Decizia nr. 833/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA a II-a CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR. (...)
DECIZIE CIVILĂ NR.833/2012
Ședința din data de 06 februarie 2012
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: M. S. JUDECĂTOR: C. P. JUDECĂTOR: A. M. C. GREFIER: L. F.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta M. R. împotriva sentinței civile nr.3526 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T. C., în contradictoriu cu intimatul P. M. C.-N., având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (L. Nr.1.).
La apelul nominal făcut în cauză se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul promovat este scutit de plata taxelor judiciare de timbru.
S-a făcut cauzei, după care Curtea procedând la verificarea competenței potrivit dispozițiilor art. 1591 alin.4 C.pr.civ., constată că întemeiat pe dispozițiile art. 8 și 10 din L. nr.554/2004 este competentă general, material și teritorial în a soluționa prezentul recurs și în baza înscrisurilor existente la dosar și reținând poziția procesuală a părților care solicită judecarea cauzei în lipsă în conformitate cu dispozițiile art. 242 alin. 2 din C.pr.civ., apreciază că prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și o reține în pronunțare.
C U R T E A
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr.3526 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T. C. a fost respinsă cererea formulată de reclamanta R. M. în contradictoriu cu pârâtul P. M. C.-N. având ca obiect anularea Dispoziției nr. 2511/(...).
Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut următoarele:
Prin Dispoziția nr. 1059/(...) P. M. C.-N. a dispus ca începând cu (...) reclamanta să fie încadrată în funcția de execuție de inspector-clasa I, grad profesional asistent, grad de salarizare I , gradatia II la S. investiții.
Prin art. 2 al aceluiași act administrativ s-a stipulat că începând cu data de (...) drepturile salariale cuvenite reclamantei sunt: salariul de bază în suma de 1589 lei care cuprinde si salariul de merit, sporul de dispozitiv, sporul de vechime și sporul de stabilitate avute în luna decembrie 2009, iar sporul de toxicitate s-a stabilit la suma de 106 lei egal cu suma calculată pentru luna decembrie 2009.
Ca urmare a unei adrese primite de la A. J. pentru Prestații S. C. cu privire la unele nereguli în legătură cu modul de stabilire a salariilor în primul an de aplicare a L. 3., mai exact cu acordarea unor sporuri, primarul a emis Dispoziție, nr.2511/(...), prin care a eliminat sporul de stabilitate și sporul de dispozitiv, începând cu data de (...), salariul de bază fiind stabilit la 1., care include sporul de vechime avut în luna decembrie 2009, dar și sporul pentru condiții periculoase(toxicitate) de 92 lei egal cu suma calculată pentru luna decembrie 2009.
Întrucât reclamanta a apreciat că această dispoziție este nelegală, a formulat contestație în termenul legal de 5 zile de la data luării la cunoștință, contestație ce a fost respinsă.
Principalele motive invocate atât în cuprinsul contestației, cât și în cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt nerespectarea obligației angajatorului de a menține în anul 2010 veniturile salariale efective acordate la (...), precum și neacordarea de eficiență caracterului obligatoriu al convențiilor colective de muncă legal încheiate și în vigoare. De asemenea, s-a mai invocat faptul că Ordinul comun nr.(...) al M. M., F. și P. S. și al M. F. P. ce a stat la baza emiterii dispoziției a fost abrogat și ulterior anulat în primă instanță de Curtea de A. C.
Instanța a reținut ca fiind relevante în speță următoarele dispoziții legale: art.30 alin.1 din L. 3., art.4 alin.1 din OUG 1/2010, art.5 alin.1 din OUG
1/2010, art.10 din OUG 1/2010, Anexa III a L. 3., care cuprinde reglementări specifice funcționarilor publici.
Analizând aceste dispoziții legale, instanța a reținut faptul că în anul
2010, ca prim an de aplicare etapizată a legii unitare de salarizare, nu puteau fi acordate (fie prin introducerea în salariul de bază, fie prin acordarea lor distinct într-un cuantum ce nu depășește 30% din suma salariilor de bază) decât acele sporuri/drepturi salariale care erau stabilite anterior prin acorduri colective de muncă încheiate cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare la data încheierii și care nu excedează prevederilor legii - cadru.
