Anulare act administrativ . Decizia 308/2009. Curtea de Apel Oradea
| Comentarii |
|
CURTEA DE APEL ORADEA
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr- CA
DECIZIA nr. 308/CA/2009-
Ședința publică din 14 mai 2009
PREȘEDINTE: Filimon Marcela JUDECĂTOR 2: Crișan Marinela
JUDECĂTOR 3: Boța Marilena
Judecător: - -
Grefier: - -
Pe rol fiind pronunțarea asupra recursului în contencios administrativ formulat de recurentul reclamant - domiciliat în O,-, Județ M, în contradictoriu cu intimata pârâtă - cu sediul în,-, Județ SM, CONSILIUL LOCAL - cu sediul în O, Județ S M,STATUL ROMÂN prin DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE S- S M, -, nr. 3-5, Județ S M,ORAȘUL O PRIN PRIMAR- O, Județ S, - domiciliat în,-, Județ S M și - domiciliată în,-, Județ S M, împotriva sentinței nr. 471/CA din 5.11.2008 pronunțată de tribunalul Satu Mare, având ca obiect - anulare act administrativ.
Se constată că dezbaterile pe fond a cauzei au avut loc în data de 30 aprilie 2009, când părțile prezente au pus concluzii consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta decizie și când s-a amânat pronunțarea hotărârii pentru data de 7 mai 2009, respectiv 14 mai 2009.
CURTEA DE APEL
DELIBERÂND:
Constată că prin sentința nr. 471/CA/2008 Tribunalul Satu Marea admis excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâți.
A respins pentru acest motiv acțiunea în contencios administrativ înaintată de reclamantul domiciliat în O,-, jud. SMî mpotriva pârâților SC " " SRL cu sediul în O, sat,-, jud. M, CONSILIUL LOCAL O, ORAȘUL O PRIN PRIMAR, STATUL ROMÂN PRIN DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE S M cu sediul în S M, P-ța - nr. 3 - 5, și domiciliați în sat,-, jud. SMp entru anulare contract de concesiune.
A respins ca inadmisibile în această cauză excepțiile de nelegalitate invocate de reclamant.
Pentru a pronunța astfel, instanța de fond reținut în urma analizei excepțiilor de procedură invocate de către pârâți, respectiv excepțiile de nelegalitate invocate de către reclamant, în condițiile art. 137 Cproc.civ. respectiv art. 4 și 28 din Legea nr. 554/2004, următoarele:
Sesizarea instanței de contencios administrativ în urma stabilirii naturii juridice de contencios administrativ a litigiului prin care reclamantul solicită constatarea nulității absolute a unui contract de concesiune încheiat între pârâta societate comercială și Primăria Orașului O sub nr. 4348 la data de 02.10.1998 cu privire la imobilul teren înscris în Cf 4267 O s-a realizat prin Decizia civilă nr. 48/Ap/14.03.2007 pronunțată de Tribunalul Satu Mare în dosar nr-, irevocabilă, intrată astfel sub puterea de lucru judecat.
Față de temeiurile de drept invocate prin cererea de chemare în judecată, prin notele precizatoare ale acestui temei de drept, existența unei hotărâri judecătorești irevocabile prin care s-a stabilit competența materială a instanței de contencios administrativ și față de susținerea reclamantului privind existența unor indicii în sensul că imobilul în litigiu nu ar aparține domeniului public ci celui privat al unității administrativ teritoriale dobândit ope legis și a existenței unor indici privind inaplicabilitatea față de acest contract a dispozițiilor legale invocate ca temei de drept al acțiunii, instanța de contencios administrativ a constatat că aprobarea modificării cererilor introductive nu este admisibilă ( art. 132 alin. proc.civ.) și că existența acestor indicii nu sunt de natură a atrage vreo dispoziție de natură procedurală din partea instanței de contencios administrativ.
