Sentința nr. 9/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ Nr. 9/2012
Ședința publică de la 12 I. 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE L. U.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-a luat în examinare acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamantul M. S. împotriva pârâților M. S. P. și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII
P., având ca obiect anulare acte emise de autoritățile de reglementare - ordin al
MSP.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă pentru reclamant avocat O. P.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. , care învederează faptul că nu s-a dat curs adresei emisă la termenul anterior.
În raport de acest aspect, reprezentantul reclamantului solicită acordarea unui nou termen și depune la dosar copia deciziei de pensionare anticipată a reclamantului, arătând faptul că în cauză singurul aspect rămas de clarificat este cel al prejudiciului suferit de către reclamant, calculat ca diferență dintre salariul ce l-ar fi primit și pensia efectiv primită.
Curtea, învederează părții prezente faptul că din cuprinsul dosarului rezultă cu certitudine faptul că C. de S. T. este desființat, astfel încât, în raport de precizarea reclamantului cuprivire la faptul că acesta nu mai înțelege să susțină reintegrarea sa în funcția deținută, cererea de amânare, în vederea revenirii cu adresa de la termenul anterior nu se mai susține.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, Curtea declarăînchise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea acțiunii.
Reprezentantul reclamantului solicită admiterea acțiunii așa cum a fost formulată și precizată, apreciind că actul, în baza căruia clientul său a fopst lipsit de salariul de manager este ilegal, cu cheltuieli de judecată. Apreciază că ordonanța de urgență trebuie interpretată în raport cu prevederile actuale.
Curtea reține cauza în pronunțare.
C U R T E A
Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată la data de 29 iunie
2009, reclamantul M. S. a chemat în judecată pe pârâții M. S. P. și
MINISTERUL SĂNĂTĂȚII P., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea O. nr.913/(...) emis de pârâtul Ministerul Sănătății P. și, pe cale de consecință să se constate că reclamantul nu a pierdut niciodată calitatea de manager al C. de S. T. și, în consecință să se dispună reintegrarea acestuia în această funcție de manager, precum și obligarea pârâtului de rândul 2 la plata drepturilor salariale pe perioada în care a fost înlăturat din funcția de manager al C. de S. T. și la plata cheltuielilor de judecată.
În dezvoltarea motivelor acțiunii, reclamantul a arătat că în anul 2006, reclamantul, de profesie inginer, a preluat conducerea C. de S. T., încheind contractul de management nr. 40/(...).
Deși activitatea acestui centru se desfășura în parametri absolut normali, în urma efectuării evaluării activității desfășurate de reclamantul, în calitate de manager al acestui centru, comisia de evaluare, numită prin O. ministrului sănătății nr. (...), a propus la data de 1 aprilie 2009 calificativul NESATISFĂCĂTOR, ceea ce echivalează cu încetarea înainte de termen a contractului de management nr. 4. decembrie 2006. În esență, din cei 21 de indicatori luați în considerare pentru aprecierea activității reclamantului, la 20 dintre ei a obținut calificativul 5 (maxim). La unul dintre aceștia însă (execuție bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat) a obținut punctajul O (zero) întrucât a depășit cu 3% acest buget.
De remarcat că acest punctaj (O puncte) se acordă în situația când gradul de realizare față de indicatorul asumat depășește 1. fără acoperire în servicii, cu alte cuvinte doar dacă s-au cheltuit sume fără să existe fondurile necesare. Or, potrivit notei marginale inserate de comisie în fișa de evaluare, există acoperire în servicii pentru depășirea cu 3%/. Practic, bugetul negociat inițial la contractare cu C. J. a A. S. de S. a fost suplimentat căci aceasta, beneficiind de o rectificare bugetară favorabilă, ne-a acordat fonduri suplimentare; s-a procedat prin urmare la încheierea cu C. a unor acte adiționale la contract. L., beneficiind de fonduri în plus, reclamantul a putut efectua cheltuieli ce nu putuseră fi estimate la contractarea inițială (ar fi fost, de altfel, și nelegal să o fac).
2. Chiar în aceeași zi, reclamantul a formulat contestație, indicând și motivele acesteia.
Prin hotărârea nr. 91/(...), C. centrală de evaluare a respins contestația formulată de reclamantul, menținând însă propunerea comisiei de evaluare în sensul încetării contractului de management înainte de termen.
3. Astfel, ca urmare a propunerii comisiei de evaluare a fost emis O. M. S. publice nr. 9131(...) prin care reclamantul am fost revocat din functia de manager al C. de S. T. și prin care s-a dispus încetarea contractului de management nr. 40/(...) cu modificările și completările ulterioare.
4. La data de 22 mai 2009, am formulat în temeiul art. 7 din Legea nr.
554/2004 o plângere administrativă prealabilă împotriva O. M. S. P. nr.
913/(...), plângere înregistrată cu nr. 255587/(...). A reiterat în cuprinsul plângerii motivele invocate în contestație, indicând totodată și argumente noi care ar impune revocarea O. ce face obiect și al prezentei acțiuni.
5. Subsecvent, la (...), în temeiul am promovat o cerere prin care am solicitat (i) suspendarea provizorie (până la soluționarea prezentului dosar) a O. nr. 913/(...) al MSP, respectiv reintegrarea mea (tot provizorie) în funcție.
II. Îndeplinirea conditiilor de admisibilitate a prezentei actiuni în contencios administrativ:
A. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile:
Reclamantul m-am conformat art. 7 din Legea 554/2004; astfel, (...) am acordat M. S. posibilitatea revocării propriului act, evidențiind cauzele de nelegalitate (pe care le va prezenta și mai jos). Cum plângerea prealabilă a depus-o la (...), în mod evident calea grațioasă de atac am exercitat-o în termen.