A., aspectul esențial care trebuie lămurit în prezenta speță este dacă sporul de stabilitate prevăzut în acordul colectiv nr.224076/(...) și aflat în plată la data de (...) era legal acordat, legalitate pe care instanța este obligată să o cerceteze în temeiul art.10 din OUG 1/2010. Din acest punct de vedere, este lipsită de relevanță susținerea reclamantei conform căreia acordul colectiv nu a făcut obiectul vreunei obiecții de nelegalitate a prefectului sau a altei autorități, fiind corectă susținerea aceleiași reclamante conform căreia instanța de judecată este singura abilitată și chiar obligată de prevederile art.10 din OUG
1/2010 să analizeze legalitatea acordului.
Pentru a stabili deci legalitatea acordării sporului prin acordul colectiv, instanța va avea în vedere dispozițiile imperative ale art.31 din L. 1. privind statutul funcționarilor publici, care prevede că pentru activitatea prestată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Acest text legal trebuie coroborat cu dispozițiile art.72 din L. 1., care statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri referitoare la aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării funcționarilor publici, precum și cu cele ale art.22 din HG
833/2007. Nu se regăsește printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcționari publici, întrucât, din punctul de vedere al L. 1., salariile sunt stabilite de legiuitor și nu pot fi negociate. Negocierea este o instituție specifică raporturilor de muncă, iar funcționarii publici ale căror raporturi de serviciu se nasc și se exercită în baza unui act administrativ de numire emis în condițiile L. 1. nu pot negocia prestații suplimentare.
Această concepție a fost preluată și de L. 3., care prevede expres în anexa
III care sunt sporurile/alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici (de remarcat este că sporul de stabilitate nu se regăsește printre acestea). De altfel, acordul colectiv reprezintă legea părților numai în situația în care se respectă dispozițiile legale în vigoare, esențial fiind faptul că sporul în litigiu nu era prevăzut pentru funcționarii din primării în actele normative în vigoare la data încheierii acordului colectiv.
Instanța a mai reținut și că acordurile colective și contractele colective de muncă diferă în mod esențial ca instituții juridice din punctul de vedere al conținutului, al părților care le încheie, precum și al condițiilor de validitate prevăzute de actele normative care le reglementează.
Prin urmare, sporul de stabilitate prevăzut în acordul colectiv menționat este lipsit de temei legal și nu poate fi avut în vedere la stabilirea drepturilor salariale în anul 2010.
Aceleași argumente sunt deopotrivă valabile și în cazul sporului de dispozitiv, care nu putea fi acordat funcționarilor publici din cadrul aparatului de specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit prin D. nr.37/2009 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă I. cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.47 din L. nr.138/1999, raportat la art.13 din același act normativ, cu referire la posibilitatea acordării indemnizației de dispozitiv lunare în cuantum de 25% din salariul de bază tuturor funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea in domeniul administrației publice locale. Prin decizia amintită s-a statuat că dispozițiile articolelor menționate se interpretează în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul MAI și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de I., situație inaplicabilă în speță.
Plecând de la această concluzie, în speță nu sunt aplicabile dispozițiile art.30 alin.5 din L. 3. și nici cele ale art.7 alin.2 din L. 3., întrucât acestea nu pot valida sporuri nelegal stabilite doar pentru simplul fapt că se aflau în plată la finalul anului 2009. În caz contrar, o astfel de interpretare a L. 3. - în varianta susținută de reclamantă - ar permite permanentizarea unor sporuri nelegale, chiar dacă aceste sporuri ar fi stabilite chiar cu câteva zile înainte de intrarea în vigoare a legii, cunoscându-se prevederile acesteia (de altfel, acordul colectiv invocat a fost încheiat în data de (...), două zile după publicarea legii în Monitorul Oficial).
Pe de altă parte, instanța a reținut că, raportat la (...), salariul de bază al reclamantei a fost majorat prin includerea sporului de vechime în bază, astfel cum prevede L. 3., iar acordarea celorlalte sporuri (de toxicitate) nu face obiectul litigiului. Din acest punct de vedere, nu este întemeiată susținerea reclamantei conform căreia trebuie menținut în anul 2010 venitul salarial efectiv, raportat și la faptul că sporul care se solicită a fi menținut nu a fost legal stabilit.
Mai departe, instanța a înlăturat și argumentele invocate referitoare la retroactivitatea actului administrativ - dispoziția contestată, precum și cele referitoare la abrogarea/anularea actului administrativ în baza căruia a fost aceasta emisă (Ordinul comun nr.(...)).
