Acțiuni împotriva ordonanțelor guvernului. Sentința 382/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ Nr. 382
Ședința publică din 17 iulie 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Daniela Griga
GREFIER: ---
S-a luat spre examinare - în vederea pronunțării - cererea de suspendare a executării Ordonanței de Urgență a Guvernului Nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009 și a actului prin care a fost eliberat din funcție/i-au încetat raporturile de serviciu, respectiv Ordinul Nr. 233 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii formulată de către reclamantul în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI și MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, precum și cererea de intervenție formulată de MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR, având ca obiect acțiuni împotriva ordonanțelor guvernului.
dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință a termenului din 15 iulie 2009, care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
CURTEA:
Referitor la cererea de suspendare, se rețin următoarele:
Reclamantul, prin cererea formulată, a solicitat anularea OUG nr. 37/22 aprilie 2009,privind unele măsuri de îmbunătățire a actiității administrației publice, anularea ordinului nr. 233/24.04.2009 a Ministerului Agriculturii,Pădurilor și Dezvoltării Rurale prin care a fost eliberat din funcția publică de conducere - director executiv S, cu consecința repunerii în funcția deținută anterior, cu plata tuturor drepturilor salarialecuvenite de la data încetării raporturilor de serviciu până la data integrării efective, suspendarea executării OUG nr. 37/22 aprilie 2009 și a ordinului nr. 233/24.04.2009 a Ministerului Agriculturii,Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în temeiul prev. art. 15 din Legea nr. 554/2004.
În motivare, s-a invocat împrejurarea că, în fapt, prin ordinul mai sus arătat, prevalându-se, în esență, de prevederile art. III alin.1 ale nr.OUG37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice,emitentul actului a dispus eliberarea din funcția publica de conducere ocupată în mod legal, prin numire în funcție ca urmare a unui concurs, prin aplicarea prevederilor art.99 alin.3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul Funcționarilor Publici republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Astfel, cum se poate observa, ordinul atacat se fundamentează practic, exclusiv pe prevederile modificatoare ale Legii nr.188/1999, aduse prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, Ordonanță care - la art.III alin.1 - prevede că "funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate in regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute in anexa la prezenta ordonanță de urgentă, care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia se desființează in termen de 32 de zile de la data intrării in vigoare a prezentei ordonanțe de urgență. "
În susținerea cererii de suspendare a executării actului administrativ, apreciază pe deplin incidente în situația de față, normele prevăzute de art. 15 al. 1 și 2 din Legea nr. 554/2004 "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.Dispozițiile alin. (2) și (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător. "
Astfel, s-a subliniat că s-a solicitat suspendarea celor două acte administrative odată cu formularea cererii de anulare a acestora, potrivit dispozițiilor menționate.
Raportat la înscrisurile atașate la dosar s-a opinat că instanța va putea constata pe deplin îndeplinită cerința legală a cazului bine justificat, astfel cum este acesta definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv dovedirea unor "împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ."
Existența cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.
Așa fiind, cazul bine justificat rezidă nu numai în simplele afirmații ale reclamantului dar și în argumentele juridice prezentate și sumar probate, aparent valabile, de natură a crea însă o îndoială în ceea ce privește actele contestate și a căror legalitate nu a fost încă pe deplin confirmată.
Dintre acestea, reclamantul face referire la încălcarea prin actul contestat, a prev. art. 100 din Legea nr. 188/1999, neurmărindu-se altceva decât înlăturarea reclamantului din funcția publică ocupată.
În egală măsură, cererea de suspendare a executării ordinului, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a actului este întemeiată și pentru considerentul prevenirii unei pagube iminente, astfel cum termenul de pagubă iminentă a fost definit în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 respectiv "un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau unui serviciu public. "
În speța supusă judecății, prin punerea în executare a ordinului ce face obiectul acțiunii, se creează premisele unei disfunctionalități în activitatea autorității publice, fiind creat un vid decizional.
