Anulare act administrativ . Sentința 239/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ NR. 239/2009
Ședința publică de la 26 mai 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Claudia Idriceanu
GREFIER: - -
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE având ca obiect anularea Ordinului nr. R/1366/18.09.2008 și Ordinului nr. R/1381/23.09.2008.
La data de 25 mai 2009, s-a înregistrat la dosar concluzii scrise din partea reclamantei.
dezbaterilor, concluziile și susținerile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 19 mai 2009, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
CURTEA,
Prin acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE a solicitat instanței anularea Ordinului Ministerului Sănătății Publice nr. R/1366/18.09.2008, respectiv a Ordinului Ministerului Sănătății Publice nr. R/1381/23.09.2008, emise de Ministerul Sănătății Publice prin Ministrul Sănătății Publice, înregistrate la Autoritatea de Sănătate Publică Județeană S, privind revocarea reclamantei din funcția de manager, ca fiind nelegal emise și constatarea dreptului reclamantei de a-și continua activitatea ca manager al Spitalului Orășenesc J; nularea în parte a Raportului de control al Direcției Generale Organizare, Resurse Umane, Dezvoltare profesională și salarizare din cadrul Ministerului Sănătății Publice, raport având nr. EN/9505/17.09.2008, ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. R/1366/18.09.2008, respectiv Ordinului nr. R/1381/23.09.2008. Cu cheltuieli de judecată.
În motivarea cererii se arată că, n fapt prin Ordinul nr. 1366/18.09.2008 al Ministerului Sănătății Publice, transmis și înregistrat la a jud. S sub nr. 3481/18.09.2008, s-a decis " încetarea Contractului de Management nr. 203/14.09.2006, încheiat între Ministerul Sănătății Publice și manager, conform prevederilor litera 1) a Capitolului VIII din contract, - în cazul în care se constata abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii".
Art. 3 din același ordin prevede ca predarea patrimoniului și a situației economico-financiare a spitalului se va face la data revocării (art. 3).
Se mai arată că a atacat acest act administrativ, sesizând autoritatea publică care a emis actul și solicitând revocarea acestuia în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004; considerând că măsura încetării contractului de management cu consecința eliberării din funcția de manager, este abuzivă și nejustificată, iar cele două ordine subsecvente (1366/18.09.2008 și 1381/23.09.2008), au aceeași soarta, fiind emise cu încălcarea prevederilor legale în vigoare.
În temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a promovat o cerere prin care a solicitat suspendarea executării actului până la soluționarea pe fond a dosarului. Cererea i-a fost admisă de către Curtea de APEL CLUJ, prin SC nr. 762/05.12.2008 dată în dosar nr-.
Ordinul nr. R/1366/18.09.2008 a fost emis în perioada în care era în incapacitate temporară de muncă, fiind lovit de nulitate.
De asemenea, el nu cuprinde motivele concrete pentru care s-a luat măsura cea mai drastică de sancționare (nu se știe despre ce abateri de la legislație este vorba, ordinul fiind formulat în termen generali: "constatarea unor abateri de la legislația în vigoare". Ar fi fost normal să se indice ce norme legale au fost încălcate. Un ordin în care se enunța lapidar "constatarea unor abateri." fără să fie nominalizate acele abateri, are fără doar și poate un caracter abuziv).
Prin Ordinul nr. R/1381/23.09.2008, se încearcă restabilirea legalității încălcate prin ordinul anterior, prin modificarea art. 2 din ordinul inițial în sensul că:
"Având în vedere starea de incapacitate temporară de muncă a reclamantei, prezentul ordin se suspendă și va produce efecte la încetarea stării de incapacitate temporară de muncă".
Nici aceasta soluție nu este corectă, întrucât ar fi trebuit anulat Ordinul nr. R/1366/18.09.2008 și abia după încetarea stării de incapacitate temporară de muncă se putea pune problema dacă și în ce măsură este necesară luarea unor măsuri sancționatoare.