Astfel, instanța a arătat că nu poate, ca, din oficiu, în virtutea rolului său activ sau la cererea părților, să recalifice natura raporturilor juridice dintre părți și să decline competența de soluționare a cauzei în favoarea instanței de drept comun decât cu încălcarea principiului puterii de lucru judecat, al principiului disponibilității părților în litigiul civil și nu în ultimul rând, cel al imparțialității instanței de judecată.
Prin urmare, instanța a constatat că aceasta este sesizată cu un litigiu în contencios administrativ căruia îi sunt aplicabile dispozițiile de procedură prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Aceste dispoziții de procedură privesc sub aspect formal, printre altele, parcurgerea procedurii prealabile sesizării instanței și termenul de prescripție al acțiunii.
Potrivit art. 7 alin. 1, 6 și 7 din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se considera vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia.
Plângerea prealabilă in cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozițiile Codului d e procedura civilă fiind aplicabile in mod corespunzător. In acest caz, plângerea trebuie făcuta in termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe sa curgă:
a) de la data încheierii contractului, in cazul litigiilor legate de încheierea lui;
b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului;
c) de la data încălcării obligațiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului;
d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de încetarea contractului;
e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
Plângerea prealabilă in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 lunide la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție."
De asemenea, potrivit art. 8 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ, "instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ."
Din aceste dispoziții legale rezultă fără echivoc faptul că, pentru litigiile legate de încheierea unui contract administrativ (cum este în genere și contractul obiect al prezentului litigiu), este necesară parcurgerea procedurii prealabile prevăzută de alin. 6 al art. 7 din lege respectiv a procedurii prealabile a concilierii directe prevăzută de art. 7201proc.civ în termenul de prescripție prevăzut de alin. 7 al art. 7 din Legea contenciosului administrativ.
În speță se constată că, anterior sesizării instanței de judecată reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă în forma și condițiile prevăzute de lege.
Reținând, prin prisma dispozițiilor art. 109 alin. 2 proc.civ ("în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată"),caracterul imperativ al dispozițiilor legale privind necesitatea respectării unei condiții procedurale prealabile anterioare sesizării instanței, instanța a apreciat că excepția invocată de pârâți în acest sens este întemeiată, urmează a fi admisă, iar acțiunea reclamantului urmează a fi respinsă pentru acest motiv.
Față de modul de soluționare a excepției dirimante a lipsei procedurii prealabile, fiind astfel de prisos continuarea judecății, s-a constatat că cercetarea celorlalte excepții de procedură invocate în cauză, cel al prescripției dreptului la acțiune și cele ale lipsei calității procesule pasive a unor părți este inutilă.
În privința excepțiilor de nelegalitate a actelor administrative invocată de reclamant, instanța a constatat că invocarea acesteia în acest litigiu este inadmisibilă.
Potrivit art. 4 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza."
În prezenta cauză, s-a constatat că, prin admiterea excepției neîndeplinirii procedurii prealabile sesizării instanței și respingerea acțiunii pentru nerespectarea unei condiții de formă, aceasta nu mai poate trece la soluționarea litigiului pe fond, pentru a se putea stabili dacă legalitatea actelor administrative care au stat la baza încheierii contractului de concesiune a cărei nulitate se invocă, influențează sau nu fondul litigiului.
Nefiind îndeplinite condițiile de admisibilitate imperative prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 instanța a respins pentru acest motiv excepțiile de nelegalitate invocate de reclamant.
În considerarea celor de mai sus, în temeiul art. 1,art. 4, art. 7 alin. 6, art. 8 alin. 2, art. 10, art. 18 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, art. 2 pct. 1 lit. d), art. 109 alin. 2, art. 274.proc.civ. instanța a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâți, și a respins pentru acest motiv acțiunea reclamantului, precum și excepțiile de nelegalitate invocate de către reclamant și l-a obligat pe acesta din urmă, fiind cel căzut în pretenții, la plata cheltuielilor de judecată solicitate și dovedite de către pârâta societate comercială, conform dispozitivului prezentei.
