Acțiuni împotriva ordonanțelor guvernului. Sentința 167/2009. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ Nr. 167
Ședința publică de la 24 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Maria Violeta Chiriac
Grefier - -
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
La ordine a venit spre pronunțare acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul în contradictoriu cu intervenientul MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR B și pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI și MINISTERUL T ȘI SPORTULUI
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 20 2009 fiind consemnate în încheierea din acea dată.
CURTEA
- deliberând -
Asupra acțiunii directe de față reține următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr- reclamantul a chemat în judecată Guvernul României și Ministerul T și Sportului solicitând anularea nr.OUG37/2009, anularea Ordinului nr.560/24.04.2009 emis de Ministerul T și Sportului, suspendarea executării nr.OUG37/2009 și a Ordinului nr.560/2009.
Motivând acțiunea reclamantul arată că prin Ordinul nr.643/13.10.2005 emis de pârâtă a fost numit în funcția de director al Direcției pentru Tineret Județene B începând cu data de 14.10.2005, funcția fiind obținută prin concurs și îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr.188/1999 care potrivit art.1 alin.2) "Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispozițiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală".
În conformitate cu dispozițiile art.3 lit.) din Legea nr.188/1999, unul din principiile care stau la baza exercitării funcției publice este cel al stabilității, iar potrivit art.4 alin.2) din același act normativ "Exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată, tocmai pentru a conferi eficiență și viabilitate principiului stabilității".
Se arată că potrivit legii (Statutul funcționarilor publici) singurele posibilități legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici sunt cele prevăzute la art.87-92 (modificare), art.94 - 96 (suspendare) și art.97-102 (încetare) din actul normativ în cauză.
Invocă reclamantul că Ordinul nr.560/24.04.2009 desființează funcția de conducere de director al Direcției pentru Tineret a județului B, însă, nu revocă Ordinul de numire nr.643/13.10.2005, această revocare este doar tacită, ceea ce nu este permis de lege și că i s-a oferit un alt post în cadrul Direcției Județene de Tineret B, având în vedere temeiul legal al încetării raporturilor juridice de muncă, respectiv art.65 alin.1) din Legea nr.53/2003.
Mai mult, locul de muncă nu a fost desființat ci s-a dat o altă denumire generică de "director - consilier" și s-a mai creat un post denumit "director adjunct - consilier", ceea ce presupune alte costuri salariale suportate din bugetul Ministerului.
Apreciază reclamantul că OUG37/2009 are un caracter vădit nelegal.
Astfel, o propunere legislativă pentru modificarea Legii nr.188/1999, cu conținut identic, a fost inițiată de doi deputați ai coaliției de guvernare, domnul - și domnul - + și a fost adoptată de - la 09.03.2009 și de Camera Deputaților - la 17.03.2009 (a se observa viteza adoptării - 8 zile, în condițiile în care proiecte de acte normative de importanță vitală pentru România zac în Parlament ani în șir).
La data de 25.03.2009, legea respectivă a fost atacată la Curtea Constituțională de un număr de 81 de parlamentari care, în sesizarea lor, i-au adus critici de constituționalitate extrinsecă și critici de constituționalitate intrinsecă, acestea din urmă constând, în principal în încălcarea art.11 din Constituția României, prin faptul că are prevederi ce nu corespund exigențelor Convenției Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice; încălcarea art.54 alin.2) și a art.120 alin.1) din Constituția României, prin faptul că, persoanei care va ocupa funcția de director coordonator al serviciului public, i se încredințează o funcție publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituțional invocat; deci, răspunderea va fi una contractuală, și nu legală, așa cum prevede Constituția. Concomitent, se încalcă și art.120 alin.1 din Constituție, întrucât deconcentrarea unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept public.
Guvernul a încălcat o mulțime de prevederi constituționale, începând cu art.1 alin.4, care a instituit principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.
Se invocă faptul că, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.37/22.04.2009 nu este, practic, motivată din punct de vedere al urgenței și nu cuprinde justificarea situației excepționale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare, fiind emisă cu încălcarea prevederilor art.115 alin.6 din Constituția României, republicată, potrivit cărora "Ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție.". În context, trebuie subliniat că prin acest act normativ sunt afectate drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă și la protecția socială a muncii și dreptul la un nivel de trai decent, așa cum sunt consfințite în prevederile constituționale ale art.41 și art.47 alin.1. Prin conținutul lor, acestea sunt drepturi complexe care includ și dreptul la salariu și dreptul la condiții rezonabile de viață, care să asigure un trai civilizat și decent cetățenilor. Or, aplicarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.37/22.04.2009 are ca efect imediat încetarea raporturilor de serviciu ale celor vizați (potrivit art.III alin.11), cu pierderea tuturor drepturilor salariale aferente. În acest sens, trebuie amintit că, potrivit celor statuate de Curtea Constituțională în Decizia nr.1.189/2008, sensul juridic al verbului "a afecta" cuprinde mai multe nuanțe, precum pe cel de "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma", "a leza" sau "a antrena consecințe negative". Or, potrivit acestor conotații, prin aplicarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.37/22.04.2009, s-ar suprima veniturile obținute de actualii ocupanți ai funcțiilor vizate, ceea ce, potrivit practicii constante a Curții Constituționale, reprezintă o afectare a dreptului la muncă în însăși substanța lui, drept care, prin conținutul lui, este un drept complex care include și dreptul la salariu și dreptul la condiții rezonabile de viață, care să asigure un trai civilizat și decent cetățenilor.