Raportat la lipsa oricărei reacții a pârâtului față de plângerea reclamantului este cu certitudine incident art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea contenciosului administrativ, prezenta cerere fiind astfel regulat introdusă.
B. Nelegalitatea O. MSP nr. 913/(...)
1. Cum arătam mai sus, actul administrativ de revocare a reclamantului din funcția de manager al C. de S. T. s-a realizat în temeiul referatului Comisiei centrale de evaluare (nr. EN 4302/(...)), fără alte considerente decât concluziile acesteia.
Stabilirea calificativului reclamantului s-a făcut în temeiul O. MSP nr.
112/(...) privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, mai exact a Anexei nr. 1 la acesta, pct. CI (rămas nemodificat prin O. MSP 264/(...)) - "indicatori economico-financiari - execuția bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat". Potrivit acestuia punctajul acordat este 0 dacă gradul de realizare a execuției bugetare este mai mare de 1. și nu există acoperire în serviciu.
În aceste împrejurări, nelegalitatea soluției oferite de C. de evaluare din cadrul "DSP" - în fapt Autoritatea de S. P. a J. B.-N. transpare din însăși analiza făcută de aceasta, căci pe fișa de evaluare și s-a consemnat existența acoperirii în servicii, deci reclamantul NU putea fi încadrat la gradul de punctaj "0 puncte" și astfel să i se acorde cel mai slab calificativ. Dimpotrivă, observând "amănuntul" existenței acoperirii bugetare pentru cheltuielile (de 3%) realizate în plus, firesc era să mi se acorde punctajul maxim de „5 puncte";.
Cum acest punct de vedere a fost reluat și în soluția oferită de C. centrală de evaluare, ulterior și în O. MSP nr. 913/(...), nelegalitatea acestora este evidentă.
2. Cât privește explicația Comisiei centrale de evaluare oferită pentru respingerea contestației în sensul că reclamantul nu am solicitat în termenul legal renegocierea indicatorilor (în funcție de fluctuațiile bugetului față de cel prognozat), ea nu poate fi reținută ca temei (just) pentru calificativul obținut: a. Chiar la o analiză superficială se poate observa că "renegocierea indicatorilor" - cu C. - nu poate avea vreo legătură cu îndeplinirea/neîndeplinirea indicatorului C1. Astfel, esențial pentru calcularea punctajului - și calificativul obținut - (în vederea stabilirii performanței reclamantului ca manager) era acoperirea bugetară pentru cheltuieli. Acest lucru se verifica la evaluare, iar nu ajustarea periodică a estimării cheltuielilor față de sumele contractate. b. Pe de altă parte, potrivit art. 5 din O. MSP nr. 112/(...) "renegocierea indicatorilor" are loc "în situatia în care pe parcursul derulării contractului de management apar modificări ale actelor normative ... ". Nu era cazul în speță pentru așa ceva, căci contractul C. de S. T. cu C. B.-N. nu poate fi calificat drept "act normativ".
Rezultă că respingerea (ca tardivă) a contestației reclamantului de către
C. centrală de evaluare s-a făcut fără acoperire normativă, deci nelegal.
Această nelegalitate se răsfrânge asupra O. 913/(...) al M. S. P., emis în temeiul referatului Comisiei. c. Oricum, reclamantul a solicitat la (...) renegocierea indicatorilor, însă nu a primit vreun răspuns, ceea ce îndreptățește presupunerea că această cale
(administrativă) de "ajustare" veniturilor față de cheltuieli (estimate) era ineficientă, dacă nu cumva chiar inoperantă defacto.
C. Prejudiciul:
1. Strict cu referire la persoana reclamantului, prin prisma acestuia se apreciază atât existenta interesului reclamantului cât și, conjugat, calitatea procesuală în prezenta actiune.
Astfel, în ce mă privește, contractul de management și gerarea intereselor C. de S. reprezintă singura activitate (și sursă de venituri) de câțiva ani încoace. Prin demitere voi fi privat deci de drepturile mele salariale pe o perioadă destul de îndelungată. Pe de altă arte, demiterea ar arunca serioase dubii asupra calităților reclamantului manageriale, cu consecințe nefaste previzibile asupra viitoarelor angajamente ale reclamantului.
2. Indiscutabil, orice întârziere în soluționarea prezentei cereri este prejudiciabilă și pentru unitatea sanitară pe care am condus-o, căci (întrucât finalul acestei acțiuni îmi pare previzibil) va fi obligată la plata retroactiv a drepturilor patrimoniale în favoarea reclamantului, în condițiile în care deja achită drepturi salariale unei persoane ce ocupă funcția de manager interimar.
În fine, chiar serviciul public este prejudiciat. Astfel (abstracție făcând de soluția oferită de calculator, regretabil însuși mașinal de comisiile de evaluare) activității manageriale a reclamantului i se pot aduce prea puține reproșuri și ar putea trece destulă vreme până când un interimar (sau oricine altcineva) s- ar familiariza într-o măsură egală cu specificul acestei unități.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 2 septembrie 2009, pârâtul
Ministerul Sănătății B. a solicitat să i se pună în vedere reclamantului să-și motiveze cererea în fapt și în drept față de ministerul sănătății.
În motivare, pârâtul invocă excepția inadmisibilității cererii pentru următoarele motive:
Apariția OUG nr. 6. pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, face ca, cererea reclamantului să fie inadmisibilă. Astfel, așa cum însăși reclamantul menționează este de profesie inginer. Ori, conform art. 178 alin. (2) "Managerul persoană fizică sau reprezentantul desemnat de managerul persoană juridică trebuie să fie absolvent al unei instituții de învățământ superior în domeniul medical, economic, juridic sau administrativ și al unor cursuri de perfecționare în management sau management sanitar, agreate de Ministerul Sănătății și stabilite prin ordin al ministrului sănătății. "
În conformitate cu dispozițiile art. 1833 lit. n) din Legea nr. 95/2006, așa cum a fost completa prin OUG nr. 6., "dacă se constată că managerul nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de dispozițiile lega le în vigoare pentru exercitarea funcției e manager" contractul de management încetează.
