Anulare act administrativ . Sentința 3560/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ NR. 3560
Ședința publică din data de 28 octombrie 2009
Curtea constituită din:
JUDECĂTOR 1: Nemenționat
GREFIER:
Pe rol fiind pronunțarea asupra acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI.
Dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc în ședința publică din data de 14 octombrie 2009, susținerile părților fiind consemnate în încheierea ședinței publice de la acea dată, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, dată la care Curtea a amânat pronunțarea cauzei la 21 octombrie 2009 și apoi pentru astăzi 28 octombrie 2009, având nevoie de timp pentru deliberare și pentru a da părților posibilitatea să depună concluzii scrise.
CURTEA
Prin cererea înregistrată la data de 5 februarie 2009, reclamanta SC SRL a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, anularea în parte a HG nr. 1700/29.11.2006 pentru aprobarea Programului strategic privind monitorizarea, controlul și eradicarea pestei porcine clasice în România, mai exact anularea art. 6 alin. 2 și a paragrafului 2 al secțiunii A din anexa 3 HG nr. 1700/2006.
În motivarea acțiunii sale, reclamanta a învederat instanței că G nr. 42/2004 instituie la nivelul legislației primare principiul despăgubirii fără distincție a persoanelor care suferă prejudicii ca urmare a măsurilor de eradicare a focarelor de boli transmisibile animalelor, arătând, în cuprinsul art. 26 alin. 61, că "Prin hotărâre a Guvernului se stabilesc, bolile, efectele directe și indirecte, precum și efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condițiile, precum și modalitățile de acordare a despăgubirilor".
Actul normativ emis în aplicarea și executarea OG nr. 42/2004 l-a reprezentat HG nr. 1415/2004 privind acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, hotărâre care espectă litera și spiritul actului normativ cu forță superioară în baza căruia a fost adoptat, în sensul că nu discriminează între crescători după sectorul zootehnic în care operează (suine, ovine, caprine, etc.) și nici nu condiționează în vreun fel acordarea despăgubirilor.
Ulterior, a fost adoptată însă pentru categoria limitată a crescătorilor de suine, HG nr. 1700/2006, a cărei anulare parțială se solicită prin prezenta acțiune, hotărâre care, prin art. 6 alin. 2 a condiționat acordarea despăgubirilor pentru cazurile în care se înregistrează pagube datorate pestei porcine clasice de respectarea de către proprietari/deținători a măsurilor de biosecuritate în activitatea lor.
Această hotărâre de guvern instituie la nivelul legislației secundare o reglementare derogatorie de la principiul consacrat prin OG nr. 42/2004, adăugând la lege o condiție suplimentară pentru acordarea de despăgubiri, astfel că art. 6 alin. 2 și paragraful 2 al secțiunii A din anexa 3 HG nr. 1700/2006 sunt nelegale rin p. raportare la prevederile art. 75 și 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, neconstituționale prin raportare la prevederile art. 44 alin. 2 din Constituție care instituie principiul ocrotirii egale a dreptului de proprietate și neconstituționale prin raportare la prevederile art. 44 alin. 3 din Constituție care instituie principiul potrivit căruia lipsirea de proprietate pentru cauză de utilitate publică se poate face numai cu despăgubire.
În ceea ce privește încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, consacrat în art. 76 din Legea 24/2000, "Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora", se constată că HG nr. 1700/2006 adaugă în mod evident la OG nr. 42/2004, conținând soluții care contravin reglementărilor de principiu ale actului normativ cu forță superioară în baza căruia a fost adoptată.
Astfel, prin intermediul art. 6 alin. 2 al HG nr. 1700/2006 este introdusă pentru prima data în legislație condiționarea acordării de despăgubiri pentru prejudiciile suferite ca urmare a pestei porcine clasice de respectarea măsurilor de bio-securitate prevăzute în cuprinsul aceluiași act normativ. Aceeași condiționare este reluată în anexa 3 - Măsuri de și Cerințe Tehnologice, secțiunea A - Măsuri de biosecuritate și cerințe tehnologice pentru exploatațiile profesionale comerciale de porcine, paragraful 24, al aceluiași act normativ.
Prin această condiționare, actul normativ atacat lezează dreptul legal la despăgubire pentru pagubele suferite în urma implementării măsurilor necesare combaterii focarelor de pestă porcină clasică recunoscut prin dispozițiile art. 26 din OG nr. 42/2004.
Actul administrativ normativ emis în aplicarea unei dispoziții legale, după cum se face trimitere în art. 26 alin. 61din OG nr. 42/2004, trebuie să conțină detaliile de ordin procedural necesare pentru aplicarea regulilor de despăgubire prevăzute de lege, iar acest act administrativ normativ este HG nr. 1415/2004, care nu instituie o condiționare/limitare felul celei introduse prin HG nr. 1700/2006.