Prin urmare, instanța a apreciat că dispoziția contestată este emisă în conformitate cu dispozițiile legale, iar cererea reclamantei de anulare a acesteia urmează a fi respinsă.
Având în vedere considerentele expuse, instanța a constatat că cererea reclamantei prin care solicită anularea dispoziției primarului nr.2511/(...) este neîntemeiată și a fost respinsă.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs M. R., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii sale și anularea Dispoziției P.ui municipiului C.-N. nr. 2., ca nelegală și netemeinică.
În motivarea recursului, arată că, în ceea ce privește primul aspect retinut de catre instanta, aceasta respinge teza nulitatii dispozitiei emisa de catre P. municipiului C.-N., motiv pe care solicită respingerea acestuia, pentru ca acest act administrativ atacat a fost emis la data de 20 mai 2010, stabileste ca efectele sale se vor produce retroactiv, respectiv cu data de 1 ianuarie 2010 si apoi, are la baza un act administrativ abrogat. Si toate acestea deoarece dispozitia a fost emisa in baza Ordinului 32/2010, ordin care a fost abrogat la data de 28 mai 2010 printr-un alt ordin, si pe de alta parte sentinta civila cu nr. 2. mai 2010 pronuntata in dosarul (...) a fost dispusa abrogarea ordinului mai sus mentionat. Ori, abrogarea ordinului mai sus amintit, ordin in baza caruia s-a emis dispozitia cu nr. 2142/2010 a primarului municipiului C.-N. pentru modificarea statului de personal al primariei si al serviciilor publice din subordinea Consiliului Local al municipiului C.-N. nu poate sa produca alte efecte juridice decat sa atraga caducitatea atat a dispozitiei generale cu nr.
2142/2010 cat si a dispozitiei personale cu nr. 2..
Referitor la al doilea argument, instanta de fond in motivarea hotararii se refera la faptul ca actul colectiv de munca a fost incheiat dupa publicarea in Monitorul Oficial a L. nr. 3..
Este real faptul ca L. nr. 3. a fost publicata in Monitorul Oficial la data de
9 noiembrie 2009, iar contractul colectiv de munca a fost incheiat in data de
1..2009 si inregistrat la D. C. la data de (...), insa recurenta consideră ca data publicarii L. nr. 3. in Monitorul Oficial este lipsita de relevanta juridica, in conditiile in care, este de notorietate imprejurarea ca acest act normativ intra in vigoare la data de (...), astfel cum rezulta si din disp. art. 47. Practic, instanta de fond a confundat data publicarii in Monitorul Oficial a L. nr. 3. cu data in vigoare a acestei legi, abordare care contravine flagrant disp. art. 78 din Constitutia R. si disp. art. 12 din L. nr. 24/2000.
Mai retine instanta de fond faptul ca sporul de stabilitate si cel de dispozitiv exced prevederilor L. nr. 3. si, pe cale de consecinta, nu pot fi luate in considerare la stabilirea salariului de baza, desi in cuprinsul hotararii recurate sunt invocate disp. art. 22 si ale anexei 1/3 din L. nr. 3.. Nici unul din cele doua sporuri, respectiv sporul de stabilitate și cel de dispozitiv nu exced prevederilor L. nr. 3., dimpotrivă ele sunt confirmate de notele de la anexa I/2 și I. pentru salariații personal contractual, respectiv funcționari publici, din administrația publică din municipii reședință de județ, cum este Municipiul C.- N. A., în măsura în care un salariat a beneficiat în luna decembrie 2009 de aceste două sporuri, inclusiv în baza contractului sau acordului colectiv de muncă, ori în baza unui act administrativ, acestea trebuiau incluse în salariul de bază în temeiul art. 3 lit. c), art. 7 alin. (2), art. 30 alin. (5) coroborat cu notele de la anexa I/2 și I. din legea nr. 3., texte reiterate și de art. 5 alin. (1) lit.a art. 10 din OUG nr. 1/2010, și mai ales confirmate de D. C. C. a R. nr. 1..