Având în vedere art. II din OUG nr. 6. reiese că dispozițiile acestui act normativ se aplică și managerilor sau managerilor interimari aflați în funcție la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență.
Față de cele de mai sus, solicită admiterea excepției și respingerea acțiunii ca inadmisibilă.
Pe fond, solicită respingerea cererii ca fiind neîntemeiată:
În conformitate cu dispozițiile Legii nr. 95/2006, contractul de management poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor de performanță stabilite prin ordin al ministrului. Astfel, la începutul anului 2009 au fost evaluați, de comisiile special create de Ministerul Sănătății, indicatorii de performanță ai managementului spitalului public, indicatori pe care fiecare manager și i-a asumat personal la începutul anului 2008 pentru anul respectiv.
Reclamantul, și-a asumat îndeplinirea unor indicatori de performanță, indicatori pe care rec1amantul și i-a calculat, apreciat și asumat personal.
Tot Legea nr. 95/2006 dispune că în cazul nerealizării indicatorilor specifici de performanță prevăzuți în contractul de administrare, timp de minimum un an, contractul de management încetează. (art. 1833).
În conformitate cu dispozițiile O. nr. 112/2007 privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, precum și dispozițiile Contractului de management nr. 40/(...) încheiat de manager cu Ministerul Sănătății prin reprezentantul legal, ministru, indicatorii de performanță asumați la începutul anului pot fi modificați în funcție de modificările legislative sau economice înregistrate de spital.
De remarcat, este faptul că reclamantul nu conte stă calificativul în sensul că acesta ar fi rezultatul unei greșeli de calcul, ci mai degrabă aduce o justificare a imposibilității neîndeplinirii acestuia. Chiar dacă cheltuielile suplimentare înregistrate de unitatea sanitară a cărui manager a fost au fost generate de o creștere a veniturilor, obligația managerului legală (Legea nr.
95/2006 și contractuală (Contractul de management nr. 4.) era aceea de a sesiza ministerul cu o solicitare de renegociere a indicatorilor asupra cărora creșterea veniturilor putea avea influență.
Reclamantul și-a reamintit de faptul că este managerul unei unități sanitare publice cu drepturi și obligații corelative stabilite prin lege pentru toți managerii din sistem abia în data de (...), adică la o dată la care indicatorii de performanță I sumați pentru anul 2008 (01.01-31.12) își încetaseră aplicabilitatea.
În sistemul sanitar, ca în întreg sistemul bugetar, legea este aceeași pentru toți, și este făcută pentru a fi respectată.
Obligația M.ui S. este aceea de a evalua indicatorii managerilor folosind aceeași metodă de calcul pentru toți fără a crea excepții indiferent de ceea ce le generează. Managerul M. S. avea posibilitatea renegocierii indicatorului CI, posibilitate conferită de lege tocmai avându-se în vedere faptul că în cursul unui an pot apărea situații independente de voința managerului generatoare de modificări în cuprinsul indicatorilor asumați. Pentru evaluarea managerului M. S. au fost folosite aceleași metode de evaluare ca pentru toți ceilalți aproximativ
400 de manageri ai spitalelor publice.
Reclamantul contestă O. nr. 913/(...) pentru: a) Motive de nelegalitate, după cum urmează: pe de o parte recunoscând faptul că stabilirea calificativului s-a făcut în temeiul O. nr.
112/2007, iar pe de altă parte recunoaște acordarea calificativului de "0 puncte" însă apreciază faptul că având în vedere faptul că exista acoperire bugetară pentru creșterea cheltuielilor cu 30/0 ar fi trebuit să i se acorde calificativul "5 puncte".
Raționamentul reclamantului este total eronat. În principal deoarece nu putem reține aspectul de ne legalitate al actului administrativ atacat în condițiile în care acesta a fost rezultatul aplicării dispozițiilor legale aplicabile, O. nr. 112/2007, iar în subsidiar nu putem reține aspectul nelegalității nici pentru faptul că reclamantul apreciază " era firesc să i se acorde punctajul maxim de 5 puncte" în condițiile în care nu vorbim de o greșeală de evaluare a indicatorului, reclamantul necontestând valoarea indicatorului ci faptul că chiar dacă a cheltuit mai mult cheltuiala se justifică în condițiile în care au existat fondurile aferente. Pentru acest motiv punctajul trebuia să fie maxim și pentru motivul că punctajul nu ar fi fost calculat corect. În concluzie reclamantul recunoaște că s-a angajat la o execuție bugetară de 95,0000 dar a realizat 98,2200, adică gradul de realizare a fost de 1.. b) Motive privitoare la prejudiciul suferit de reclamant în cazul respingerii cererii sale.
Precizează că motivele referitoare la „. nu sunt de natură a influența judecarea cauzei pe fond.
Față de cele precizate, pârâtul solicită respingerea cererii de anulare a O. nr.913/(...) ca nefondat.
Prin precizările de acțiune depuse la dosar, reclamantul M. S. a arătat că își menține petitul din acțiunea introductivă privind anularea Ordinelor nr.
913/(...) și nr. 1710/(...) emise de M. S. P. și, pe cale de consecință,
Solicită obligarea pârâului de rd. 2 la de despăgubiri constând în a) salariul de care am fost lipsit în perioada (...) - (...) respectiv b) diferența dintre salariul de care am fost lipsit și pensia anticipată pe care a încasat-o în perioada (...) - (...)