În ceea ce privește invocata încălcare a principiului constituțional al ocrotirii egale a dreptului de proprietate, consacrat în art. 42 alin. 1 teza întâi din Constituție, "Proprietatea privată este garantată fi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular", reclamanta învederează instanței că hotărârea de guvern contestată încalcă acest text întrucât restricționează în mod nejustificat dreptul de acces la despăgubirile menționate de OG nr. 42/2004 numai pentru o categorie limitată de persoane - crescătorii de porcine - care, în lipsa acestuia, ar fi fost îndreptățite conform legii la repararea pagubelor suferite.
Or, ca imperativ constituțional, legiuitorul român are obligația de a respecta principiul ocrotirii egale și nediscriminatorii a proprietătii private.
Deși la nivel de lege, OG nr. 42/2004 a instituit un drept la despăgubire în cazul mai multor boli transmisibile la animale, prin HG nr. 1700/2006, ca efect al condiționării plătii despăgubirilor, se instituie o discriminare flagrantă, întrucât ea se adresează și afectează exclusiv crescătorii de porcine, în condițiile în care un echivalent al condiționărilor incluse în HG nr. 1700/2006 nu se regăsește în norme de reglementare a despăgubirii pentru lichidarea focarelor de boală ce afectează alte specii de animale, ceea ce înseamnă că proprietarii de suine sunt discriminați negativ în ceea ce privește regimul de protecție aplicabil proprietății lor, prin comparație cu alți proprietari de animale.
Mai mult, se observă ca proprietarii de suine care au încălcat normele de biosecuritate nu ar fi nici ei tratați în mod egal, HG nr. 1700/2006 discriminându-i, dată în plus, pe cei care au fost contaminați cu pestă porcină clasică față de restul contravenienților în cazul cărora, deși s-au încălcat aceleași norme, exploatațiile nu au fost contaminate deloc sau au fost contaminate cu o altă boală decât pesta porcină clasică.
Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei în data de 17 aprilie 2009, pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI a solicitat instanței, respingerea acțiunii reclamantei, invocând excepția inadmisibilității cererii, arătând că, otrivit p. disp. art. 9 din HG nr. 1700/2006 "Programul de vaccinare de urgență se aprobă pe perioadă de un an, respectiv 2006 -2007", astfel că la data de 01.01.2008 prevederile acestui act normativ și-au încetat aplicabilitatea, în prezent fiind în vigoare HG nr. 515/2008 pentru aprobarea acțiunilor sanitar veterinare cuprinse în programul acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor, al celor transmisibile de la animale la om, protecția mediului, precum și alte acțiuni prevăzute în alte programe naționale, precum și a tarifelor aferente acestora pentru anul 2008.
Prin intermediul HG nr. 515/2008 a fost aprobat Programul strategic privind monitorizarea, controlul și eradicarea pestei porcine clasice în România pentru anul 2008, prevăzut în Anexa nr. 2 la acest act normativ.
Prin urmare, întrucât HG nr. 1700/2006 nu mai este în vigoare, prezenta acțiune a rămas fără obiect, impunându-se respingerea ei ca inadmisibilă.
Această excepție a fost soluționată de instanță, în sensul respingerii, în ședința publică din data de 14 octombrie 2009.
Examinând cererea reclamantei prin prisma actelor dosarului și a reglementărilor legale, Curtea reține următoarele:
1. Prin HG nr. 1700/2006 pentru aprobarea Programului strategic privind monitorizarea, controlul și eradicarea pestei porcine clasice în România, se instituie, în art. 6 alin. 1, în sarcina deținătorilor de porcine din exploatațiile de animale obligația asigurării și respectării măsurilor de biosecuritate și a cerințelor tehnologice, prevăzute în anexa nr. 3 HG.
Alineatul 2, contestat în prezenta cauză, prevede că "Obligația prevăzută la alin. (1) are termen permanent șicondiționează acordarea despăgubirilor pentru cazurile în care se înregistrează pagube datorate pestei porcine clasice pentru care se acordă despăgubiri în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.415/2004privind acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, cu modificările și completările ulterioare".
Aceeași condiționare este reiterată în Anexa 3Măsuri de biosecuritate și cerințe tehnologice, lit. A, pct. 2, astfel: " Respectarea măsurilor de biosecuritate este un criteriu obligatoriu pentru acordarea de despăgubiri pentru animalele tăiate, ucise, moarte sau altfel afectate ca urmare a confirmării pestei porcine clasice".