Împotriva acestei hotărâri, în termenul legal a formulat recurs recurentul, solicitând casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.
În motivare, recurentul a arătat, în esență, că instanța de fond a apreciat în mod greșit ca având natura juridică de act administrativ contractul de concesiune încheiat între pârâții de rd. 1 și 2. Terenul care a făcut obiectul contractului de concesiune aparținea domeniului privat al unității administrativ-teritoriale, potrivit susținerilor părților, deci nu e vorba despre un act ce pune în valoare bunuri proprietate publică, astfel cum prevede art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea 554/2004, caz în care ar fi fost competentă instanța de contencios administrativ, ci este vorba de un simplu contract sinalagmatic, încheiat în urma unor negocieri, între subiecți de drept distincți, în afara unor raporturi de subordonare administrativă, a cărui atacare se face potrivit regulilor de drept comun.
Deci, din moment ce nu este vorba despre un act administrativ, nu sunt aplicabile prevederile art. 7 din Legea -, nefiind întemeiată nici excepția prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care a invocat nulitatea contractului de concesiune.
În privința fondului cauzei, recurentul a arătat că există mai multe argumente care impun constatarea nulității contractului, respectiv încălcarea prevederilor art. 25, 26 și 27 din Legea 15/1990, art. 2, 3, 8 și 10, 11, 12, 13 și 14 din HG 1228/1990, precum și art. 10, 13 și 18 din Legea 50/1991.
S-au invocat în drept prevederile art. 304/1 și urm. Cod procedură civilă.
Intimații, și au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în apărare că sentința atacată este legală și temeinică. Astfel, contractul de concesiune este încheiat între o autoritate publică și, iar pe de altă parte acesta are la bază acte administrative, respectiv hotărârea consiliului local și procesul-verbal de negociere încheiat între aceleași părți. Din aceste acte, rezultă fără echivoc că regimul juridic al acestui contract este de natură contencioasă, astfel încât acesta nu poate fi interpretat ca fiind unul grevat de dreptul comun.
Referitor la fondul cauzei, intimații au susținut că, în calitate de persoane fizice, au dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului cu mai mult de 3 ani în urmă, printr-un contract de vânzare-cumpărare care a fost înscris în cartea funciară. În conformitate cu art. 27 din Legea 7/1996, înscrierile în CF își vor produce efectele de opozabilitate față de terți de la data înregistrării cererilor, iar raportat la acest aspect, dreptul la acțiune este prescris.
Apoi, schița de dezmembrare în baza căreia s-au operat modificările, aceasta a fost întocmită și avizată de OCOT S M în data de 09.02.1998, deci anterior întocmirii contractului de concesiune. De asemenea, au fost respectate prevederile art. 10 și 12 din Legea 50/1991.
Intimații Consiliul Local -O și Orașul O au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, aceștia susținând în apărare că, la momentul încheierii contractului de concesiune, era în vigoare HG 1228/1990, pentru aprobarea Metodologiei concesionării, închirierii și locației gestiunii, iar potrivit art. 5, concesionarea presupuneadoar dacă era cazul
inițierea, fundamentarea, aprobarea și licitația bunurilor. De asemenea, Legea 15/1990 nu este aplicabilă în speță, întrucât aceasta nu este o lege a concesiunilor, iar terenurile concesionate nu au făcut parte, după anul 1990, din patrimoniul fostului -O, la momentul încheierii contractului de concesiune ele făcând parte din domeniul privat al statului. Nu este aplicabilă nici Legea 50/199, căci terenurile nu au fost concesionate în vederea executării de lucrări.
În cauză a mai formulat întâmpinare intimatul statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, care a invocat excepția lipsei sale procesuale pasive, determinat de faptul că statul R nu a participat la încheierea contractului de concesiune, față de care are calitatea de terț.