Precizează că nu mai susține petitul inițial privitor la repunerea reclamantului în funcția de manager al C. de S. T. întrucât, în prezent, acest lucru este obiectiv imposibil: reclamantul a statutul de pensionar și spitalul a fost desființat;
În fine, solicită instanței să recunoască în favoarea reclamantului și dreptul la vechime în funcție (muncă) aferent perioadei (...) - (...), respectiv perioadei (...) - (...), cu cheltuieli de judecată.
În motivare, reclamantul a reiterat prezentarea stării de fapt și a contextului juridic din acțiunea principală precum și următoarele aspecte:
La data de 22 mai 2009, a formulat în temeiul art. 7 din Legea nr.
554/2004 o plângere administrativă prealabilă împotriva O. M. S. P. nr.
913/(...), plângere înregistrată cu nr. 255587/(...). A reiterat în cuprinsul plângerii motivele invocate în contestație, indicând totodată și argumente noi care ar impune revocarea O..
Prin cererea înregistrată sub nr. 932/33/(...), reclamantul a solicitat, în temeiul art. 14 al legii nr. 554/2004, suspendarea provizorie a efectelor aceluiași Ordin până la soluționarea dosarului de fond.
Prin acțiunea înregistrată sub nr. 1226/33/(...) reclamantul a solicitat anularea O. nr. 913/(...) de revocare din funcția de manager, emis de M. S. P. (afectat - în. opinia reclamantului - de o evidentă nelegalitate) și, pe cale de consecință, să constate Curte că nu am pierdut niciodată calitatea de manager al C. de S. T.
B. 1. Prin Sentința din (...) - executorie, Curtea a dispus în dos. nr.
932/33/(...) suspendarea provizorie a efectelor O. M. S. P. nr. 913/(...) până la pronunțarea instanței pe fondul cauzei. Urmare a acestei hotărâri, reclamantul a solicitat (la (...)) repunere a în funcția de manager.
2. Prin O. M. S. nr. 1537/(...) reclamantul a fost repus În funcție.
C. 1. În timp ce primul ordin de revocare era suspendat, pârâtul de la nr.
1 a emis un nou ordin prin care se dispunea revocarea reclamantului din aceeași funcție, însă invocând un motiv diferit: acela că, între timp, intrase în vigoare OUO nr. 6. care stabilea că numai persoanele care au studii juridice superioare în domeniile medical, juridic, economic sau administrativ pot ocupa funcția de manager în sistemul sanitar public. Or, cum reclamantul avea doar studii masterale și nu de licență, în unul din domeniile cerute, în temeiul art. 178 alin. (2), prin O. nr. 1710/(...), M. S. l-a revocat din nou din funcție.
2. Evident, reclamantul a cerut M. revocarea și a acestui act administrativ, după care, în cadrul dos. nr. 1226/33/(...), a solicitat C. de A.
- suspendarea și a O. MS 1710/(...), respectiv
- anularea lui
- sesizarea C. Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 1 și pct. 7 lit.n) din OUG nr.6..
3. Prin încheierea nr. 42/(...) - executorie - din dos. nr. 1226/33/(...)
Curtea de A. C. a stabilit următoarele:
- având în vedere identitatea de conținut între acest ordin (nr.
1710/2009) și O. M. S. nr. 913/(...) - a cărui executare a fost suspendată prin sentința C. de A. C. nr. 3., în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (5) din
Legea nr. 554/2004, aplicarea O. M. S. nr. 1710/(...) este suspendată de drept.
- judecarea acțiunii în anulare se suspendă până la soluționarea excepției de neconstitutionalitate.
D. Desigur, reclamantul am comunicat M. solutia instantei și am solicitat (prin scrisoarea primită de acesta la (...)) repunerea mea în funcție cu acordarea la zi a indemnizației aferente funcției.
E. La data de (...), reclamantul s-a adresat C. de A. C. cu o cerere înregistrată la dosar nr. (...) pentru obligarea M. S. la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, până la repunerea reclamantului în funcția de manager al C. de S. T., în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (2) raportat la art. 24 alin. din Legea nr. 554/2004.
Cererea a fost respinsă de către instanță la data de (...).
F.1. Prin O. M. S. nr. 299/(...), reclamantul este repus în funcție până la soluționarea irevocabilă a dos. nr. (...). Menționez că deși contractul de management nr. 40/(...) a fost încheiat pe o perioadă de 3 ani, urmând să expire la data de (...), reintegrarea în funcție s-a dispus până la soluționarea litigiului. Subliniez că nici instanța de fond și nici instanța de recurs nu au dispus reintegrarea în funcție, ci aceasta s-a realizat prin ordine ale M. S. P.
Conform art. III alin. (2), contractul de management poate fi "prelungit sau poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale, efectuate pe baza criteriilor de performanță", astfel că dacă instanța va anula O. nr. 913/(...) constatând greșita evaluare a performanțelor, nu s-ar putea afirma că s-a greșit prin repunerea în funcție peste termenul prevăzut în contract.
G. Prin Dispoziția Primarului Comunei T. nr. 261/(...), reclamantul a fost eliberat definitiv din funcția de manager al C. de S. T., dispoziția având la bază prevederile OUG nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuții și competențe exercitate de Ministerul Sănătății P. către autoritățile administrației publice locale, OUG nr. 48/2010 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul sănătății în vederea descentralizării și Legea administrației publice locale nr. 215/2001.
H. Prin decizia 1.040 din 14 iulie 2011 (publicată la (...) în Monitorul
Oficial), Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate formulată de reclamantul.
1. În prezent, reclamantul este pensionar și beneficiez de indemnizația aferentă acestui statut. De asemenea, menționez că C. de S. T. a fost desființat.