Totodată, acest act administrativ este de natură a afecta grav drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă, dreptul la protecția socială a muncii și dreptul la un nivel de trai decent, așa cum aceste drepturi sunt consfințite de prevederile constituționale, sub art. 41 și art. 47 alin. (1), fiind apte a produce un important prejudiciu material, dar și moral reclamantului, care se impune a fi evitat prin suspendarea executării ordinului atacat.
Prin conținutul lor, aceste drepturi complexe includ dreptul la salariu și dreptul la condiții rezonabile de viață, de natură a asigura titularului lor un trai civilizat și decent. Or, menținerea efectelor actului administrativ atacat va avea drept consecință imediată încetarea raporturilor de serviciu si pierderea tuturor drepturilor de natură salarială aferente.
Prin întâmpinarea formulată(20), Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea cererii de suspendare, pentru lipsa calității proesuale pasive, din perspectiva faptului că reclamantul solicită suspendarea executării OUG 37/2009, act administrativ al cărui emitent este Guvernul României.
În ceea ce privește suspendarea executării Ordinului nr. 233/24 aprilie 2009 s-a opinat în motivare că nu sunt îndeplinite cerințele impuse de prevederile art. 15 al.1 prin raportare la art.14, alin.1, teza I din Legea nr.554/2004, în sensul existenței unui caz bine justificat.
S-a subliniat că inadmisibilitatea cererii reclamantului rezidă din lipsa plângerii prealabile, care este obligatorie, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Guvernul României și-a exprimat poziția procesuală, subliniind prin întâmpinarea depusă(25) că nu are calitate procesuală pasivă în ceea ce privește suspendarea executării Ordinului nr. 233/24 aprilie 2009, nefiind autoritate emitentă, respectiv a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării executării OUG 37/2009, raportat la faptul că, procedura de suspendare a executării instituită de dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect numai un act administrativ unilateral.
Intervenientul accesoriu Ministerul Administrației și Internelor a exprimat aceeași poziție procesuală ca și pârâtul în interesul căruia a intervenit, respectiv Guvernul României.
La termenul din data de 08.07.2009, s-au pus în discuție și aspecte legate de lipsa de obiect a cererii de suspendare a Ordinului nr. 233/24 aprilie 2009, din perspectiva faptului că actul emis a fost deja executat, reclamantul fiind eliberat din funcția publică de conducere ocupată și acceptând o funcție de execuție.
Analizând cererea formulată, prin prisma excepțiilor de ordine publică invocate, conform celor mai sus expuse, se constată următoarele:
Suspendarea executării OUG 37/2009
Autoritate emitentă a acestui act administrativ, în sensul art. 2 al.1 lit.b din legea nr. 554/2004 este Guvernul Romăniei, astfel că pârâtul nu justifică, calitatea procesuală pasivă în raport de această cerere.
Curtea găsește, de asemenea, ca fiind întemeiată și excepția inadmisibilității cererii de suspendare a ordonanței, raportat la faptul că ordonanța de urgență nu este un act administrativ individual, ci este un act cu putere de lege, adoptat de Guvern în virtutea delegării legislative reglementate de prevederile art 115 al. 4-8 din Constituția României, republicată și care este supus aprobării Parlamentului României, astfel că nu este susceptibil de suspendare a executării.
De altfel, textul de lege - art. 15 din Legea nr. 554/2004 este clar, în sensul că menționează că măsura suspendării executării vizează exclusiv actele administrative individuale, iar nu și cele normative.Calea de contestare a ordonanțelor Guvernului este cea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004, temei pe care însă nu este fundamentată cererea reclamantului.
Suspendarea executării Ordinului nr. 233/24 aprilie 2009
Curtea reține, prin raportare la art. 2 al.1 lit.b din legea nr. 554/2004, că autoritatea emitentă a acestui act administrativ, în sensul art. 2 al.1 lit.b din legea nr. 554/2004 este, astfel că pârâtul Guvernul Romăniei, și implicit intervenientul accesoriu nu justifică, calitatea procesuală pasivă în raport de această cerere.