Prin emiterea Ordinului nr. R/1382/23.09.2008, Ordinul nr. R/1366/18.09.2008 este pus în aplicare prin incidenta dispozițiilor art. 4 din Ordinul de numire a managerului interimar, respectiv art. 3 din Ordinul de revocare din funcție al d-nei. Vom cita mai jos cele două articole:
Art. 4 din Ordinul nr. 1382/23.09.2008 prin care a fost numit dl. în funcția de manager al Spitalului Orășenesc J:
"La data numirii în funcția de manager interimar, dl. va proceda la primirea pe baza de protocol de predare-primire a patrimoniului, a situației economico-financiare a Spitalului și a tuturor activităților aflate în derulare de la fostul manager al spitalului".
Art. 3 din Ordinul nr. 1366/18.09.2008, prin care a fost revocata din funcția de manager al Spitalului Orășenesc J d-na:
"La data eliberării din funcția de manager, d-na ec. va proceda la predarea pe baza de protocol de predare-primire a patrimoniului, a situației economico-financiare a spitalului și a tuturor activităților aflate în derulare, noului manager interimar al spitalului".
Iată cum Ordinul nr. 1366/2008, deși suspendat, este pus în aplicare în mod indirect și cu o aparență de legalitate.
Cu privire la activitatea desfășurată de subsemnata, se poate face o radiografie a activității manageriale și medicale a Spitalului Orășenesc J pe perioada decembrie 2006 și până în prezent. S-ar vedea că am desfășurat o activitate meritorie și cu performanțe vizibile. Nu am așteptat să fiu premiată pentru asta, dar nici să fiu sancționată în condițiile în care mi-am făcut datoria conștiincios și fără să încalc "legislația în vigoare".
Apreciază că ordinul de eliberare din funcție al reclamantei și Raportul de control ce a stat la baza emiterii lui sunt nelegale, pentru considerentele de fapt și de drept ce vor fi expuse după cum urmează:
Prin raportul de control nr. EN 9505/17.09.2008 a Direcției generale de Control din cadrul Ministerului Sănătății Publice, s-au verificat aspecte punctuale semnalate în petiția "domnului A, fost angajat al Spitalului Orășenesc J":
Cu privire la ocuparea funcției de manager de către d-na sesizarea nu se confirmă" (am citat din actul de control pagina 2 alin. 2).
Cu privire la sancțiunile disciplinare date fostei directoare economico - financiar - contabil d-na și fiul acesteia dl. se confirmă că au fost desființate de instanță".
Trebuie de observat însă că rezultă chiar din Raportul de control faptul că admiterea contestațiilor s-a fondat pe o chestiune de procedură și nu pe una de fond.
În susținerea petiționarului, ca dl. și alți colegi ar fi fost anchetați de către DNA n urma unor dosare fabricate de către managera spitalului", aspectul semnalat nu se verifică. De asemenea, referitor la comportamentul neadecvat față de salariați aspectul semnalat nu se confirmă.
Nici susținerile cu privire la încadrarea d-nei se reținute în actul de control că s-ar fi încălcat dispozițiile art. 25 alin. 1 ) și 2) din OUG nr. 115/2004, întrucât postul pe care a fost încadrată nu ar fi fost cuprins în statul de funcțiuni al spitalului nu sunt reale.
În legătură cu acumularea de datorii de câtre spital, reținerea organului de control nu este corectă. Datoriile spitalului au existat anterior numirii reclamantei în funcția de manager și acestea au fost de peste 300.000 RON. Neachitarea la termen a furnizorilor s-a datorat faptului că tariful pe zi de spitalizare contractat la Secția Cronici în anul 2008 este mai mic decât tariful contractat în anul 2007 și este sub nivelul necesităților. Numărul mare al bolnavilor internați și tratați au dus la creșterea cheltuielilor (hrană, medicamente, utilități).