II. În pofida imposibilității obiective de repunere în funcție, prezenta acțiune nu este lipsită de interes
Așa cum s-a arătat în acțiunea în anulare a celor două Ordine ale M. S. nr. 913/(...), respectiv, nr. 1710/(...), reclamantul le consider nelegale și prejudiciabile.
A. Cu privire la nelegalitate
1. O. nr. 913/(...) al M. S. P.
• Acest act administrativ de revocare a reclamantului din funcția de manager al C. de S. T. s-a realizat în temeiul referatului Comisiei centrale de evaluare (nr. EN 4302/(...)), fără alte considerente decât concluziile acesteia.
Stabilirea calificativului reclamantului s-a făcut în temeiul O. MSP nr.
112/(...) privind criteriile de performanță în baza cărora, contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, mai exact a Anexei nr. 1 la acesta, pct. CI (rămas nemodificat prin O. MSP 264/(...)) - "indicatori economico-financiari - execuția bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat". Potrivit acestuia, punctajul acordat este 0 dacă gradul de realizare a execuției bugetare este mai mare de 1. și nu există acoperire în servicii.
În aceste împrejurări, nelegalitatea soluției oferite de C. de evaluare din cadrul "DSP" - în fapt Autoritatea de S. P. a J. B.-N. transpare din însăși analiza făcută de aceasta, căci pe fișa de evaluare și s-a consemnat existența acoperirii în servicii, deci reclamantul NU putea fi încadrat la gradul de punctaj "0 puncte" și astfel să i se acorde cel mai slab calificativ. Dimpotrivă, observând "amănuntul" existenței acoperirii bugetare pentru cheltuielile (de 3%) realizate în plus, firesc era să mi se acorde punctajul maxim de „5 puncte".
Cum acest punct de vedere a fost reluat și în soluția oferită de C. centrală de evaluare, ulterior și în O. MSP nr. 913/(...), nelegalitatea acestora este evidentă.
• Cât privește explicația Comisiei centrale de evaluare oferită pentru respingerea contestației în sensul că reclamantul nu a solicitat în termenul legal renegocierea indicatorilor (în funcție de fluctuațiile bugetului față de cel prognozat), ea nu poate fi reținută ca temei G.) pentru calificativul obținut: a. Chiar la o analiză superficială se poate observa că " renegocierea indicatorilor" - cu C. - nu poate avea vreo legătură cu îndeplinirea/neîndeplinirea indicatorului CI. Astfel, esențial pentru calcularea punctajului - și calificativul obținut - (în vederea stabilirii performanței reclamantului ca manager) era acoperirea bugetară pentru cheltuieli. Acest lucru se verifica la evaluare, iar nu ajustarea periodică a estimării cheltuielilor față de sumele contractate. b. Pe de altă parte, potrivit art. 5 din O. MSP nr. 112/(...) " renegocierea indicatorilor" are loc "în situația în care pe parcursul derulării contractului de management apar modificări ale actelor normative ... ". Nu era cazul în speță pentru așa ceva, căci contractul C. de S. T. cu C. B.-N. nu poate fi calificat drept "act normativ".
Rezultă că respingerea (ca tardivă) a contestației reclamantului de către
C. centrală de evaluare s-a făcut fără acoperire normativă, deci nelegal. Această ne legalitate se răsfrânge asupra O. 913/(...) al M. S. P., emis în temeiul referatului Comisiei. c. Oricum, reclamantul a solicitat la (...) renegocierea indicatorilor, însă nu a primit vreun răspuns, ceea ce îndreptățește presupunerea că această cale
(administrativă) de "ajustare" veniturilor față de cheltuieli (estimate) era ineficientă, dacă nu cumva chiar inoperantă de facto.
2. O. nr. 1710/0 (...) a M.ui S. P.
La o analiză în detaliu, acest act administrativ se dovedește a fi ilegal dintr-o dublă perspectivă: a) În primul rând, acesta suferă de un viciu de conținut (obiect ilicit): încalcă prevederile actului normativ superior în baza căruia a fost emis, o. ~G. nr. 6. pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. Astfel, ordonanța impune îndeplinirea unui nou criteriu profesional, acela ca ocupantul unui post de manager sanitar să fie absolvent al unei instituții de învățământ superior în domeniul medical, economic, juridic sau administrativ. Însă reclamantul dețin o diplomă de masterat în management sanitar și un certificat care atestă absolvirea cursului de management spitalicesc de la C.-N. și drept urmare îndeplinesc acest criteriu în ciuda faptului că M. S. nu împărtășește această părere. Sintagma "a absolvi o instituție de învățământ superior" nu trebuie interpretată în sens restrictiv, limitându-se la studii de nivel licență, cum probabil a interpretat ministrul, ci presupune și studii masterale, ori de doctorat. b) Ilegalitatea ordinului atacat poate fi determinată și de încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii (art. 15 alin. 2 Constituția R.) Sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 1 și pct. 7 lit. n) din Ordonanța de urgență a G. nr. 6., Curtea Constituțională, analizând strict aceste prevederi, decide că ele nu contravin Constituției. În motivare, se arată că Legea fundamentală nu impune legiuitorului stagnarea în anumite tipare, ci îi lasă libertatea de a institui noi reglementări menite a eficientiza activitățile de interes public. Astfel, se consideră că prin stabilirea unor noi condiții pentru ocuparea funcției de manager al unui spital public se îmbunătățește calitatea îngrijirilor medicale acordate populației. De asemenea, Curtea vede contractul de management ca având o natură specifică, "conținând elemente specifice contractului de mandat de drept civil, elemente ale contractului individual de muncă, dar și particularități impuse de funcția de manager al unui spital public". Acest ultim element este subordonat cu precădere interesului public și cerințelor ridicate ale unui sistem sanitar eficient.
