Decizia nr. 9498/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 9498/2012
Ședința publică de la 15 N. 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE R.-R. D.
Judecător L. U.
Judecător M. D.
Grefier M. T.
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - recursul formulat de pârâtul C. LOCAL AL M. B., împotriva sentinței civile nr. 503/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., în contradictoriu cu reclamanta B. - G. S. G., având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că prin încheierea de ședință din data de (...) s-au consemnat atât mersul dezbaterilor, cât și concluziile orale ale părților, încheiere ce face parte din prezenta hotărâre.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 503 din (...) pronunțată de T. B.-N. în dosar nr. (...) s-au respins, ca nefondate, excepțiile inadmisibilității acțiunii, a lipsei interesului reclamantei și a rămânerii acțiunii fără obiect, invocate de pârâtul C. Local al M. B.
S-a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta B. - G. S. G., în contradictoriu cu pârâtul C. LOCAL AL M. B., așa cum a fost precizată și, în consecință:
S-a dispus anularea parțială a Hotărârii nr.39 din (...) a C.ui Local B. în sensul anulării dispozițiilor art.67 alin.1 lit.a pct.a.1 din R. de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza municipiului B., anexă la HCL nr.3. și respectiv anulare din anexa nr.1 a menționatului regulament a mențiunii „6419 Alte activități intermedieri monetare";, ca fiind nelegale.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Prin Hotărârea nr. 2. emisă de C. Local al municipiului B. (fila 14 și urm. dosar), act administrativ unilateral cu caracter normativ, s-a aprobat regulamentul de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza municipiului B., regulament prezentat în anexa ce face parte integrantă din menționata hotărâre.
Astfel, conform art. 48 alin. 1, lit. a.1 din anexa la hotărâre, „. contravenție la prezentele norme și se sancționează cu amendă de la 300 lei la 2000 lei desfășurarea de activități economice fără Certificat de funcționare eliberat de P. municipiului B. sau cu certificat de funcționare anulat conform art. 51";, text de lege în temeiul căruia s-a și dispus sancționarea contravențională a reclamantei B. - G. S. G.
În Anexa 1 la R. de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza municipiului B. se menționează și Cod CAEN 6419 - „alte activități de intermedieri monetare".
Ulterior formulării plângerii prealabile de către reclamantă (înregistrată sub nr.
69650/(...) - fila 8 dosar), C. Local al M. B. a adoptat Hotărârea nr. 39 din (...) (f. 45,
46 dosar) prin care s-a aprobat R. de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza municipiului B., regulament prezentat în anexa ce face parte integrantă din menționata hotărâre și care, în art. 67 alin. 1 pct. a.1 reia, în formă identică, dispoziția din art. 48 alin. 1, lit. a.1 din anexa la vechea hotărâre nr. 2. (în vigoare încă la data introducerii acțiunii ce face obiectul prezentului dosar).
Examinând cu prioritate, conform prevederilor art. 137 C.pr.civ., excepțiile peremptorii invocate în cauză,respectiv excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea cererii în anularea hotărârii consiliului local, excepția inadmisibilității acțiunii și excepția rămânerii fără obiect a cauzei instanța a constatat că acestea nu se fondează, pentru următoarele argumente:
Astfel, tribunalul a reținut că, pe de o parte, abrogarea/modificarea unui act administrativ normativ după declanșarea controlului judecătoresc de legalitate nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la data emiterii sau adoptării lui.
Pe de altă parte, reclamanta și-a precizat obiectul cererii de chemare în judecată, solicitând anularea, ca nelegală, a HCL nou adoptate, respectiv HCL nr. 3., ale cărei prevederi reiau, în partea atacată de reclamantă, reglementarea HCL nr. 2.
(abrogată după declanșarea controlului de legalitate prin demersul judiciar inițiat de reclamantă), sens în care excepția rămânerii acțiunii fără obiect apare ca nefondată și a fost respinsă ca atare.