Organul de control a făcut aprecieri subiective considerând că "există suspiciuni în ceea ce privește realitatea soldurilor și datoriilor restante față de furnizori", concluzionând că sesizarea se confirmă.
Punctul 8 al verificării se intitulează "Alte constatări", concluziile trase urmând a fi înlăturate pentru următoarele considerente:
S-a susținut că s-au făcut verificări prin sondaj a și s-au constatat că există rubrici incomplete sau lipsa consemnării unor aspecte.
Atâta timp cât nu se arată în concret scriptul verificat, fie și prin sondaj, susținerea din Raportul de Control nu se poate verifica pentru a se vedea dacă este reală sau nu. Așa fiind, afirmația nu poate fi primită ca un adevăr axiomatic.
este valabilă pentru toate observațiile de la pag. 5 la pag. 9 din raportul de control.
La fila 10 din Raportul de control s-a indicat faptul că au fost analizate două sute de documente, dar exemplifică cu un singur contract de prestări de servicii, coletare, transport și neutralizare deșeuri medicale nr. 566/28.02.2008 cu SC M & A SRL
Se mai indică 13 si 3 procese verbale de constatare a unor contravenții.
Aceste susțineri nu sunt în măsură să atragă o sancțiune atât de drastică ca și cea din speța de față.
Cu privire la reținerile legate de achizițiile publice, va rugam să le înlăturați, având în vedere faptul că aspectele reținute nu pot fi imputate nici intr-un caz managerului spitalului și de altminteri nici nu au fost generatoare de prejudicii.
Pârâtul prin întâmpinare (13-17) a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Examinând acțiunea formulată prin prisma actelor dosarului și având în vedere dispozițiile legale incidente cauzei, Curtea de Apel reține că aceasta este nefondată pentru următoarele considerente:
Prin Ordinul nr. 1366 din 18 septembrie 2008 emis de MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE s-a decis "încetarea contractului de management nr. 203 din 14 septembrie 2006" încheiat între MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE și reclamanta în calitate de manager, conform prevederilor lit 1) a Capitolului VIII din contract - în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii".
Totodată art. 3 din același ordin prevede că predarea patrimoniului și a situației economico-financiare a Spitalului Orășenesc J să se facă la data revocării.
Ulterior, se emite Ordinul nr. 1381 din 23 septembrie 2008 prin care se completează Ordinul Ministrului Sănătății Publice cu nr. 1366 din 18 septembrie 2008 în sensul în care după art. 2) din Ordinul sus arătat se introduce un nou articol 21ce are următorul cuprins "având în vedere starea de incapacitate temporară de muncă a reclamantei Ordinul nr. 1366/2008 se suspendă și va produce efecte la încetarea stării de incapacitate temporară de muncă".
În aceste condiții reclamanta a atacat actele administrative emise solicitând revocarea acestora în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 considerând că măsura încetării contractului de management cu consecința eliberării din funcția de manager este abuzivă și nejustificată, iar cele două ordine subsecvente (1366 din 18 septembrie 2008 și 1381 din 23 septembrie 2008) au aceeași soartă fiind emise cu încălcarea prevederilor legale în vigoare.
În același timp reclamanta a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării actelor administrative până la soluționarea pe fond a dosarului, cerere care a fost admisă prin sentința civilă nr. 762/5 decembrie 2008 Curții de APEL CLUJ.
Reclamanta a fost numită în funcția de manager în baza Ordinului ministrului Sănătății, încheind în acest sens un contract de management în temeiul HG nr. 862/2006.
În cuprinsul celor două ordine de încetare a contractului de management ale reclamantei se arată motivarea atât în fapt cât și în drept respectiv HG nr. 862/2006 iar cu privire la aplicarea sancțiunii Titlul VII art 1833lit l și art. 200 lit l din legea nr. 95/2006 precum și Cap.VIII lit l din Contractul de management nr. 203/2006.