Totuși, Curtea Constituțională stabilește că "deși textul de lege criticat prevede încetarea contractelor de management în situația în care « managerul nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de dispozițiile legale în vigoare pentru exercitarea funcției de manager», o atare dispoziție nu poate fi interpretată independent de dispozițiile art.IS alin.(2) din Constitutie".
Astfel, se evidențiază faptul că de la principiul neretroactivității nu se poate deroga, indiferent de cât de urgentă este situația care se dorește a fi reglementată. Prin urmare, Curtea stabilește că în cazul de față, dispozițiile legale criticate, așa cum au fost formulate de către legiuitor, sunt în concordanță cu prevederile constituționale, însă, în vederea aplicării lor într-un caz concret, ele se impun a fi interpretate și aplicate de către instanțele judecătorești în spiritul legii și nu doar după litera ei.
B. Cu privire la prejudiciu
Reclamantul apreciază că este îndrituit să obțin acoperirea integrală a prejudiciului cauzat prin emiterea unor acte administrative nelegale, după cum prevede și Legea contenciosului administrativ 554/2004 la art. 1, alin. 1.
Astfel, de la data primei revocări din funcție prin O. nr. 913/(...) al M. S. și până la (...) când am fost repus în funcție, reclamantul a fost lipsit în totalitate de drepturile mele salariale.
Un alt prejudiciu în patrimoniul reclamantului a constat în contravaloarea salariului pe care l-am pierdut începând cu data de (...) (data celei de-a doua eliberări din funcție prin O. nr. 1710/(...) ) și până la repunerea efectivă în funcție la data de (...).
Menționează că în această perioadă am beneficiat de pensie anticipată, însă cuantumul ei a fost în mod evident mai scăzut decât cel al salariului care mi se cuvenea. Pentru a întări această idee, subliniez că încă de la data de (...) prin Î. nr. 42 - executorie - din dos. nr. 1226/33/(...) Curtea de A. C. a dispus suspendarea O. nr. 1710/(...) și, după numeroase discuții telefonice, reclamantul s-a adresat cu o scrisoare către Ministerul Sănătății la (...) prin care a solicitat repunerea mea în funcție. Astfel, reluarea efectivă a activității s- a făcut cu întârziere ((...)) datorită culpei administrației. În consecință, ar fi injust să nu mi se acorde diferența de bani de care a fost lipsit în mod nelegitim.
Nu în ultimul rând, revocările din funcție mi-au afectat vechimea în muncă, fapt ce se reflectă în diminuarea pensiei. Chiar dacă acest ultim prejudiciu nu este semnificativ, el nu ar fi trebuit să existe deloc, astfel că se justifică și acoperirea acestuia. Astfel, ca o aplicație a prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit căruia reclamantul poate obține, între altele, recunoașterea dreptului pretins, solicit instanței să îi recunoască dreptul la vechime în muncă (funcție) aferent perioadelor în care a fost privat în mod ilegal de dreptul de a le ocupa.
În concluzie, reclamantul a suferit un prejudiciu constând în privarea de drepturile salariale care în mod legitim mi se cuveneau. Această pagubă se impune a fi reparată întrucât ambele ordine de revocare din funcție au fost suspendate de către instanțele judecătorești (fiind aparent nelegale) și în plus, repunerea în funcție s-a făcut cu întârziere datorită culpei administrației.
În drept a invocat prevederile art. 1 alin.(1) și art. 7 din Legea nr.
55412004; - art. 15 alin. (2) din Constituția R..
Analizând motivele și a apărărilor formulate, Curtea reține următoarele:
1. Înainte de rezolvarea pe fond a cererii cu care a fost învestită, Curtea găsește necesar ca în prealabil, conform art. 137 alin. 1 C.pr.civ., să statueze asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului M. S.
Procesul de contencios administrativ au în principal ca părți litigante: reclamantul, care nu poate fi decât unul dintre subiectele de sesizare a instanței de contencios administrativ așa cum sunt configurate la art. 1 și art. 2 alin. 1 lit. a) și art. 3 din Legea nr. 554/2004 și pârâtul care poate fi, între altele, autoritatea publică emitentă a actului administrativ, așa cum rezultă din prevederile art. 2 alin. 1 lit. b) corelat cu art. 13 alin. 1 din Legea nr.
554/2004.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea G. R. și a ministerelor: Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.
Tot astfel, conform art. 46 din aceeași lege, conducerea ministerelor se exercită de miniștri iar ministrul reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țara și din străinătate, precum și în justiție. De asemenea, în exercitarea atribuțiilor ce îi revin ministrul emite ordine și instrucțiuni, în condițiile legii.
Din cele ce precedă, rezultă că ministrul este organul de conducere al ministerului și exercită atribuțiile prevăzute de lege prin emiterea actelor administrative prevăzute de lege.
Așa fiind, ministrul nu este prin el însuși un organ unipersonal al administrației publice centrale cu competență administrativă proprie care se detașează de aceea a autorității publice pe care o conduce.
Concluzia care poate fi trasă este aceea că, în lipsă de stipulații legale exprese, ministrul nu poate sta în judecată în nume propriu în calitate de conducător al autorității publice ci doar în aceea de reprezentant al ministerului în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țara și din străinătate, precum și în justiție.
Așa fiind, pârât în cadrul contenciosului administrativ de funcție publică nu poate figura în nume propriu conducătorul autorității publice ci doar autoritatea publică reprezentată de acesta, decât cu condiția ca introducerea acestuia să fie făcută conform dispozițiilor art. 16 sau ale art. 24 respectiv 25 din Legea nr. 554/2004.
Cum atare ipoteze nu sunt date în prezenta cauză, Curtea reține în armonie cu cele mai sus expuse că pârâtul M. S. în nume personal nu are calitate procesuală pasivă motiv pentru care excepția urmează a fi admisă și ca o consecință se va respinge cererea față de acesta.
