Decizia nr. 498/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A C., DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Nr. 498/2012
Ședința 20 I. 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE M.-I. I.
Judecător G.-A. N.
Judecător M. B.
Grefier A. B.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta C. M. DE JOS împotriva Sentinței civile nr. 2. pronunțată de Tribunalul Sălaj, în contradictoriu cu intimat CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - CAMERA DE
CONTURI SĂLAJ, având ca obiect litigii C. de C. (L. Nr.94/1992).
Se constată că la data de 18 ianuarie 2012 s-au înregistrat la dosarul cauzei concluzii scrise formulate de intimata Curtea de Conturi a
României, transmise prin fax și, ulterior, prin poștă, la 19 ianuarie 2012.
La data de 20 ianuarie 2012 s-au înregistrat concluzii scrise formulate de recurenta C. M. de Jos, transmise prin fax.
Dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc în ședința publică din 3 ianuarie 2012, mersul dezbaterilor și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, pronunțarea fiind amânată pentru termenul de azi.
C.
Prin sentința civilă nr. 2375 din (...) pronunțată de Tribunalul Sălaj în dosarul nr. (...)* s-a respins ca nefondată contestația formulată de C. M. de Jos, reprezentată prin primar, împotriva deciziei nr.27 din (...) a directorului Camerei de C. S., pentru anularea sau revocarea parțială a acesteia, în sensul eliminării punctului B, alin.3 din dispozitivul acesteia.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Prin semnarea și înregistrarea Contractului/ Acordului Colectiv de muncă nr.33/(...) a fost stabilită acordarea unor drepturi speciale pentru menținerea sănătății și securității muncii pentru personalul aparatului de specialitate al P. comunei. S. necesare pentru aplicarea acestor prevederi au fost cuprinse și aprobate prin H. C. local pentru aprobare a bugetului comunei.
În perioada (...) - (...), C. de C. S. a efectuat la P. comunei M. de Jos - județul S., auditul financiar al contului de execuție bugetară încheiat pe anul 2008. Prin procesul verbal de constatare încheiat în data de (...), s-au consemnat plăți nelegale reprezentând mai multe sporuri, indemnizații și prime acordate în anul 2008, în baza unor clauze ale Acordului colectiv de muncă nr. 3090/(...), documente înregistrate la D. de M. și P. S. - S.
Prin Contestația formulată de primarul comunei M. de Jos - județul S. se solicită eliminarea punctului B alin. 3 din Decizia nr. 27/(...), emisă de C. de C. S.
Prin Decizia Camerei de C. S. nr. 27/(...), la pct. B alin. 3 s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului creat prin acordarea nelegală a așa ziselor drepturi cu caracter social - hrană și ținută - pentru angajații din P. comunei M. de Jos și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia de la beneficiari.
Contractul colectiv de muncă unic, la nivel național, L. nr. 53/2003, art. 72 din a nr. 1. și H. G. nr. 833/2007, nefiind pusă în discuție negocierea unor drepturi de natură salarială.
Contractul Colectiv de M. nr. 3090/(...) a fost aprobat prin H. nr.
49/(...) și a fost înregistrat la D. M. și P. S. la nr. 33/(...). Aceasta din urmă a constatat că unele din clauzele Contractului colectiv de muncă nr. 3090/(...) exced prevederilor legale și conform art. 24 din L. nr. 1. a sesizat despre acestea P. comunei M. de Jos -județul S., prin adresa nr. 36/(...).
Totodată, I. P. J. S., a deschis acțiune în contencios administrativ împotriva C. Local al comunei M. de Jos, solicitând instanței anularea în întregime a HCL nr. 49/(...), pe motivul că nu este în competența C. Local adoptarea unei hotărâri de aprobare a contractului colectiv de muncă al angajaților din primărie, iar părțile contractuale nu pot negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.
Tribunalul Sălaj, prin S. C. nr. 1074/(...) a admis acțiunea formulată de I. P. J. S. și a dispus anularea în întregime a HCL nr. 4..
Instanța a constatat că potrivit art.12 (1) din L. nr.1., contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare, însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.
Sporurile ce se acordă funcționarilor publici sunt reglementate prin O. G. nr.6/2007, iar cele ce se acordă personalului contractual sunt reglementate prin O. G. nr. 1..