Tot în preambulul actului administrativ atacat emitentul a indicat și Raportul de control nr. EN 9505/2008, act prin care au fost reținute abaterile de la legislația în vigoare constatate de organul de control.
Invocarea Raportului de control este nu doar suficientă dar este și în măsură să justifice aplicarea sancțiunii de revocare din funcție și încetarea contractului de management, așa încât nu este necesar ca în cuprinsul ordinului atacat să fie reluat întregul raport, care prin invocare în preambulul actului administrativ a devenit parte integrantă din acesta.
Instanța reține că reclamantei i s-a adus la cunoștință prin adresa nr. 9505/17 septembrie 2008 cuprinsul Raportului de control așa încât afirmațiile acesteia potrivit cărora nu cunoștea despre ce abateri de la legislație este vorba nu pot fi primite în condițiile în care încă anterior emiterii actului administrativ de revocare din funcție i s-a prezentat raportul de control.
În această perioadă respectiv după finalizarea acțiunii de control și primirea raportului starea sa de sănătate s-a înrăutățit aflându-se în incapacitate temporară de muncă iar după comunicarea Ordinului nr. 1366/2008 aceasta a adus la cunoștința emitentului actului faptul că se află în incapacitate temporară de muncă.
Drept urmare, Ordinul nr. 1366/2008 urma să producă efecte de la data încetării stării de incapacitate temporară de muncă fiind astfel emis Ordinul nr. 1381/2008 care aduce lămuriri cu privire la acest aspect.
Susținerile reclamantei în sensul în care ordinul nr. 1366/2008 este lovit de nulitate absolută întrucât a fost emis în perioada incapacității temporare de muncă a acesteia nu pot fi primite deoarece acest act administrativ individual a fost legal emis iar efectele sale au fost suspendate pe o perioadă determinată funcție de gravitatea stării de sănătate a reclamantei.
Starea de incapacitate temporară a reclamantei nu conduce automat la anularea actului ci este doar în măsură să suspende pe perioada existenței sale efectele actului.
Pe de altă parte, constatările Comisiei de control nu pot fi anulate de starea de incapacitate temporară de muncă a reclamantei survenită după primirea Raportului de control.
În ceea ce privește criticile aduse de reclamantă Raportului de control EN 9505 din 11 septembrie 2008 Curtea reține că în fapt reclamanta susține că o serie de constatări cuprinse în acesta nu se confirmă iar cele confirmate susține că nu corespund realității.
În aceste condiții urmează a fi analizate pe rând deficiențele constatate.
Astfel, în Raportul de control s-au constatat: în ceea ce privesc a) condițiile igienice mai multe nereguli: nerespectarea circuitelor funcționale; spațiile improprii pentru porționarea hranei și spălarea veselei; este insuficientă, degradată, uzată; intrarea în spațiul destinat sterilizării instrumentarului comunică cu cea de intrare în oficiu; depozitarea rufelor murdare în lăzi din materiale ce nu pot fi dezinfectate; în secția de pediatrie nu sunt asigurate dotările minime obligatorii pentru saloane, nu se face izolarea copiilor pe grupe de vârste/afecțiuni etc; serviciul de sterilizare nu dispune de circuite corespunzătoare, casoletele și instrumentarul sunt îvechite, etc; blocul alimentar nu respectă circuitele, vasele sunt uzate cu smalțul deteriorat, etc; spălătoria nu are autorizație de funcționare, nu are circuite funcționale, nu există decât o mașină de spălat funcțională, pentru toate categoriile de bolnavi - copii, adulți, bolnavi TBC, uscarea rufelor se face în aer liber, rufele nu se calcă, lenjeria este uzată, etc; camera de gardă nu este organizată conform Ordinului nr.914/2008 farmacia spitalului nu are autorizație de funcționare, nu are spații și circuite funcționale corespunzătoare. b) verificarea foilor de observație clinică generală: rubrici necompletate; istoricul bolii insuficient precizat; lipsa consemnării evoluției pe 2-4 zile a stării de sănătate a pacienților; absența monitorizării zilnice a funcțiilor vitale și a consemnărilor în foile de observație; nu se menționează investigațiile efectuate sau datele patologice care se desprind din efectuarea analizelor; la externare nu au fost eliberate rețele compensate/gratuite atunci când diagnosticul de externare a impun continuarea tratamentului, eliberându-se doar scrisoare medicală.