2. Actul normativ care instituie îndreptățirea la despăgubiri este OG nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, care, în art. 26 alin. 6, în forma în vigoare la momentul adoptării HG nr. 1700/2006, prevede că "În cazul măsurilor ce se întreprind pentru lichidarea rapidă a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, ce implică tăierea sau uciderea unor animale, se acordă despăgubiri proprietarilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate,în condiții care se stabilesc prin hotărâre a Guvernului".
Aici se cuvine menționat că raportarea limitelor delegării de competențe cuprinsă în OG nr. 42/2004 trebuie făcută la forma în vigoare a ordonanței la data adoptării HG nr. 1700/2006, iar nu la forma actuală, redată de reclamantă, prin trimitere la art. 26 alin. 61din ordonanță, acesta fiind introdus abia prin Legea nr. 238 din 12 iulie 2007 pentru modificarea art. 26 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor.
3. Legislația secundară adoptată în temeiul art. 26 alin. 6 din OG nr. 42/2004 este reprezentată de HG nr. 1415/2004 privind acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.
Potrivit art. 3 al acestei hotărâri de guvern, " de despăgubiri, potrivit legii, persoanele juridice și persoanele fizice proprietare de animale,în cazul în careanimalele sunt deținute cu respectarea normelor legale în vigoare cu referire la declararea și înregistrarea obligatorie în registrul agricol, care au suferit pagube în cazul aplicării acțiunilor de importanță deosebită ce se întreprind pentru lichidarea rapidă a focarelor de boli transmisibile prevăzute în lista cuprinsă în anexa nr. 1".
Curtea observă că nicăieri în cuprinsul acestei hotărâri de guvern nu se găsesc nu doar condiționări de genul celei cuprinse în HG nr. 1700/2006, dar nici măcar respectarea altor cerințe decât cele care sunt prevăzute în OG nr. 42/2004 sau se desprind implicit din reglementările acesteia.
În sprijinul aceleiași concluzii vin și prevederile art. 2 din Anexa 2 HG nr. 1415/2004 Norme metodologice privind finanțarea cheltuielilor pentru acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, care prevăd conținutul documentației ce trebuie întocmită, făcând referire la următoarele acte însoțitoare, în condițiile în care acestea din urmă sunt cele care probează întrunireatuturor condițiilorpentru obținerea despăgubirilor, astfel:
"a) memoriul justificativ care include ancheta epizootologică și acțiunile pentru lichidarea rapidă a focarului de boală transmisibilă, întocmit de către medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare teritoriale unde a fost declarată boala;
b) actul de declarare a bolii, eliberat de medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare zonale unde a fost declarată boala, conform modelului din anexa nr. 1;
c) fișa de evaluare întocmită și semnată de comisia de evaluare, conform modelului din anexa nr. 2;
d) copiile buletinelor de analiză eliberate de laboratoarele sanitare veterinare de stat sau, în cazul tuberculozei, copia rezultatului tuberculinării;
e) procesele-verbale încheiate și certificatele sanitare veterinare de transport al animalelor vii, eliberate de medicul veterinar oficial al circumscripției sanitar-veterinare zonale, pentru crescătorii de animale particulari;
f) documentele care să ateste sumele de bani încasate de către proprietarii de animale în urma valorificării prin sacrificarea animalelor, dacă este cazul;
g) declarație pe propria răspundere că animalul/animalele nu a/au fost asigurat/asigurate, dacă este cazul;
h) decontul, conform modelului prevăzut în anexa nr. 3".
4. Revenind la prevederile contestate ale HG nr. 1700/2006, Curtea subliniază mai întâi că această hotărâre de guvern nu a fost emisă în aplicarea ordonanței, în temeiul abilitării cuprinsă în art. 26 alin. 6 din aceasta.
Ea a fost adoptată în baza art. 26 alin. 9 din OG nr. 42/2004, potrivit căruia "Autoritatea va elabora și va pune în aplicarestrategii naționale de control al bolilor transmisibile la animale, bazate pe principii și criterii similare cu cele utilizate de statele membre", aprobarea strategiei realizându-se prin hotărârea de guvern contestată.
Dincolo însă de temeiul în baza căruia a fost adoptată, prin natura ei, HG nr. 1700/2006 nu poate cuprinde reglementări juridice primare, având această natură orice astfel de reglementare care modifică soluția legislativă cuprinsă în ordonanță, în speță din perspectiva introducerii unei condiții suplimentare pentru beneficiul despăgubirilor.
Cu alte cuvinte, orice detaliere, orice explicitare, orice reglementare procedurală sau de formă poate face obiectul unei reglementări secundare, în sensul instituirii unor norme metodologice sau instrucțiuni de aplicare, fără însă a putea modifica soluția legislativă.