Prin prisma aceleiași critici, privind încălcarea dreptului la muncă, consideră reclamantul că, este încălcat și art.20 din Constituție prin raportare la prevederile art.6 pct.1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale, culturale, care recunoaște și garantează dreptul la muncă. De asemenea, consideră că sunt încălcate și prevederile art.44 din Constituție, referitoare la dreptul de proprietate privată, precum și ale art.1 paragraful 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prin care este consacrat și protejat dreptul de proprietate.
Se susține că, întrucât nr.OUG37/2009 nu satisface exigențele constituționale ale art.61 alin.1 și art.115 alin.6, rezultă că aceasta este viciată de neconstituționalitate. Nerespectarea acestor norme constituționale atrage și înfrângerea prevederilor constituționale ale art.1 alin.5, potrivit cărora "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie". În aceste condiții, motivele de ordin financiar invocate de emitent că ar fi stat la baza emiterii ordonanței nu pot justifica încălcarea dispozițiilor constituționale menționate.
Prin nr.OUG37/2009, Guvernul nu a procedat și la modificarea, în mod corespunzător, a prevederilor art,6 și art.111 din Legea nr.188/1999, ceea ce ar determina o transformare ireversibilă a funcțiilor publice de director și director adjunct al serviciilor publice deconcentrate în funcții contractuale. Ori, potrivit art.6 din legea în cauză, aceasta nu se aplică: personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, care desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, pază, precum și altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică. Persoanele care ocupă aceste funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii; personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; corpului magistraților; cadrelor didactice; persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică.
Pentru rigurozitate normativă, acest articol ar fi trebuit completat cu prevederea referitoare la directorii coordonatori ai serviciilor publice deconcentrate și la adjuncții acestora.
În baza art.111 alin.1 din Legea nr.188/1999, "Autoritățile și instituțiile publice care au prevăzute în statele de funcții posturi de natură contractuală, care presupun exercitarea unor atribuții dintre cele prevăzute la art.2 alin.3, au obligația de a stabili funcții publice în condițiile art.107", potrivit căruia "Funcțiile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate și instituție publică, în parte, de conducătorul acesteia, ori prin hotărâre a consiliului județean sau, după caz, a consiliului local, pe baza activităților prevăzute la art.2 alin.1 și 3 și cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici".
Alăturat acțiunii reclamantul a depus o cerere de sesizare a Curții Constituționale, invocând neconstituționalitatea nr.OUG37/2009 apreciind că încalcă art.11, art.54 alin.2, și art.120 al.1 din Constituția României. Se arată că ordonanța nu este motivată din punct de vedere al urgenței și nu cuprinde justificarea situației care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare. Se arată că actul normativ este emis cu încălcarea art.115 al.6 din Constituție, art.41, 47, 20, 44 din legea fundamentală.
La filele 25 și următoarele reclamantul a depus o cerere adresată Ministerului T și Sportului fără a face dovada comunicării, înregistrării acesteia la Ministerul
Prin întâmpinare, Guvernul a invocat inadmisibilitatea capătului de cerere având ca obiect anularea nr.OUG37/2009, a capătului de cerere privind suspendarea acesteia, lipsa calității procesuale pasive în ce privește anularea și suspendarea Ordinului nr. 560/2009.
Ministerul T și Sportului a solicitat respingerea cererii în anularea nr.OUG37/2009 ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca rămasă fără obiect față de împrejurarea că a fost abrogată solicitând totodată, respingerea cererii în anularea Ordinului nr.560/2009 și suspendarea acestuia.
În cauză a formulat cerere de intervenție în interesul Guvernului, Ministerul Administrației și Internelor invocând inadmisibilitatea acțiunii.
La termenul din 10 2009, Ministerul T și Sportului a invocat, față de împrejurarea că înscrisul aflat la filele 25-32 nu poartă nici o mențiune privind înregistrarea sa de către emitentul adresei, lipsa procedurii prealabile prevăzută de art.7 din Legea nr.554/2004.