Se constată că Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin ordinul nr. 233 din 24.04.2009, în temeiul prevederilor Legii nr.188/1999, OUG nr. 37/2009, HG nr. 112/2009 și cele ale Legii nr. 554/2004, a hotărât că, începând cu data de 24 aprilie 2009, d-nul este eliberat din funcția de director executiv al B, acordându-i-se un termen de preaviz, de 30 de zile calendaristice, începând cu data emiterii actului.
Ulterior comunicării ordinului menționat, reclamantul a învestit instanța cu o cerere de anulare a celor două acte administrative, cerere care are termen de soluționare, stabilit pentru data de 16.09.2009, respectiv cu o cererede suspendare a executării acestora, întemeiată pe dispozițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la cerea de suspendare a executării ordinului menționat, reclamantul, apreciază că actul este nelegal, fiind profund prejudiciat prin punerea lui în aplicare.
Instanța a pus în discuție excepția lipsei de obiect a cererii, raportat la împrejurarea că este vorba, în esență, despre un act epuizat, excepție pe care o găsește întemeiată pentru cele ce urmează:
Suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă atunci când legea o prevede, în limitele și condițiile instituite de aceasta, respectiv, doar în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.
O altă condiție prealabilă și intrinsecă a admisibilității acestei cereri este însă existența unui obiect, înțeles ca fiind protecția unui drept sau a unui interes pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie, respectiv pretenția concretă invocată de către reclamant.
Acest obiect trebuie să fie determinat sau determinabil, licit și posibil, în sensul în care să existe un drept sau interes actual a cărui ocrotire să fie necesară pe cale judiciară.
Actele administrative sunt executorii din oficiu și prin ele însele, iar datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalității și sub condiția ca executarea lor să fie de natură a provoca o pagubă.
Pe de altă parte, punerea în executare a actului administrativ presupune efectuarea tuturor demersurilor necesare în vederea aducerii la îndeplinire a dispozițiilor cuprinse în acesta.
Actele administrative, la fel ca cele civile, în funcție de modul și durata lor de executare, pot fi clasificate în acte cu executare imediată, a căror punere în aplicare se produce într-un singur moment și acte cu executare succesivă, care se pun în aplicare în mod treptat, în timp.
Cu alte cuvinte, specificul procedurii de executare al actului este dat de natura prevederilor sale, fiind posibile situații în care executarea este uno ictu sau, dimpotrivă, succesivă.
Art. 14 alin. 7 din Legea nr. 554/2004 fixează limitele și efectele pronunțării unei hotărâri judecătorești, date în aplicarea prev. art. 15 coroborat cu art. 14 alin. 1 din același act normativ, în sensul în care suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea suspendării, respectiv se opresc,pentru viitor, orice demersuri de punere în aplicare a dispozițiilor date.
Or, raportat la clasificarea mai sus arătată, numai în ipoteza actelor cu executare succesivă se poate pune problema unei suspendări a executării.
Cu alte cuvinte, ordinul contestat trebuie să fie unul cu executare succesivă, în timp, pentru a putea face obiectul cererii de chemare în judecată.
În opinia instanței, nu acesta este cazul în speță, întrucât ordinul nr. 233/24.04.2009, dispune asupra eliberării reclamantului din funcția de director executiv al B, începând cu data emiterii ei, acordându-se un termen de preaviz, de 30 de zile calendaristice, interval în care se vor identifica funcțiile publice vacante corespunzătoare, care vor fi puse la dispoziția persoanelor afectate prin punerea ei în aplicare.
Cu alte cuvinte, în ceea ce îl privește pe reclamant, actul a fost executat, prin eliberarea sa din funcție, din această perspectivă, el fiind epuizat.