Analizând în ansamblu cele reținute în Raportul de control, în raport de susținerile reclamantei Curtea reține că aceasta nu a dovedit în nici un fel faptul că și-a îndeplinit cu rigurozitate obligațiile cuprinse în contractul de management așa încât măsura aplicată este una legală.
Pe de altă parte, în materia achizițiilor publice și a evidențelor financiar contabile s-a constatat încălcarea dispozițiilor cuprinse în OUG nr. 34/2006 și 925/2006 în sensul în care programul anual de achiziții publice pe anul 2008 nu a fost actualizat în funcție de fondurile aprobate și programul nu cuprindea totalitatea contractelor pe care autoritatea contractantă le-a atribuit în decursul anului 2008 evitându-se astfel toate modificările sau completările efectuate ulterior și aprobate de către conducătorul unității.
Mai mult decât atât managerul spitalului, respectiv reclamanta a încălcat prevederile art. 3 alin (1) lit a din nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din OUG nr. 34/2006 deoarece managerul are dreptul să inițieze aplicarea oricărei proceduri de atribuire numai după aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli ale unității, buget în care se prevăd sursele de finanțare prin care se asigură fondurile necesare în vederea îndeplinirii contractului de achiziție publică.
În anul 2008 bugetul de venituri și cheltuieli a spitalului a fost aprobat în luna iulie, însă până la acea dată managerul a aprobat inițierea mai multor proceduri de cerere-oferte finalizate prin încheierea contractelor de furnizare a materialelor sanitare, reactivi, hrană pentru bolnavi, materiale de construcții, alte bunuri și servicii pentru întreținere, materiale și prestări servicii cu caracter funcțional, carburanți și lubrifianți încălcând astfel prevederile art. 6 din nr.925/2006.
În concluzie, din cuprinsul întregului material probator rezultă că în cadrul Spitalului Orășenesc J nu se respectă condițiile igienico-sanitare impuse în unitățile sanitare publice care sunt esențiale în tratamentul pacientului și nu de puține ori prin dobândirea în timpul spitalizării a unor infecții datorită condițiilor igienico-sanitare improprii și precare se agravează starea de sănătate a pacientului.
O altă consecință deosebit de gravă ce decurge din neîndeplinirea obligațiilor ce-i reveneau reclamantei în calitatea sa de manager este și faptul că lenjeriile din întreg spitalul erau spălate în aceeași mașină de spălat, chiar dacă acest lucru se realizează în timpi diferiți pentru fiecare secție, cu atât mai mult cu cât în cadrul Spitalului Orășenesc J funcționează și o secție de TBC.
Nu în ultimul rând, aspectele constatate în întocmirea foilor de observație sunt îngrijorătoare în ceea ce privește calitatea serviciilor medicale de care beneficiază pacienții.
Toate aceste nereguli constatate de către comisia de control nu au fost infirmate de către reclamantă căreia îi revenea ca principală obligație respectarea acestora în baza contractului de management încheiat așa încât măsura dispusă prin cele două acte administrative atacate apare ca fiind deplin legală și temeinică.
Pentru toate considerentele mai sus expuse, în lumina dispozițiilor art. 8 și următoarele din legea nr. 554/2004 urmează a se respinge ca neîntemeiate acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge acțiunea reclamantei domiciliată în J- jud.S, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE cu sediul în B Intr. nr.1-3.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 26 mai 2009.
PREȘEDINTE GREFIER
- - - -
Red.
Dact./
4 ex./18.06.2009
Președinte:Claudia IdriceanuJudecători:Claudia Idriceanu
