind în culpă pentru nerespectarea condițiilor de călătorie în străinătate, prin conduita sa aducând atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu Franța.
În dovedirea susținerilor sale, reclamantul a depus la dosarul cauzei declarația dată de pârât la 24.04.2007 cu prilejul returnării sale din Franța în România și talonul cu datele de identificare a pârâtului.
Se reține că noțiunea de libertate a circulației persoanelor având cetățenie română include în sfera sa mai multe componente, în cauza de față având relevanță doar cel referitor la dreptul cetățeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.
România devenind membră a Uniunii Europene începând cu data de 01.01.2007, în mod corect, instanța de fond a analizat situația de fapt a pârâtului din cauză în raport de noua ordine juridică din România determinată de dobândirea calității de membru al a tării noastre.
În atare condiții, aplicabilitatea dispozițiilor din legea internă se examinează prin raportare la normele comunitare cu privire la libertatea de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene, compatibilitatea normei interne cu cea comunitară în ceea ce privește excepția de la principiul libertății cetățeanului român de a ieși din țară în scopul de a călători pe teritoriul Franței și identificarea normei juridice aplicabile în ceea ce privește restrângerea dreptului la liberă circulație (a cetățeanului român) pentru speța de față.
Potrivit art. 38 lit. a din Legea 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pe o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.
Art. 27 din Directiva 2004/3 8/CE prevede că: "Statele membre pot restrânge libertatea de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice".
Se observă astfel, că norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
Curtea Europeană de Justiție în interpretarea dată art. 307 din Tratatul de Instituire a Comunității Europene a statuat că: "instanța națională, atunci când sesizează existența unei incompatibilități între tratat și un acord bilateral poate evita aceasta, prin interpretarea acordului într-o manieră cât mai largă și în conformitate cu dreptul internațional, în așa fel încât interpretarea să fie congruentă cu dreptul comunitar".
Este de observat că Acordul dintre România și Franța privind readmisia persoanelor aflate în situații ilegale aprobat prin HG278/1994 nu reglementează obligații specifice în sarcina României privind luarea unor măsuri de restrângere a libertății de circulație a persoanelor care au fost returnate din Franța.
În atare condiții, decizia unui stat membru de a îndepărta un cetățean al altui stat membru nu atrage de drept obligația acestuia din urmă de a lua măsuri de interzicere a libertății de circulație a cetățeanului său.
Statul al cărui cetățean este îndepărtat nu poate îngrădi însă libertatea de circulație a acestuia - interzicerea de a părăsi țara pentru a se întoarce pe teritoriul din care a fost îndepărtat - decât în situațiile de excepție prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/3 8/CE și trebuie dovedite ca atare pe deplin.
Față de toate aceste considerente, raportat la motivele de apel invocate și care nu sunt fondate, în conformitate cu dispozițiile art. 296 Cod procedură civilă urmează a se respinge apelul formulat de Direcția Generală de Pașapoarte B împotriva sentinței civile nr. 1225 din 20.06.2007 a Tribunalului Iași, pe care o va menține.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge apelul formulat de Direcția Generală de Pașapoarte B împotriva sentinței civile nr. 1730 din 19 septembrie 2007, pronunțată de Tribunalul Iași, sentință pe care o păstrează.
Definitivă.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi, 13 februarie 2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, GREFIER,
Red.
Tehnored.
02 ex.
22.02.2008
Tribunalul Iași
Jud.
Președinte:Georgeta BuligaJudecători:Georgeta Buliga, Adriana Andronic