În privința regimului juridic al terenurilor ce au făcut obiectul contractului de concesiune, potrivit prevederilor art. 26 alin. 1 și art. 36 alin. 1 din Legea 18/1991 privind fondul funciar, aceste terenuri au trecut în proprietatea orașului O, acesta putând să dispună de ele în calitatea sa de proprietar.
Examinând sentința recurată, raportat la motivele de recurs invocate, cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304/1 Cod procedură civilă, instanța reține că recursul este fondat, urmând a fi admis și casată sentința pronunțată, cu trimiterea cauzei spre competentă soluționare Judecătoriei Negrești -O, pentru următoarele considerente:
Reclamantul a sesizat Judecătoria Negrești -O la data de 15.07.2004 cu o acțiune având ca obiect mai multe capete de cerere, printre care și constatarea nulității absolute a contractului de concesiune nr. 4348/1998, încheiat între primăria Orașului -O și, privind terenul în suprafață de 376 mp, imobil înscris în CF 4267 -O, nr. top. 203/8a și 203/20a.
Astfel cum rezultă din înscrisurile existente la dosar, contractul de concesiune a fost încheiat în baza HG 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării, închirierii și locației gestiunii. De asemenea, potrivit susținerilor părților între care s-a încheiat acest contract, terenul care a făcut obiectul concesiunii făcea parte din domeniul privat al statului.
La data încheierii contractului de concesiune nu era în vigoare Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor, aceasta intrând în vigoare abia la data de 30 ianuarie 1999. Oricum, nici HG 1228/1990, și nici Legea 219/1998, în forma sa inițială, nu specificau în mod expres competența instanțelor de contencios administrativ în soluționarea cauzelor legate de încheierea contractului de concesiune. Prevederile cap. 3/1 din această lege, care reglementau căile de atac împotriva actelor emise cu încălcarea prevederilor acesteia, au fost introduse doar prin Legea 528/25.11.2004, dată ulterioară datei înregistrării acțiunii reclamantului pe rolul Judecătoriei Negrești - Or, din moment ce la data formulării acțiunii nu exista nici o prevedere expresă privind instanța competentă material să soluționeze o acțiune îndreptată împotriva unui contract de concesiune având ca obiect un teren proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, nu se puteau aplica prevederile art. 27/1 și urm. din Legea 219/1998, întrucât, potrivit prevederilor art. 725 alin. 2 Cod procedură civilă, procesele în curs de judecată la data schimbării competenței instanțelor legal investite, vor continua să fie judecate de acele instanțe.
Așadar, în lipsa unei dispoziții legale exprese care să reglementeze competența instanței de contencios administrativ în soluționarea unei acțiuni îndreptate împotriva unui contract de concesiune având ca obiect un teren proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, competența trebuia stabilită în favoarea instanței de drept comun, având în vedere că atribuțiile de drept privat ale unității administrativ-teritoriale sunt legate preponderent de modul în care administrează bunurile pe care le deține și prestează serviciile din sfera lor de competență. Prin aceasta asigură atât interesul public, general, al unității administrativ-teritoriale, cât și cât și al persoanelor fizice sau juridice cu care intră în raporturi juridice.
Actele juridice încheiate de către unitatea administrativ-teritorială sunt diferite, după cum bunurile ce le constituie obiectul material fac parte din domeniul public sau din cel privat al unității administrativ-teritoriale.
Bunurile din domeniul privat sunt supuse, în principiu, regimului de drept comun, dacă legea nu dispune altfel. Ca atare, în gestionarea și administrarea acestora, autoritățile publice ale unităților administrativ-teritoriale se comportă ca orice particular, încheind acte juridice prevăzute de dreptul comun - civile, comerciale - acte în care nu vor avea o poziție privilegiată, ci vor sta pe picior de egalitate cu celălalt partener, cu care, de comun acord, au încheiat actele.