În acest sens, relevante sunt prevederile art. 108 alin. 2 din Constituția României referitor la hotărârile de guvern, prevederi potrivit cărora "Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor".
constituțional i se adaugă prevederile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emitîn limiteleși potrivit normelor care le ordonă".
Or, în speța de față, independent, așa cum s-a arătat, de temeiul în baza căruia a fost adoptată, limitele reglementării secundare privind acordarea de despăgubiri pentru efectele derivând din eradicarea focarelor de pestă porcină clasică sunt cele conturate de OG nr. 42/2004, care consacră acest drept la despăgubire.
De asemenea, actele normative trebuie să se integreze armonios într-un sistemul legislativ unitar și coerent, lipsit de antinomii juridice, deziderat și în același timp normă de tehnică legislativă, consacrat în art. 12 din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia: "Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care:
a)proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune;
b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia;
c) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare și cu tratatele internaționale la care România este parte".
Reglementarea constituțională menționată și cele din legea privind normele de tehnică legislativă nu fac altceva decât să "așeze" ierarhic actele normative.
5. Dincolo de faptul că adaugă nepermis la lege, instanța apreciază că prin introducerea unei atare condiționări se instituie, implicit, o prezumție legală absolută a existenței unui raport de cauzalitate între nerespectarea normelor de biosecuritate și prejudiciul cauzat de declanșarea focarului de boală și măsurile adoptate pentru eradicarea acestuia, fără a exista un fundament legal pentru aceasta și nici o fundamentare științifică.
Mai mult, Guvernul nu a justificat, nici prin Nota de fundamentare a HG nr. 1700/2006 ( 191), nici altminteri, rațiunea instituirii unei astfel de condiții doar în privința proprietarilor de suine, prin rigori suplimentare impuse de eventuala periculozitate sporită a pestei porcine clasice sau a actualității/iminenței riscului unei astfel de boli.
Dimpotrivă, din economia Legii nr. 381/2002 privind acordarea despăgubirilor în caz de calamități naturale în agricultură, norma generală în materie, reiese că doar în cazul incidenței anumitor boli, cu un grad mare de periculozitate și risc, există beneficiul despăgubirii, tocmai datorită caracterului de calamitate naturală pe care îl conferă legea mortalității și/sau sacrificării de necesitate a animalelor.
Printre aceste boli ale animalelor care generează calamități naturale, se regăsește, în raport de art. 2 alin. 2 din Legea nr. 381/2002 și art. 2 lit. k din Ordinul nr. 419/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 381/2002 privind acordarea despăgubirilor în caz de calamități naturale în agricultură, și pesta porcină clasică.
În această ordine de idei, instanța reține totodată și modul discriminator în care se realizează protecția dreptului de proprietate privată, în totală discordanță cu prevederile art. 44 alin. 2 teza a I-a din Constituție.
Curtea apreciază că dacă ar fi fost avută în vedere o obligație generală de respectare a tuturor obligațiilor care incumbă, la modul general, crescătorilor de animale, spre pildă, a măsurilor de biosecuritate, obligație general valabilă, condiționarea acordării despăgubirilor ar fi trebuit să se aplicată tuturor, nu doar crescătorilor de suine și nu doar pentru ipoteza pestei porcine clasice.
6. În lumina considerentelor ce precede, Curtea apreciază acțiunea reclamantei ca fondată, astfel că - în temeiul art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 - o va admite și va anula parțial HG nr. 1700/2006, în ceea ce privește art. 6 alin. 2 teza a II-a, privind condiționarea acordării despăgubirilor conform HG nr. 1415/2004 de respectarea disp. art. 6 alin. 1 din HG nr. 1700/2006, precum și punctul 2 din secțiunea Aaa nexei 3 la HG nr. 1700/2006.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite acțiunea formulată de reclamanta SC SRL, cu sediul procesual ales la, în mun. B, Bucharest Business, Clădirea A, etaj 4, Șoseaua B - P nr. 1A, sector 1, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, cu sediul în mun. B, nr. 1, sector 1,
Anulează parțial HG nr. 1700/2006, în ceea ce privește art. 6 alin. 2 teza a II-a, privind condiționarea acordării despăgubirilor conform HG nr. 1415/2004 de respectarea disp. art. 6 alin. 1 din HG nr. 1700/2006, precum și punctul 2 din secțiunea Aaa nexei 3 la HG nr. 1700/2006.
Definitivă. Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din data de 28 octombrie 2009.
JUDECĂTOR GREFIER
Red./dact. 4 ex.MN/MN
Președinte:NemenționatJudecători:Nemenționat