Totodată, în cauză, pentru a statua asupra interesul legitim, născut și actual al reclamantei în a promova prezenta acțiune, se impune a se realiza o analiză și din perspectiva efectelor pe care este aptă a le produce hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ unilateral cu caracter normativ, analiză adusă în discuție și de către pârât în conținutul completării la întâmpinare formulată.
În acest sens, într-adevăr, prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 sunt lipsite de echivoc, statuând că „hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor";.
Însă reclamanta își fundamentează interesul în promovarea acțiunii în anularea actului administrativ cu caracter normativ nu pe împrejurarea sancționării contravenționale anterioare a acesteia în temeiul prevederilor actului administrativ atacat (aspect pe care îl menționează în considerente pentru a descrie cu acuratețe starea de fapt), reclamanta nesusținând nici un moment că anularea acestuia din urmă este aptă a produce efecte retroactiv, cu privire la legalitatea proceselor verbale de contravenție.
Dimpotrivă, ceea ce susține reclamanta în justificarea interesului său legitim de a formula prezenta acțiune în contencios administrativ este faptul că actul administrativ cu caracter normativ este vătămător sub aspectul posibilității ca în viitor, în temeiul acestuia, reclamantei să i se aplice sancțiuni contravenționale, deși apreciază ca nelegale dispozițiile acestuia.
Or, din această perspectivă, este evident că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ obiectiv, inclusiv din punctul de vedere al interesului legitim cu privire la care se invocă vătămarea conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, sens în care nici excepția lipsei de interes și nici cea a inadmisibilității (invocată de pârât tot în legătură cu această condiție de admisibilitate), excepții care au fost respinse în cauză.
În ceea ce privește fondul cauzei, tribunalul a constatat că, așa cum rezultă și din preambulul hotărârii nr. 2., iar apoi din cel al hotărârii nr. 3., acestea au fost adoptate având în vedere (printre altele) și prevederile OG nr. 9. privind comercializarea produselor și serviciilor de piață republicată cu modificările și completările ulterioare.
Art. 3 alin. 2 al OG nr. 9. prevede că „Activitatea comercială, în sensul prezentei ordonanțe, se exercită cu referire la produsele alimentare, nealimentare și la serviciile de piață prevăzute în anexa la prezenta ordonanță.
Totodată, potrivit alin. 3, „Sunt exceptate de la prevederile prezentei ordonanțe activitățile de comercializare având ca obiect: i) produsele și serviciile de piață reglementate prin acte normative speciale";.
Or, este real că în conformitate cu prevederile art. 6 alin. 2 din același act normativ „Exercitarea activității de comercializare în zone publice este supusă acordului autorităților administrațiilor publice locale sau ale sectoarelor municipiului B., după caz, cu respectarea regulamentelor proprii ale acestora și a planurilor de urbanism";. Numai că activitatea de intermedieri monetare - Cod CAEN 6419 nu se regăsește în tabelul ce se constituie în anexa la OG nr. 9..
De altfel, este firesc să fie așa câtă vreme aceste activități sunt reglementate prin acte normative speciale (Legea nr. 312/2004, OUG nr. 99/2006), făcând astfel obiectul excepției reglementate de art. 3 alin. 3 lit. i din OG nr. 9., astfel încât, în ce privește incidența prevederilor art. 86 alin. 2 din OG nr. 9. („administrațiile publice locale vor întreprinde acțiunile necesare în vederea aplicării dispozițiilor prezentei ordonanțe și a normelor metodologice de aplicare a acesteia";) aceste alte activități de intermedieri monetare - Cod CAEN 6419 nu puteau face obiectul reglementării prin hotărârea consiliului local.
Așadar, având în vedere și prevederile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care „actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă";, precum și cele ale art. 81 alin. 2 din aceeași lege - „Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecților sau în dispozițiile primarilor nu pot contraveni Constituției României și reglementărilor din actele normative de nivel superior";, tribunalul a dispus în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, anularea parțială a Hotărârii nr.39 din (...) a C.ui Local B. în sensul anulării dispozițiilor art.67 alin.1 lit.a pct.a.1 din R. de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza municipiului B., anexă la HCL nr.3. și respectiv anulare din anexa nr.1 a menționatului regulament a mențiunii „6419 Alte activități intermedieri monetare";, ca fiind nelegale.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul C. LOCAL AL M. B. solicitând să se admită recursul si să se modifice În tot sentința atacată În sensul respingerii actiunii in contencios administrativ formulata de B.-G. S. G.