În schimb, în privința actelor încheiate de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale având ca obiect bunuri proprietate publică, acestea au fost apreciate în doctrina anterioară apariției Legea 554/2004 ca fiind acte administrative de gestiune, excluse și ele controlului din partea instanțelor de contencios administrativ, potrivit Legii 29/1990. Abia prin Legea 554/2004, legiuitorul a înțeles să asimileze actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice, care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică.
Prin urmare, chiar și în contextul Legii 554/2004, intră în competența instanțelor de contencios administrativ doar litigiile având ca obiect contractele administrative vizândbunuri proprietate publică. Iar raportat la aceste precizări, sentința instanței de fond apare ca fiind nelegală, în condițiile în care instanța a considerat că se impunea ca reclamantul să parcurgă procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004, câtă vreme contractul de concesiune atacat nu constituie, astfel cum am arătat, un act administrativ, ci un act supus regimului de drept comun.
De asemenea, se mai impune precizarea că excepția de necompetență materială este o excepție de procedură, absolută, care privește încălcare unor norme cu caracter imperativ, iar cest punct de vedere poate fi invocată de oricare dintre părți, precum și de către instanță, din oficiu, în orice moment al procesului. Așadar, instanța fond avea posibilitatea să aprecieze asupra competenței sale, în considerarea faptului că actul atacat determină, în raport cu aspectele învederate, o altă competență de soluționare decât cea a instanței de contencios administrativ.
Față de aceste precizări, având în vedere că, pentru concesionarul C, contractul de concesiune are natura juridică a unui contract comercial, iar potrivit art. 56.com. actul juridic care este comercial doar pentru una dintre părți este supus legii comerciale, afară de dispozițiile referitoare la persoana chiar a comercianților și de cazurile în care legea ar dispune altfel, instanța apreciază că instanța competentă este instanța comercială.
Prin urmare, apreciind că instanța de fond a soluționat cauza cu încălcarea competenței altei instanțe, raportat la criteriul valoric al acțiunii introduse, în temeiul art. 312 alin. 2 și 6, rap. la art. 304 pct. 3 și art. 1 pct. 1, corob. cu art. 2 pct. 1 lit. a) Cod procedură civilă, va fi admis recursul și casată sentința recurată, cu trimiterea cauzei spre competentă soluționare Judecătoriei Negrești -O, ca instanță competentă material, în vederea soluționării acțiunii în constatarea nulității contractului de concesiune, ca și contract comercial, cu luarea în considerare a tuturor susținerilor și excepțiilor invocate în cauză de către părți sub acest aspect.
În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată de reclamant, în privința HCL nr. 24/1998 și a procesului-verbal încheiat la data de 14.08.1998, instanța de rejudecare va proceda potrivit prevederilor art. 4 alin. 1 din Legea 554/2004.
Cheltuielile de judecată vor fi avute în vedere la rejudecarea cauzei.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite ca fondat recursul declarat de recurentul reclamant - domiciliat în O,-, Județ M, în contradictoriu cu intimata pârâtă - cu sediul în,-, Județ SM, CONSILIUL LOCAL - cu sediul în O, Județ S M,STATUL ROMÂN prin DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE S- S M, -, nr. 3-5, Județ S M,ORAȘUL O PRIN PRIMAR- O, Județ S, - domiciliat în,-, Județ S M și - domiciliată în,-, Județ S M, împotriva sentinței nr. 471/CA din 5.11.2008 pronunțată de Tribunalul Satu Mare, pe care o casează cu Trimitere pentru o competentă judecare la Judecătoria Negrești O, ținând seama de considerentele prezentei decizii.
Cheltuielile de judecare vor fi avute în vedere la rejudecarea cauzei.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică azi 14 mai 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECATOR GREFIER
- - - - - - - -
din funcție prin pensionare
Semnează președintele instanței
RED.dec.M/12.06.2009
Jud fond
Dact./12.06.2009
Președinte:Filimon MarcelaJudecători:Filimon Marcela, Crișan Marinela, Boța Marilena