În conformitate cu prevederile art. 14 alin.2 din L. nr.273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, cheltuielile bugetare au destinație precisă si limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi speciale și în legile bugetare anuale.
În aceste circumstanțe contestația formulată de către comuna M. de
Jos apare în mod evident ca nefondată și a fost respinsă în consecință de către instanță.
Față de cele ce preced, instanța a respins ca nefondată contestația.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta C. M. DE JOS solicitând ca prin decizia ce se va pronunța să se dispună admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în consecință să se anuleze sau revoce parțial Decizia nr. 27 din 15.l0.2009 a Camerei de C. S., pe cale de excepție sau pe fond ca fiind nefondată și nelegală.
În motivare s-a arătat că:
În fapt: În fapt, în perioada 1.09 -(...) C. de C. S. a efectuat la instituția reclamantă, auditul financiar și al situațiilor financiare pe anul 2008.
În urma acestei activități au fost constatate unele "abateri de la legalitate și regularitate" care în opinia auditorului au determinat producerea de prejudicii.
Aceste abateri sunt menționate la litera B alin. 3 din cuprinsul Deciziei nr. 27 din (...) și constau în acordarea unor drepturi pentru personal - funcționari publici și personal contractual, negociate prin A. colectiv de muncă nr. 3090/(...) , drepturi cu caracter social - hrana și ținută - fără a fi considerate ca drepturi salariale, fapt ce a dus la prejudicierea bugetului local.
În vederea recuperării acestui prejudiciu la litera B alin. 3 din dispozitivul deciziei, C. de C. instituie în sarcina conducerii unității obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a dispune măsurile "CU COMUNICAREA REZULTATELOR IN TERMEN EXPRES CATRE C. DE C. S.
Aceste măsuri sunt:
-litera B alin.3 din dispozitivul Decizia nr. 27 din (...): conducerea unității este obligată să stabilească întinderea prejudiciului creat prin acordarea nelegală a așa ziselor drepturi cu caracter social -hrană și ținuță - pentru angajații din P. comunei M. de Jos si dispunere masurilor pentru recuperarea acestuia de la beneficiari . de realizare: (...)
Vorbind despre prejudiciu și recuperarea acestuia, vorbim despre răspundere civilă delictuală.
Răspunderea civilă delictuală presupune existența unei fapte ilicite care a determinat un prejudiciu, a unui raport de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciul produs, precum și vinovăția celui sau celor care au cauzat prejudiciul.
In speță nu există faptă ilicită!
-negocierea colectivă este un drept constituțional iar negocierea acordurilor/contractelor colective de muncă la nivelul unităților bugetare este reglementată de L. 1. privind statutul funcționarilor publici, respectiv de L. 1. privind contractul colectiv de muncă, prin urmare nu constituie faptă ilicită;
-respectarea convențiilor este o obligație a părților (art.969 c.civ.), prin urmare nu constituie faptă ilicită;
-prin acordul/contractul colectiv nr.3090/2005 nu s-au negociat drepturi salariale ci măsuri de protecție socială, unitatea ar fi putut fi obligată să le acorde prin sentințe definitive și irevocabile, prin urmare acordarea drepturilor pentru masă și tinută nu constituie faptă ilicită.
În plus potrivit Codului fiscal art.55 alin.4 lit.b și e drepturile de hrană acordate de angajatori angajaților si contravaloarea drepturilor de echipament, acordate în condițiile legii, nu sunt considerate venituri salariale. In speță sintagma " în condițiile legii" este reprezentată de acordul/contractul colectiv semnat de părți.
Concluzia este că în lipsa unei fapte ilicite săvârșită cu vinovăție, nu se poate vorbi de existența vreunui prejudiciu, respectiv de răspundere civilă delictuală, motiv pentru care punctul B alin. 3 din Decizia nr.27/2009 se impune a fi anulat în totalitate.
Dreptul la negocieri colective în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate de C. și nu pot fi îngrădite discreționar, pe considerente subiective.