Dat fiind faptul că reclamantul avea termen în cunoștință, în accepțiunea art.153 Cod procedură civilă neimpunându-se citarea acestuia, în respectarea principiului dreptului la apărare și a contradictorialității dezbaterilor instanța, a dispus emiterea unei adrese către reclamant (fila 141) cu mențiunea de a formula concluzii cu privire la excepțiile invocate în cauză, însă, reclamantul nu a răspuns solicitărilor instanței.
Având a se pronunța cu prioritate asupra cererii privind sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a OUG nr.37/2009, această instanță o găsește ca inadmisibilă atât din perspectiva dispozițiilor art.29 al.3 din Legea nr.47/1992 potrivit cărora "nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale" dar și din alte considerente.
Analizând cererea de sesizare a Curții Constituționale, această instanță reține că actul normativ a cărei neconstituționalitate se invocă are legătură, în accepțiunea dispozițiilor art.29 din legea nr. 47/1992 cu soluționarea cauzei, dată fiind împrejurarea că Ordinul nr. 560/2009 a fost emis în baza OUG nr. 37/2009 însă instanța reține că prin decizia 1257 din 7 oct. 2009 publicată în nr. 758/6.11.2009 Curtea Constituțională fiind investită cu sesizarea referitoare la neconstituționalitatea legii pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 a analizat implicit și constituționalitatea ordonanței, constatând că afectează statutul juridic al unor funcționari publici de conducere stabilit prin Legea nr. 188/1999.
Instanța constituțională a analizat constituționalitatea actului normativ concluzionând că a fost afectat regimul juridic al serviciilor deconcentrate, ceea ce-i atrage neconstituționalitatea.
Instanța apreciază că se impune respingerea sesizării instanței constituționale. la această soluția conducând mai multe argumente:
1. Împrejurarea că deja constituționalitatea OUG nr. 37/2009 a fost analizată pe cale
incidentală prin decizia nr. 1257/7.10.2009, devenind incidente dispozițiile art.29 al.3 din Legea nr.47/1992.
2. OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105/ 2009 din 6.10.2009.
3. O condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ este realizarea
procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din legea nr. 554/2004, procedură ce se constată că nu a fost îndeplinită în cauză iar consecința ce decurge din această inacțiune atrage inadmisibilitatea acțiunii ce are ca obiect anularea Ordinului nr. 560/2009. Or, câtă vreme soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii este previzibilă, sesizarea Curții Constituționale urmată de suspendarea cauzei pentru ca în final acțiunea să fie respinsă ca inadmisibilă ar reprezenta doar o întârziere judecării cauzei, instanța neputând soluționa cauza pe fond.
Pentru cele ce preced instanța, va respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale.
Având a soluționa, în temeiul art. 137 Cod procedură civilă excepțiile invocate, instanța găsește ca întemeiate atât excepțiile invocate de Guvern cât și pe cele invocate de Ministerul T și Sportului.
Astfel, în ce privește cererea având ca obiect anularea OUG nr. 37/2009 aceasta apare ca fiind inadmisibilă, având în vedere că argumentele invocate în sprijinul anulării vizează în realitate neconstituționalitatea actului normativ. Or, potrivit art. 9 alin. 1 din Lega nr. 554/2004 obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanțe sau a unei dispoziții dintr-o ordonanță, ci anularea actelor administrative emise în baza acesteia.
În cazul de față, este evident că acțiunea principală se identifică practic cu excepția de neconstituționalitate.
Pornind de la dispoziția instituită la art.9 reclamantul era ținut a solicita anularea actului care i-a produs o vătămare, în speță Ordinul nr.560/2009 însoțit de excepția de neconstituționalitate a nr.OUG37/2009 în baza căruia s-a emis actul de eliberare din funcție și nicidecum anularea actului normativ. Această concluzie se desprinde din coroborarea art.8 cu art. 9 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, potrivit art. 8 alin (1) din legea nr. 554/2004:
"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de art. 2 alin. 1 lit. h, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale".
Dispozițiile precizate conferă părții vătămate de un act administrativ unilateral, posibilitatea legală de a solicita anularea acestuia, în termenul imperativ prevăzut de lege.
Insă, astfel cum în mod explicit distinge și textul de lege, măsura legală a anulării vizează exclusiv actele administrative, în accepțiunea conferită acestei noțiuni de dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, nu și ordonanțele de Guvern ( simple sau de urgență).
Această interpretare rezultă, fără echivoc și din modul în care legiuitorul a înțeles să reglementeze, în mod distinctiv, posibilitatea juridică a atacării actelor cu forță juridică superioară hotărârilor de Guvern.
Ordonanțele de Guvern reprezintă acte administrative de autoritate cu putere de lege, emise de Guvernul României, în temeiul art. 115 din Constituția României, potrivit principiului delegării legislative. Așadar, fiind acte, prin natura lor cu caracter legislativ, deoarece reglementează relații sociale ce țin de domeniul legii, determinat de raporturile dintre Guvern și Parlament, este limpede că și formele privind controlul acestora sunt unele specifice.