Chiar dacă s-ar aprecia că executarea actului nu s-a finalizat decât la expirarea termenului de preaviz de 30 de zile, acordat în baza prev. art. 99 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, de remarcat este că reclamantul nu a înțeles să acționeze în interiorul acestui termen, acțiunea fiind introdusă abia la data de 27.05.2009, la un moment când cererea sa de suspendare era deja lipsită de obiect.
De remarcat este că la adoptarea acestei soluții Curtea nu a luat în considerare o așa-zisă culpă a reclamantului, în sensul în care epuizarea efectelor actelor se datorează și atitudinii acestuia, în condițiile în care a acceptat funcția publică de execuție ce i-a fost propusă. Aceasta întrucât chestiunea existenței unui obiect al cererii de suspendare, din perspectiva actului epuizat, este una obiectivă, care se raportează la starea de fapt de la momentul introducerii și soluționării acțiunii.
Așa fiind, epuizarea efectelor actului s-a realizat prin trecerea termenului de preaviz, independent de atitudinea adoptată de către reclamant în acest interval. Chiar dacă acesta nu ar fi optat pentru funcția ce i-a fost oferită, actul ar fi rămas executat integral.
Nu poate fi reținută apărarea invocată de către reclamant, în ceea ce privește faptul că cererea nu ar lipsită de obiect, întrucât efectele actului se produc în timp, prin reducerea lunară a cuantumului drepturilor salariale ce i se cuvin, întrucât aceste alegații sunt legate, mai degrabă, de chestiunea existenței unei pagube iminente în patrimoniul reclamantului, iar nu de suspendarea executării acestuia.
Astfel, reducerea salariului încasat de către reclamant nu reprezintă un scop în sine al actului, neexistând, în acest sens, nicio dispoziție dată de către emitent, ci un efect colateral.
Cu alte cuvinte, punerea în executare a actului nu se realizează, în nici un fel, prin reducerea drepturilor cuvenite, ci prin eliberarea din funcție, fără ca acest lucru să fie vizat în mod direct prin actul atacat.
În consecință, întinderea în timp a efectelor colaterale ale unui act administrativ, nu este relevantă pentru a-l clasifica ca fiind cu executare succesivă, importantă fiind doar durata procedurilor de punere a sa în aplicare. De altfel, a susține că un act juridic cu executare uno ictu, nu poate produce efecte în timp este o contradicție în termeni.
Pentru a dispune în sensul respingerii acțiunii, ca urmare a admiterii excepției lipsei de obiect, Curtea a luat în considerare și faptul că o eventuală soluție de suspendare nu i-ar profita reclamantului în nici un fel, la acest moment, deoarece ar fi o dispoziție ce nu ar putea fi pusă în executare de către autoritatea emitentă, raportat și la împlinirea termenului prev. de art. IV alin. 1 din OUG nr. 37/2009, aceasta întrucât reclamantul urmărește, în esență, repunerea sa în funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează nu cu o suspendare a executării, ci cu o întoarcere a executării unui act epuizat deja, ipoteză care nu intră sub incidența prev. art. 14 din Legea nr. 554/2004, ci sub cea a prev. art. 106 din Legea nr. 188/1999.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Pădurilor și Dezvoltării Rurale în raport de petitul privind suspendarea executării OUG 37/2009.
Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și a intervenientului accesoriu Ministerul Administrației și Internelor, în raport de petitul privind suspendarea Ordinului nr. 233 din 24 aprilie 2009.
Admite excepția inadmisibilității cererii de suspendare a OUG 37/2009, formulată în contra Guvernului României și a intervenientului accesoriu Ministerul Administrației și Internelor.
Admite excepția lipsei de obiect și, în consecință, respinge cererea formulată de către reclamantul în contradictoriu cu, având ca obiect suspendarea Ordinului nr. 233 din 24 aprilie 2009, emis de acest pârât.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 17.07.2009.
PREȘEDINTE
PREȘEDINTE, GREFIER,
- - ---
Red. DG/4 ex./17.07.2009
17 Iulie 2009
Președinte:Daniela GrigaJudecători:Daniela Griga