2. Cât privește cererea introductivă succesiv precizată și completată, Curtea reține următoarele:
2.1. Cât privește examenul de legalitate al O. nr. 913 din 15 mai 2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătății , Curtea are în vedere că revocarea reclamantului din funcția de manager al C. de S. T. s-a realizat în baza Referatului Comisiei Centrale de evaluare nr. 4302/(...). Această mențiunea este înscrisă, de altfel, în formula introductivă a actului administrativ examinat (f. 19).
La stabilirea calificativului (f. 21-22) s-a avut în vedere O. MSP nr.
112/(...) privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, unde între altele, în Anexă la pct. C - I. E.-F. pct.1 Execuția bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat.
Potrivit mențiunilor din aceeași anexă, la evaluarea acestui indicator la punctul menționat circumscris gradului de realizare față de indicatorii asumați prin contract punctajul acordat este 0 puncte dacă gradul de realizare față de indicatorii asumați prin contract este peste 1. fără acoperire în servicii.
Din fișa de evaluare întocmită pentru evaluarea reclamantului la indicatorul C1 s-a menționat, în nota marginală aferentă indicatorului analizat, că există acoperire în servicii pentru depășirea cu 3% față de valoarea asumată, dar cu încadrarea în bugetul aprobat.
Reținând această justificare a depășirii cu 3% față de valoarea asumată, privind acoperirea bugetară a diferenței, pârâtul trebuia să constate că procentajul acordat nu se încadrează la cota de 0 puncte ci aceea de 5 puncte.
Din această perspectivă, Curtea reține că motivul de încetarea a contractului de management reținut în O. nr. 913/(...) este neîntemeiat, nefiind dată pertinentă concluzia menționată în act, circumscrisă nerespectării obligației asumate prin contractul de management la lit. b) din capitolul VIII
„nerealizarea indicatorilor de performanță ai managementului public";.
Față de cele ce precedă, în temeiul art. 18 alin. 1 din Legea nr.
554/2004 Curtea urmează a dispune anularea actului administrativ atacat.
2.2. Cât privește cererea de anulare a O. nr. 1710/(...) emis de pârât pe temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, Curtea are în vedere că, prin acest act administrativ, începând cu data de 8 septembrie 2009, a încetat contractul de management nr. 40/(...) cu modificările și completările ulterioare și ca o consecință reclamantul a fost eliberat din funcția de manager deținută la C. de S. T., județul B.-N..
Principalul argument pentru a emiterea acestui act administrativ a fost acela că reclamantul nu mai îndeplinește condiția prevăzută de art. 1833 lit. n) din Legea nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare, conform căruia contractul de management si, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situații, între altele, dacă se constată că managerul nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de dispozițiile legale în vigoare pentru exercitarea funcției de manager.
Deși această cerere a fost formulată ulterior printr-un script separat privind completarea și extinderea de acțiune, pârâtul s-a mărginit doar să invoce tardivitatea formulării acesteia conform art. 132 C.pr.civ.
Curtea reține că cererea de completare și precizare a fost formulată de reclamant la data de 14 octombrie 2009 respectiv după primul termen de judecată fixat pentru data de 3 septembrie 2009 și respectiv cel fixat la data de
24 septembrie 2009.
Curtea are însă în vedere că din economia încheierilor de ședință pronunțate la aceste două termene de judecată a rezultat faptul că cererea de chemare în judecată nu a putut fi luat în discuție deoarece amânarea judecării cauzei s-a datorat unor motive independente de voința părților, prin urmare depunerea cererii completatoare la data precizată anterior nu este imputabilă reclamantului și cu toate că pârâtul s-a opus judecării acesteia în procesul de față, Curtea va proceda la judecarea acesteia sens în care, de altfel, a și demarat procedura de verificare a constituționalității dispozițiilor art. I pct. I din OUG nr. 6. pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/20029 precum și art. I pct. 7 din aceeași ordonanță de urgență prin care a se completează cu lit. n) art. 1833 din Legea nr. 85/2006.
Și este așa, deoarece cererea de întregire și modificare poate fi depusă fie până la prima zi de înfățișare fie la cerere la acest moment procesual instanța poate acorda un termen în acest sens.
Or, așa cum s-a arătat în precedent, prima zi de înfățișarea în cauză, în sensul art. 134 C.pr.civ., a avut loc la data de 15 octombrie 2009 (f. 66) când s- a constat că la data de 14 octombrie 2009 s-a depus cererea de completare și precizare a acțiunii inițiale.
Din această perspectivă excepția tardivității impropriu formulată astfel de pârât, respectiv a constatării decăderii reclamantului din dreptul de a modifica cererea, a fost respinsă ca nefondată.
Sub aspectul cercetării legalității actului administrativ atacat, Curtea reține că reclamantul a îndeplinit condiția imputată de pârât.
Astfel, acesta a făcut dovada deținerii unei diplome de masterat în managementul sanitar și un certificat care atestă absolvirea cursului de management spitalicesc aspect necontestat de pârât. D. părților s-a circumscris asupra sintagmei „a absolvi o instituție de învățământ superior";.
Or, prin această sintagmă nu trebuie să se înțeleagă numai absolvirea învățământului superior la nivel de licență, ci presupune studii postuniversitare de nivel masteral ori doctoral, după caz.
Dintr-o altă perspectivă, cu trimitere la considerentele deciziei nr. 1040 din 14 iulie 2011 a C. Constituționale pronunțată la sesizarea C. de A. C. în cauza de față, reținem că deși jurisdicția de contencios constituțional reține că textul supus analizei neconstituționalității este conform cu prevederile Constituției, și că prevede legal încetarea contractului de management în situația în care managerul nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de dispozițiile legale în vigoare pentru exercitarea funcției de manager, o atare dispoziție legală nu poate fi interpretată independent de dispozițiile art. 15 alin.