Prin Decizia nr. 27 din (...) a Camerei de C. S. a dispus la punctul B alin. ( 3) conducerii " Stabilirea intinderii prejudiciului creat prin acordarea nelegala a așa ziselor drepturi cu caracter social -hrană și ținută- pentru angajatii din P. comunei M. de Jos si dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia de la beneficiari", pentru un "așa zis" prejudiciu "bugetului local al P. comunei M. de Jos"
Această Decizie a fost emisă ca urmare a examinării Procesului verbal anexa la R. de audit financiar nr. 440/05.(...) , "încheiat în urma actiunii de audit financiar al situațiilor financiare pe anul 2008 ,al P. comunei M. de
Jos, având Cod fiscal 4495107, ... ".
Astfel cum se poate observa din prezentarea Deciziei nr.27/2009, onorata parată -Intimată ignoră cu desăvârșire reglementările legale cuprinse în art.21 din L. nr.215/2001, republicată, prin care se stipulează în mod imperativ faptul că unitățile administrative-teritoriale sunt persoane juridice de drept public cu capacitate juridică deplină, sunt titulare de conturi deschise la unitățile de trezorerie și sunt unicele titulare ale codurilor de înregistrare fiscală, nu cum constată reclamanta prin atribuirea codului fiscal structurii funcționale a administrației publice locale - P. comunei M. de J.
Din această ignorare se constată faptul că organele de control ale reclamantei au efectuat un control, cu depășirea prerogativelor și competenței materiale, la o autoritate a administrației publice locale, respectiv la P. comunei M. de Jos, și nu cum se prevede în mod expres prin art.22 și art.23 din L. nr.94/1992, republicată cu modificările și completările ulterioare, depășire a competenței validată nelegal de către instanța de fond prin sentința recurată.
Activitatea autorităților executive și deliberative ale administrației publice locale nu se circumscrie controlului efectuat de către parătă, fiind supusă exclusiv controlului potrivit L. nr.554/2004.
Nu în ultimul rând, menționează faptul că C. de C. S. , deși nu există elementele instituirii răspunderii civile delictuale ca temei al recuperării pretinselor pagube, deoarece până la această dată nu a fost și nici nu se demonstrează existența unor fapte ilicite care să conducă la instituirea acestei răspunderi, a stabilit recuperarea pretinsului prejudiciu . Totodată, nu a fost probată intenția părților A. colectiv de muncă nr. 3090/(...) în producerea pretinsei pagube, întrucât aplicarea strictă a prevederilor actelor administrative sau normative nu poate constitui temeiul instituirii acestei răspunderi.
T. S. a reținut din eroare o ampla argumentare a nelegalitatii clauzelor contractuale care au stat la baza acordării unor drepturi cu caracter social - hrană și ținută în favoarea salariaților, prin A. nr. 3090/(...) si fața de care C. C. de C. a dispus masurile de la punctul B alin. 3 din decizia atacata.
T. nu reține că motivele invocate de P. comunei M. de Jos sunt pertinente, logice si corect argumentate juridic și ar fi dus la admiterea acțiunii, așa cum a fost formulata.
Concluzia care se impune din examinarea criticilor aduse de catre primarul comunei M. de Jos temeiniciei și legalității deciziei atacate , este aceea ca , in stabilirea masurilor prevăzute la lit. B alin. 3 din Decizia nr.27/2009, organul de control ( autoritatea de audit) si mai ales Directorul Camerei de C. S., respectiv C. de C. a R. pornesc de la premisa nelegalității unor clauze contractuale ignorănd cu desăvarsire starea de fapt și de drept care a condus la acordarea unor drepturi cu caracter social -hrană și ținută in favoarea angajaților din aparatul de specialitate al primarului respectiv existența unui A. perfect valabil atata vreme cat nu a fost desființat sau modificat, in condițiile legii, precum si posibilitatea valorificării acestor A. în instanța pentru emiterea unor hotărâri judecătorești irevocabile, susceptibile de executare ca în cazul altor contracte încheiate intre parti conform art. 969
Cod civil.