În dezvoltarea motivelor de recurs, a arătat recurentul, în esență, că, prin actiunea care a fost initial formulata - depusa la data de (...), reclamanta a solicitat instantei de contencios administrativ sa dispuna anularea partiala a HCL nr. 2., facandu-se dovada indeplinirii procedurii prealabile prevazute de art. 7 din legea nr.
544/2004.
La doar doua zile dupa inregistrarea actiunii - la data de 31 martie 2011, C. Local al M. B. a abrogat HCL nr. 2. prin adoptarea HCL nr. 3., astfel ca actiunea reclamantei ramane fara obiect, raportat la prevederile art. 23 din Legea nr.
554/2004, care prevede ca hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normative, sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Tot raportat la aceste prevederi legale, a invocat in fata instantei de fond si exceptia lipsei de interes, ca un argument pertinent pentru inadmisibilitatea actiunii.
Avand in vedere aceste aspecte si urmare a acestora, reclamanta formuleaza o precizare de actiune pentru termenul din data de 4 noiembrie 2011, prin care reia aceleasi petite si considerente din actiunea initiala, insa de aceasta data raportat la HCL 3., practic substituind actul administrativ initial atacat cu un altul, complet distinct, si care a fost adoptat de C. Local al M. B. ulterior introducerii actunii.
Aceasta precizare este motivata de reclamanta tocmai cu acest argument, respectiv pentru faptul ca actul initial atacat a fost abrogate si ca noul act administrativ - respectiv HCL nr. 3. contine prevederi identice cu cele contestate din
HCL 2..
Analizand continutul precizarii de actiune, se observă ca aceasta nu indica nici un temei legal care sa permita practic susbstituirea actului administrativ atacat, cu un altul.
Instanta de contencios administrativ a fost sesizata si investita cu solutionarea actiunii privind anularea partiala unui act administrativ normativ emis de C. Local al municipiului B., iar verificarea indeplinirii conditiilor de admisibilitate prevazute de art. 8 din Legea nr. 554/2004 precum si indeplinirea procedurii prealabile, s-au facut raportat la acest act normativ. Apreciază ca nu se poate substitui pur si simplu acest act normativ, cu un altul, fata de care nu a fost indeplinita procedura prealabila. Fiind vorba despre doua hotarari ale C.ui Local al M. B. - acte administrative cu caracter normativ, adoptate la distanta in timp unul de altul, fiecare parcurgand in mod distinct procedura de elaborare si adoptare, apreciază ca nu pot face obiectul controlului judecatoresc de legalitate decat in mod distinct si nu ca interdependente unul de altul.
T. a retinut in motivarea sentintei ca, abrogarea/modificarea unui act aministrativ normativ dupa declansarea controlului judecatoresc de legalitate nu lipseste de obiect actiunea in contencios administrativ, pentru ca legalitatea actului se cenzureaza in raport cu prevederile legale in vigoare la data emiterii sau adoptarii lui. Acest argument este corect, insa nu poate fi considerat ca fiind incident spetei de fata, pentru ca actul administrativ initial atacat a fost inlocuit cu altul prin precizarea de actiune, iar instanta este obligata sa aiba in vedere faptul ca acesta din urma este un act complet distinct, adoptat cu parcurgerea proceduriilor legale, astfel ca nu il poate anula pur si simplu, doar pentru ca prevederile contestate din actul initial se regasesc si in acesta din urma.
Apreciază ca aceasta interpretare este contrara principiilor contenciosului administrativ.