2 din Constituție.
Prin urmare, deși în cadrul contenciosului constituțional obiectiv Curtea
Constituțională stabilește că textul este constituțional la aplicarea în concret a normei este de competența jurisdicției judiciare.
Așa fiind, Curtea nu poate ignora că relația contractuală dintre părți s-a stabilit înainte de adoptarea și intrarea în vigoare a dispoziției legale care introduce o nouă condiție pentru exercitarea funcției de manager și prevede încetarea raporturilor contractuale dacă această condiție nu este îndeplinită.
Conform art. 15 alin. 2 din Constituția R., legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
Drept urmare, Legea fundamentală instituie principiul neretroactivității legii cu excepțiile acolo prevăzute și care nu se circumscriu legii funcției publice. A admite că noua condiție se impune părților contractante ar însemna să-l expunem pe reclamant unei sarcini speciale și exorbitante datorată încetării contractului de management din cauza faptului că, prin premisă, acesta nu mai îndeplinește una din condițiile impuse de o lege nouă care nu a fost avută în vedere și obiectiv nici nu putea să fie avută în vedere la data nașterii raportului juridic.
Chiar dacă sub aspectul principiului consacrat în drept prin formula facta pendentia si a interesului public adiacent am putea ajunge la concluzia că legea nouă se aplică din momentul intrării ei în vigoare și efectelor actelor constituite anterior acestui moment, prin aplicarea dispozițiilor legii noi la contractul în speță, raportat la ipoteza normei legale, se ajunge la încetarea bruscă și dintr-o dată a contractului fără ca părții vătămate să i se confere o satisfacție ori o recompensă.
Din această perspectivă, este mai preferabil să sancționăm aplicarea legii prin interpretarea acesteia conform căreia aceasta ar produce efecte retroactive cu consecințe negative și păgubitoare pe planul drepturilor izvorâte din convenție.
Din această perspectivă, Curtea urmează să dispună în temeiul art. 18 alin. 1 C.pr.civ. anularea O. nr. 1710 din (...) emis de pârât.
2.3. Cu privire la prejudiciul solicitat Curtea urmează ca în temeiul art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 să admită și capătul de cerere privind acordarea de despăgubiri generate de anularea celor două acte administrative.
Pentru a analiza această cerere, Curtea are în vedere principiul care se degajă din prevederile art. 106 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 corelat cu art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, Obligă pârâtul Ministerul Sănătății P. la plata către reclamant a unei despăgubiri egale cu: a) salariul indexat, majorat și recalculat și la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul, în perioada (...)-(...). b) diferența dintre salariul de care a fost lipsit reclamantul și pensia anticipată pe care a încasat-o în perioada 0(...)-(...).
Pentru a dispune astfel, Curtea are în vedere că prin O. nr. 9. anulat de instanță reclamantul fost eliberat din funcție la data de (...) iar abia la data de
(...) a fost repus în funcție prin O. nr. 1..
De asemenea, Curtea are în vedere că O. nr. 1710/2009 a dispus eliberarea reclamantului din funcție la data de 0(...) iar la data de (...) a fost repus în funcție.
În această perioadă însă reclamantul a beneficiat de pensie anticipată, cuantumul acesteia fiind mai redus decât salariul corespunzător funcției de manager.
Astfel fiind, pentru o justă corectă și legală reparație se impune a se stabili cu titlu de despăgubiri aferentă acestei perioade, diferența dintre salariul de care a fost lipsit reclamantul și pensia anticipată pe care a încasat-o în perioada 0(...)-(...) în baza deciziei privind acordarea pensiei anticipate parțiale nr. 1. aferenta dosarului de pensie nr. 1284.
2.4. Ca o consecință a celor mai sus constatate și a efectelor anulării celor două acte administrative, reclamntul beneficiază și de recunoașterea vechimii în muncă pe perioada în care nu a putut exercita funcția publică.
Așa fiind, Curtea va obliga pârâtul Ministerul Sănătății P. să recunoască reclamantului dreptul al vechime în muncă în funcția publică aferent perioadei de (...)-(...), respectiv 0(...)-(...).
2.5 Față de împrejurarea că pârâtul a căzut în pretenții, Curtea urmează a-l obliga conform art. 274 C.pr.civ. să plătească reclamantului suma de 1150 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu de avocat (f. 132-
133).
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII
{ F. |HOTĂRĂȘTE}
Admite acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul M. S., domiciliat în comuna T. nr.563, jud. B.-N. în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII P. cu sediul în B. sector 1, str. C. P. nr.1-3 și ca o consecință:
Anulează ordinul nr. 913/(...) și O. nr. 1710/(...) emise de pârâtul
Ministerul Sănătății P.
Obligă pârâtul Ministerul Sănătății P. la plata către reclamant a unei despăgubiri egale cu: a) salariul indexat, majorat și recalculat și la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul, în perioada (...)-(...). b) diferența dintre salariul de care a fost lipsit reclamantul și pensia anticipată pe care a încasat-o în perioada 0(...)-(...).
Obligă pârâtul Ministerul Sănătății P. să recunoască reclamantului dreptul al vechime în muncă în funcția publică aferent perioadei de (...)-(...), respectiv 0(...)-(...).
Obligă pârâtul Ministerul Sănătății P. să plătească reclamantului suma de 1150 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Respinge cererea precizată față de pârâtul Ministerul Sănătății P. ca urmare a admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a acestuia.
Cu drept de recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică de la 12 ianuarie 2012.
PREȘEDINTE GREFIER L. U. M. T.
Red.L.U/Dact.S.M.
5 ex./20 ianuarie 2012