Faptul ca prin adresa nr. 36/(...) emisa de D. -S. , primarul comunei si reprezentanții salariaților , au fost sesizate ca " în contractul colectiv de munca la nivelul unităților bugetare nu se stabilesc sporuri și adaosuri la salariul de baza , clauzele fiind lovite de nulitate" nu prezinta nici un fel de relevanța în actualul context, deoarece este o simpla stare de fapt , fără consecințe juridice. Î.-o atare situație autoritatea administrativă avea posibilitatea sa refuze înregistrarea contractului colectiv de munca ,asupra refuzului urmand a se pronunța instanța de contencios administrativ, la cererea părții nemulțumite ( art. 28 din legea nr. 1. , republicată ) deoarece " nulitatea clauzelor contractuale se constata de catre instanța judecatoreasca competenta, la cererea părții interesate". (art. 24 alin. 2 , din aceeași lege) .
Altfel, așa cum este cazul in speță , trebuie reținut ca potrivit art. 25 alin. (3 ) și art. 30 din L. nr. 1., republicața , contractul colectiv de munca se aplica de la data inregistrarii ,executarea lui este obligatorie pentru parti, iar neindeplinirea obligațiilor asumate prin contract colectiv atrage raspunderea partilor care se fac vinovate de aceasta.
Pin urmare numai în ipoteza în care primarul ar fi data eficiența unor clauze contractuale declarate nule de catre instanța de judecata , în condițiile mai sus arătate , printr-o hotărare irevocabila, se putea pune problema recuperarii întregului prejudiciu de la persoanele vinovate, prin angajarea raspunderii civile delictuale.
De asemenea C. de C. S. și Tribunalul Sălaj a interpretat in mod gresit, dispozitivul Sentinței Civile nr. 1074/(...) , pronunțata ca urmare a admiterii acțiunii Institutiei P. -Județul S. împotriva H. Consilului Local
(HCL) M. de Jos nr. 49/(...) anulată în mod corect pe motivul ca nu este în competența C. local aprobarea contractului colectiv de munca al angajaților din primarie, C. de C. S. și T. S., din eroare a considerat ca anularea H. nr.
4. produce efecte si asupra A. inregistrat sub nr. 3090/(...), A. încheiat între reprezentanți salariaților și primar ca angajator.
Clauzele care în opinia autoritătii de audit-C. de C. S., sunt lovite de nulitate sunt cele prevăzute la art.24 din contract. Face precizarea că dintre clauzele meționate au fost puse în aplicare numai prevederile de la art.24 alin. (2) lit. a (acoperirea unei parți din cheltuielile cu hrana ) și lit. b)
(Acoperirea unei parți din cheltuielile cu ținuta decență ), lunar pe parcursul anului 2008 pentru un numar de 11 salariați , în anul 2009 nemaifind cuprinse sume pentru articolul 20.30.30 "Alte cheltuieli cu bunuri si servicii", iar incepand cu luna octombrie 2009 veniturile au fost diminuate cu 15,5% prin efectul aplicării L. 329/2009 , A. nr. 3090/(...) fiind reziliat de comun acord la (...) ca fiind fara obiect si rezultat al intrarii in vigoare a L. nr. 330 din 5 noiembrie 2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, in acest moment abrogată de art. 39 al L.-C. nr.
284 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice
Din aceste considerente rezultă în mod cert atât ilegalitatea și inexistența pagubei constatate abuziv de către organele de control ale Camerei de C. S. , motiv pentru care solicită ca prin decizia ce se va pronunța să se dispună admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în consecință să se anuleze sau revoce litera B alin. 3 din cuprinsul Deciziei nr. 27 din (...) a Camerei de C. S., pe cale de excepție sau pe fond ca fiind nefondată și nelegală.
În drept s-au invocat prevederile: L. nr.215/2001 republicată; L. nr.94/1992 cu modificările și completările ulterioare; L. nr.188/1991; L. nr.1.; L. nr.53/2003. L. 554/2004, Codul fiscal, Art.969 cod.civil.
În probatiune: - actele depuse la dosarul cauzei;
Practica judiciara : S. nr. 4319 din (...) a T.ui S., pronunțată in Dosar nr. (...), S. nr. 525 din (...) a T.ui S., pronunțată in Dosar nr. (...), S. nr. 3425 din (...) a T.ui S., pronunțată in Dosar nr. (...).
Pârâta intimată CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a depus la dosar concluzii scrise prin care solicită respingerea în tot a recursului și, pe cale de consecință, menținerea ca temeinică și legală a sentinței civile atacate - fila 50.