In esenta, ceea ce subliniază este ca prin actiunea introductiva instanta a fost investita sa se pronunte asupra legalitatii HCL 2., iar prin sentinta pe care pârâtul o contestă, se dispune in dispozitiv anularea partiala a HCL nr. 3., ceea ce, apreciază pârâtul, nu respecta nici macar principiul simetriei. In plus, nicaieri in motivarea sentintei nu se precizeaza temeiul legal care sa permita substituirea celor doua acte administrative.
În drept s-au invocat dispozițiile 304, pct. 9, art. 304 ind. 1 și următoarele din
Codul de procedură civilă, prevederile art. 7, 8, si 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prevederile HCL 2., prevederile HCL 3..
În cauză reclamanta intimată B. G. S. G. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate și a apărărilor formulate, Curtea reține următoarele:
În principal, recurentul C. Local al mun. B. critică sentința atacată pentru două considerente, respectiv, pe de o parte pentru că nu s-ar fi urmat procedura prealabilă cu privire la HCL nr. 3. și, pe de altă parte, că nu există nici un temei legal pentru care instanța să se pronunțe asupra legalității HCL nr. 3., în condițiile în care cererea de chemare în judecată viza o altă hotărâre, respectiv HCL B. nr. 2..
Analizând criticile formulate de recurent, Curtea constată că, prin cererea de chemare în judecată care a format obiectul dosarului nr. (...), instanța de fond a fost investită cu soluționarea unei acțiuni în anularea parțială a HCL B. nr. 21/(...), respectiv anularea din Anexa nr. 1 la R. de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza mun. B., care constituie Anexa HCL B. nr. 21/(...), a mențiunii
„6149-Alte activități intermedieri monetare";, precum și anularea dispozițiilor art. 48 alin. 1 lit. a, pct. a.1 din R. de autorizare și desfășurare a activităților comerciale pe raza mun. B., care constituie Anexa HCL nr. 2..
Ulterior, dată fiind abrogarea hotărârii contestate și adoptarea unei alte hotărâri, respectiv a HCL B. nr. 3., care preluau, în ceea ce privește aspectele contestate de reclamantă, a reglementării HCL nr. 3., aceasta și-a modificat acțiunea la data de (...), solicitând anularea parțială a HCL B. nr. 3. (filele 71-73 dosar fond).
Această modificare de acțiune a fost comunicată recurentului, care nu a înțeles să formuleze nici o opunere cu privire la depunerea acesteia la data menționată anterior.
Mai mult decât atât, reprezentantul recurentului a solicitat, la termenul de judecată din data de (...), acordarea unui nou termen de judecată pentru a-și exprima poziția procesuală cu privire la modificarea de acțiune, termen care i-a fost acordat de instanța de fond (fila 80 dosar fond).
La termenul acordat în acest sens, recurentul nu a depus nici o poziție procesuală, nu a invocat excepții, solicitând acordarea cuvântului pe fondul cauzei (fila 82 dosar fond).
În aceste condiții, invocarea în recurs a excepției inadmisibilității pe considerentul că nu a fost parcursă procedura prealabilă nu mai poate fi posibilă, această excepție putând fi invocată, potrivit dispozițiilor art. 109 alin. 3 Cod procedură civilă, decât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii.
În ceea ce privește susținerea potrivit căreia instanța de fond, deși sesizată cu anularea HCL B. nr. 2., în mod nelegal s-a pronunțat asupra legalității HCL B. 3., Curtea constată că, raportat la depunerea precizării de acțiune de către reclamanta B.-G. S. G. prin care prima instanța a fost investită cu soluționarea cererii de anulare parțială a acestei din urmă hotărâri, prezenta critică este neîntemeiată.
Prin urmare, pentru considerentele expuse anterior, Curtea constată că recursul formulat este nefondat, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 312
Cod procedură civilă, va dispune respingerea acestuia.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII DECIDE
Respinge recursul declarat de C. LOCAL AL M. B., împotriva sentinței civile nr.
503/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din (...).
{ F. |
PREȘEDINTE, R.-R. D. | JUDECĂTOR, L. U. | JUDECĂTOR, M. D. |
GREFIER, M. T. |
}
Red.M.D./dact.L.C.C./2 ex./(...)/Jud.fond: A. P. M..