Calea de contestare a ordonanțelor de Guvern, care reprezintă acte de sorginte guvernamentală, este cea prevăzută de dispozițiile art. 9 din Lege, care, în mare măsură, se inspiră din prevederile fundamentale ale art. 126 alin.6 din Constituție, procedura instituită în această materie nefiind condiționată de parcurgerea procedurii plângerii prealabile. Astfel, potrivit alin.1 al acestui articol, competența de a soluționa cererile persoanei vătămate prin ordonanțe ale Guvernului sau dispoziții ale acestora, este atribuită instanțelor de contencios administrativ.
Insă, această cale procedurală specială nu oferă, deopotrivă, instanței competente sesizate și posibilitatea de a controla efectiv constituționalitatea acestor acte administrative atipice, ci doar pe aceea de a aprecia asupra condițiilor de admisibilitate a excepției de neconstituționalitate, prevăzute de Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.
Trebuie subliniat că, și în această situație, rolul instanței de contencios sesizate cu acțiunea în anularea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009, însoțită de excepția neconstituționalității, este acela de a analiza și a aprecia dacă sunt întrunite prevederile Legii nr. 47/1992, urmând, în situația îndeplinirii condițiilor legale de admisibilitate, să suspende judecarea pe fond a cauzei și să sesizeze, prin încheiere motivată, forul constituțional.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 47/1992, republicată, unica autoritate de jurisdicție constituțională din România este Curtea Constituțională. Chiar dacă, potrivit legii speciale, Curtea Constituțională reprezintă unica autoritate de acest fel din România, nici chiar ei, care, potrivit atribuțiilor și competențelor legale, se poate pronunța asupra constituționalității ordonanțelor sau dispozițiilor acestora, supuse controlului său, legea nu îi oferă posibilitatea legală de a se pronunța în sensul anulării/suspendării dispozițiilor constate neconstituționale.
Pentru cele ce preced instanța va respinge cererea de anulare OUG nr.37/2009 ca inadmisibilă.
În ce privește cererea privind anularea Ordinului nr. 560/2009 și suspendarea acestuia, instanța găsește ca întemeiată excepția invocată de Guvern cu privire la calitatea procesuală pasivă, câtă vreme actul contestat nu a fost emis de Guvern, ci de Ministerul T și Sportului.
De altfel, referitor la Ordinul nr. 560/2009 instanța reține că reclamantul nu a făcut dovada sesizării ( prin plângere înregistrată la autoritatea emitentă) în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a autorității emitente, condiție imperativă a cărei neîndeplinire atrage inadmisibilitatea cererii. Înscrisurile anexate cererii nu poartă nici o mențiune care să facă dovada înregistrării plângerii și nici a comunicării către emitent.
În consecință, instanța va respinge cererea având ca obiect anularea OUG nr. 37/2009 ca inadmisibilă, va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului în ce privește Ordinul nr.560/2009 și suspendarea acestuia, urmând a respinge, ca inadmisibilă, cererea privind anularea actului de eliberare din funcție ( inadmisibilitate dată de lipsa procedurii prealabile).
În ce privește cererea având ca obiect suspendarea Ordinului nr.560/2009, instanța reține că acest capăt de cerere nu este motivat, reclamantul neinvocând nici un argument în sprijinul îndeplinirii condițiilor prevăzute de art.14 din Legea nr.554/2004, text potrivit căruia în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța poate să dispună suspendarea executării actului. În lipsa arătării de către reclamant a motivelor care ar atrage suspendarea, instanța urmează a respinge cererea de suspendare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELELEGII
HOTĂ RĂ ȘTE
Respinge, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor OUG 37/2009.
Respinge, ca inadmisibile, cererile având ca obiect anularea Ordonanței 37/2009, suspendarea executării OUG 37/2009 și anularea Ordinului nr.560/2009 formulate de reclamantul cu domiciliul în B,-, Sc.E, Ap.1,.1, județul B în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI cu sediul în B, nr.1, sector 1 și MINISTERUL T ȘI SPORTULUI B cu sediul în-, sector 2 B și intervenientul MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR B cu sediul în, nr.1 A, sector 1
Respinge cererea de suspendare a executării Ordinului nr.560/2009, ca neîntemeiată.
Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului cu privire la capetele de cerere având ca obiect anularea și suspendarea Ordinului nr.560/2009.
Admite cererea de intervenție formulată de MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR
Cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi 24.11.2009.
PREȘEDINTE,
GREFIER,
Red.- -
Tehnored.- - ex. 6
18 decembrie 2009
Președinte:Maria Violeta ChiriacJudecători:Maria Violeta Chiriac