Reclamanta recurentă C. M. DE JOS a depus la dosar concluzii scrise prin care solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în consecință anularea deciziei nr. 27/(...) a directorului Camerei de C. S. pe cale de excepție sau în subsidiar eliminarea punctului B alin. 3 din dispozitivul acesteia ca fiind nelegal și abuziv - fila 61.
Deliberând asupra recursului, C. constată următoarele:
Prin sentința civilă nr. 2375 din (...) pronunțată de Tribunalul Sălaj în dosarul nr. (...)* s-a respins ca nefondată contestația formulată de C. M. de Jos, reprezentată prin primar, împotriva deciziei nr.27 din (...) a directorului Camerei de C. S., pentru anularea sau revocarea parțială a acesteia, în sensul eliminării punctului B, alin.3 din dispozitivul acesteia.
Un prim argument adus de recurentă este acela că în analiza făcută instanța a analizat și nelegalitatea acordului/contract colectiv deși aceasta nu s-a cerut. Susținerea nu poate fi reținută deoarece examinarea incidentală a fost determinată de aceea că prin actele de control și contestate s-a reținut că acordarea drepturilor salariale este nelegal deoarece prin lege se stabilesc drepturile iar actele adoptate de autorități trebuie să concorde cu lege. Acest aspect a fost contestat iar prin acțiune s-a susținut că acordul/contract a fost aprobat prin hotărârea consiliului local înregistrat la direcția muncii; că în condițiile în care prin reglementările în materie H.G.
833/2007, legea 1. nu se stipulează o interdicție în ce privește stabilirea sporurilor de natura celor nominalizate prin contractul/acord o interpretare adusă celor convenite aduce o încălcare gravă și nepermisă a unor principii respectiv a principiului libertății contractuale.
Se observă din cele susținute de părți că se discuta legalitatea drepturilor bănești acordate, drepturi care nu pot fi discutate decât din perspectiva normelor în materie de salarizare a funcționarului public cât și a verificarii incidental a legalității actelor prin care au fost stabilite.
Desigur se susține că dispozițiile legale nu interzic stabilirea sporurilor de natura celor convenite prin acord însă se omite a se avea în vedere și alte acte normative ce reglementează statutul funcționarilor publici. Astfel L. 1. prevede că autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual în condițiile legii acorduri care să cuprindă măsuri referitoare la constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă; sănătate și securitate, programul zilnic de lucru, pregătirea profesională și alte măsuri decât cele prevăzute de lege referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale sau desemnați ca reprezentanți ai funcționarilor publici.
Din actele normativ arătat rezultă că pot fi negociate acorduri numai cu privire la măsurile exprese respectiv îmbunătățirea condițiilor de muncă, sănătate și securitate în muncă și doar în domenii care nu constituie obiect de reglementare a unor dispoziții legale speciale, negocierea unor clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale sunt interzise potrivit L. nr. 1..
Cu alte cuvinte legiuitorul a recunoscut în favoarea autorităților posibilitatea de a negocia și încheia acorduri dar condiționat de respectarea dispozițiilor instituite prin actele normative anterior enunțate.
Se susține de recurent că intimata a depasit competentele materiale prin emiterea deciziei contestate intrucat intiumata furnizeaza opinii care nu pot fi transformate in obligatii prin emiterea unui act administrativ. Decizia atacata constata anumite abateri de la legalitate si regularitate si propune conducerii institutiei publice auditate anumite masuri pentru stabilirea prejudiciului si recuperarea acestuia - fara a indica solutiile la care trebuie sa ajunga recurenta si fara ca aceste constatari sa exceada sferei prerogativelor sale conferite de legiuitor.
Nu pot fi retinute nici sustinerile referitoare la emitentul actului administrativ atacat, cadrul procesual fiind cel configurat de catre recurenta.
Imprejurarea auditarii P. si nu a C. poate prezenta interes doar sub aspectul punerii in executare a obligatiilor stabilite prin decizia atacata.
Așadar constatând că nu sunt motive întemeiate, în baza art.312
C.proc.civ. C. va da o soluție de respingere a recursului declarat.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE L. DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta C. M. DE JOS, împotriva sentinței civile nr. 2375/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui S., pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din data de (...).
Red.G.A.N./dact.L.C.C.
2 ex./(...)
Jud.fond: N. Claudiu C.