Instanța de fond a fost investită să aprecieze legalitatea și temeinicia
Dispoziției P.ui municipiului C.-N. nr. 2., prin raportare la aceste dispoziții legale, respectiv prin raportare la salariul avut în plată de reclamant la data de
31 decembrie 2009, și cel stabilit în urma reîncadrării de această dispoziție, prin eliminarea celor două sporuri. De asemenea, ceea ce instanța de fond a
"omis" să observe sub acest aspect al "încheierii și negocierii celor două sporuri după publicarea în Monitorul Oficial al legii nr. 3., este că la nivelul P. municipiului C.-N., sporul de stabilitate și respectiv cel de dispozitiv existau și erau prevăzute și anterior, în actele de negociere colectivă, ultimul fiind C. colectiv de muncă nr. 1193/(...) inregistrat la D. C. la data (...) și în vigoare până la data de (...), respectiv (...) când a fost încheiat acest nou contract și acord, cu clauze similare, dacă nu chiar identice.
Mai mult, legalitatea contractului colectiv de muncă și respectiv a sporului de stabilitate au fost confirmate încă din 2003, când instanța de judecată prin sentința civilă nr. 1. a T. C. - hotărâre judecătorească definitivă
și irevocabilă, a statuat legalitatea clauzelor contractului colectiv de muncă încheiat nivelul P. municipiului C.-N. A. instanța a constatat că "prin clauzele
... contractului colectiv de muncă ... sunt respectate și concordă cu dispozițiile legale ".În temeiul principiului identitătii de ratiune și a securitătii și stabilitătii raporturilor juridice, precum și având în vedere că legislația incidentă nu a fost modificată esențial până la 1 ianuarie 2010, au fost negociate și încheiate subsecvent contracte și acorduri colective de muncă, cu clauze contractuale similare, chiar identice celor asupra legalității cărora instanța s-a pronunțat încă din 2003. De asemenea, acordarea sporului de dispozitiv a fost stabilită încă din 2007, prin actul administrativ de autoritate reprezentat de CL nr.
61/(...) prin care s-a aprobat în mod expres acordarea sporului de dispozitiv personalului din Primăria municipiului C.-N.
Cât privește argumentul invocat de către prima instanță în sensul că acordarea sporului de dispozitiv si stabilitate contravine dispozițiilor art. 12 alin. (2) din L. nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, arată că practica Inaltei Curti de C. si Justiție și a C. C. a concluzionat faptul că toate convențiile colective cuprind prevederi prin care salariații beneficiază de unele drepturi suplimentare celor expres prevăzute de lege, drepturi având ca temei juridic principiul negocierilor colective, în funcție de posibilitățile financiare ale fiecărei instituții care realizează venituri proprii.
În aceste condiții, interpretând sistemic și per a contrario dispozițiile art. 8 si 12 din L. nr. 130/1996, ținând seama si de principiile care stau la baza raporturilor de munca, rezultă că personalul din instituțiile bugetare poate negocia, prin acorduri/contracte colective de muncă, clauze referitoare la drepturile a căror acordare și cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale.
Un alt argument în susținerea validității raționamentului expus vine și din interpretarea teleologica a dispozițiilor legale menționate. A., scopul vizat de legiuitor a fost acela de a limita posibilitatea de negociere a drepturilor salariale prin acorduri/contracte colective de munca exclusiv în privința drepturilor a căror acordare este stabilită prin dispoziții legale, inclusiv sub aspectul cuantumului. Apoi, pe aceeași linie logica, trebuie reținut că salarizarea personalului din instituțiile publice este reglementată de dispozițiile art. 31 din L. nr. 1. privind statutul funcționarilor publici și respectiv art. 155 și următ. din L. nr. 53/2003 privind Codul muncii, potrivit cărora, salariul este compus din salariul de bază, stabilit conform legii și o parte variabilă, constând în sporuri si alte drepturi suplimentare.
Concluzionând, din interpretarea tuturor textelor legale citate, rezultă ca personalul din instituțiile publice are dreptul de a negocia, prin acorduri/contracte colective de munca, acele drepturi suplimentare a căror acordare și cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale. În același sens a fost și soluția T. C. încă din 2003 - sentința civilă nr. 1..
În consecință, în mod eronat și superficial, instanța de fond a respins acțiunea raportându-se doar la momentul încheierii contractului/acordului colectiv de muncă "după publicarea legii nr. 3." .
În ce privește motivele de nelegalitate și netemeinicie a dispoziției primarului, așa cum le-a arătat în actele depuse la dosar, a reiterat în esență argumentele expuse în cererea de chemare în judecată.
Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs și a dispozițiilor art.304 și 3041C.pr.civ., Curtea reține următoarele:
Primul motiv invocat în cuprinsul recursului este faptul că instanța a confundat data publicării L. 3. în Monitorul Oficial al R. cu data intrării în vigoare, aceasta fiind singura dată care are relevanță.
Curtea constată că instanța de fond nu a menționat faptul că data publicării ar fi și data intrării în vigoare a legii, ci a raportat data încheierii acordului colectiv la muncă la data publicării în monitorul oficial ca relevantă fiind cu privire la faptul că funcționarii publici, chiar cunoscând prevederile noii legi ce urma să intre în vigoare și care stabilea un sistem cu totul diferit în ceea ce privește salarizarea, au menținut totuși prevederile referitoare la sporuri din acordurile colective anterioare.
Mai departe, curtea apreciază că instanța de fond a argumentat legal și temeinic concluzia la care a ajuns cu privire la imposibilitatea menținerii salariului avut în plată în luna decembrie 2009, raportat la dispozițiile imperative ale art.10 din OUG 1/2010 și la faptul că sporurile înlăturate au fost nelegal negociate prin acordul colectiv de muncă invocat, cu referire la art.31 și 72 din L. 1., precum și la art.22 din HG 833/2007.
Într-adevăr, instanța de fond a motivat corect faptul că în speță nu sunt aplicabile dispozițiile art.30 alin.5 din L. 3. și nici cele ale art.7 alin.2 din L. 3., întrucât acestea nu pot valida sporuri nelegal stabilite doar pentru că se aflau în plată la finalul anului 2009. În caz contrar, o astfel de interpretare a L. 3. - în varianta susținută de recurentă - ar permite permanentizarea unor sporuri nelegale.
Un argument suplimentar cu privire la nelegalitatea aprobării sporului de dispozitiv prin HCL 6. este faptul că autoritatea publică deliberativă locală
(consiliul local) nu putea, în mod legal, să aprobe acte prin care să acorde drepturi bănești personalului din aparatul de specialitate al primarului.
A., art.36 alin.1 din L. 215/2001 prevede următoarele: Consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale. Apoi, instanța reține dispozițiile art.36 alin.2 - 9, care constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita consiliul local. Analiza se va face inclusiv prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis. Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin C. sau prin lege.
Curtea observă că niciuna din atribuțiile expuse pe larg în alineatele 3 -
8 nu se referă la posibilitatea consiliului local de aproba acordarea de drepturi bănești pentru personalul încadrat în aparatul de specialitate al primarului, cum este cazul în speță, această atribuție nefiind conferită consiliului local nici printr-o lege, alta decât L. 215/2001 (astfel încât să poată fi încadrată în alin.9 al art.36).
Curtea apreciază și că în mod corect instanța de fond a înlăturat și argumentele referitoare la retroactivitatea actului administrativ - dispoziția contestată, precum și cele referitoare la abrogarea/anularea actului administrativ în baza căruia a fost aceasta emisă (Ordinul comun nr.(...)). Într- adevăr, raportat la caracteristicile actului administrativ contestat, respectiv faptul că acesta nu dă naștere unor drepturi noi, ci numai aplică în concret, în persoana fiecărui funcționar public din aparatul de specialitate al primarului, dispozițiile L. 3. referitoare la reîncadrarea acestuia și la drepturile sale salariale, s-a concluzionat că este un act declarativ/.
S-a argumentat temeinic și irelevanța în speță a faptului că alte acte administrative cu forță juridică superioară emise de alte autorități publice dar tot în aplicarea L. 3. au fost abrogate/anulate, precum și faptul că această împrejurare nu lipsește de efecte actul în litigiu, acesta fiind legal emis în baza și în vederea executării în concret a L. 3..
Având în vedere considerentele expuse, curtea constată că instanța de fond a făcut o corectă apreciere a stării de fapt și de drept, astfel că, în temeiul art.312 alin.1 C.proc.civ., va respinge recursul ca neîntemeiat, cu consecința menținerii sentinței atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE IN NUMELE L.
D E C I D E:
Respinge recursul declarat de M. R. împotriva sentinței civile nr.3526 din
(...), pronunțată în dosarul nr.(...) al T. C., pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din (...).
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER M. S. C. P. A. M. C. L. F.
Red. C.P./Dact. GC
2 ex/(...)
Jud. primă instanță: G. G.
