Anulare act administrativ . Sentința 4144/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ NR. 4144
Ședința publică din data de 25 noiembrie 2009
Curtea constituită din:
JUDECĂTOR 1: Nemenționat
GREFIER:
Pe rol fiind pronunțarea asupra acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta în contradictoriu cu pârâta ARHIVELE NAȚIONALE.
Dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc în ședința publică din data de 11 noiembrie 2009, susținerile părților fiind consemnate în încheierea ședinței publice de la acea dată, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, dată la care Curtea a amânat pronunțarea cauzei la 18 noiembrie 2009 și apoi pentru astăzi, 25 noiembrie 2009, pentru a da posibilitate părților să depună concluzii scrise.
CURTEA
Prin cererea înregistrată la data de 18 octombrie 2007, reclamanta a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta ARHIVELE NAȚIONALE, anularea Dispoziției Directorului General al Arhivelor Naționale nr. 466/13.09.2007 ca nelegală și netemeinică și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii sale, reclamanta a învederat instanței că dispoziția este nuIă absolut deoarece a încălcat prevederile art. 78 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, privind audierea prealabilă a funcționarului. Or, în procesul - verbal încheiat în data de 07.09.2007 se consemnează expres faptul că "în deschiderea ședinței dl. Director General al Arhivelor Naționale Dr. a prezentat măsurile disciplinare și profesionale ce vor fi aplicate în urma controlului mai sus menționat: sancționarea cu "Mustrare scrisă" a d-rei director pentru lipsă de implicare, coordonare și control a activităților specifice desfășurate în cadrul I în perioada supusă controlului."
Practic, reprezentantul pârâtei a încunoștiințat deja la acea dată (07.09.2007) pe reclamantă cu privire la măsurile disciplinare ce se vor aplica - și aceasta anterior oricăror audieri sau explicații din partea reclamantei, decizia de sancționare fiind deja luată de către reprezentantul pârâtei. Aceasta rezultă inclusiv din faptul că, formulând obiecțiuni, reclamantei i-a fost pus în vedere să își precizeze în scris obiecțiunile "referitoare la măsurile disciplinare aplicate".
De asemenea, decizia atacată respectă - formal - o parte din condițiile impuse de lege, însă nu precizează motivele pentru care observațiile si apărările reclamantei nu au fost defel luate în considerare la aplicarea deciziei de sancționare, tocmai pentru că la momentul în care și-a precizat punctul de vedere, sancțiunea era deja adoptată.
Reclamanta critică dispoziția contestată și din perspectiva temeiniciei acesteia, a faptelor reținute ca abateri disciplinare în sarcina sa.
Astfel, referindu-se la raportul de control ce a fundamentat măsura aplicată, reclamanta arată că ăsurile profesionale propuse în acesta nu se înscriu nici într-o logică arhivistică, dar nici în cadrul legal aplicabil, impunându-se I - al cărei director este reclamanta - "prelucrarea arhivistică a fondurilor și fragmentelor de fonduri create de instituții din, si ", imputându-se reclamantei această neprelucrare/neconsemnare în decizia atacată.
Or, o atare prelucrare se poate face numai după ce instituția pe care o conduce intră în posesia acestora, fapt ce nu s-a realizat până la momentul efectuării controlului și sancționarea sa, în mod nelegal reținându-se culpa sa în neprelucrarea unor documente in condițiile în care acestea nu i-au fost încă predate.
De asemenea, în același raport de control se reține "absența verificărilor asupra activității subordonaților, fapt ce generează permanentizarea unor stări de lucruri necorespunzătoare care se reflectă în calitatea slabă a lucrărilor efectuate de unii salariați (avem în vedere, în principal, referatele întocmite de d-ra inspector asistent, referate în care este evidentă confuzia între numărul de inventar și cota dosarelor cercetate)".
Practic, în referatele întocmite de către angajații I, la redarea cotei unitaților arhivistice cercetate în vederea rezolvării cererilor, se face mențiunea "nr. inv.", mențiune ce a fost percepută de către cei care au efectuat controlul ca reprezentând numerele inventarelor cercetate. Or, în referatele cererilor au fost precizate numerele inventarelor la datele de identificare ale fondurilor cercetate, conform prevederilor capitolului II lit. D art. 23 din Normele Metodologice privind eliberarea certificatelor, extraselor si copiilor de pe documentele păstrate in Arhivele Naționale nr. - din 16.06.2004. Conform anexei nr. 3 Normelor Tehnice privind desfășurarea activității în Arhivele Naționale, cota unității arhivistice este redată cu sintagma "nr. de inv.", aceasta fiind definită ca număr de inventar al unității arhivistice. Prin urmare, redarea cotelor unităților arhivistice cercetate pentru rezolvarea cererilor cu "nr. inv." este conformă prevederilor amintitului act ce reglementează activitatea desfășurată în cadrul instituției Arhivelor Naționale.
Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei în ședința publică din data de 11 decembrie 2007, pârâta ARHIVELE NAȚIONALE a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată.
În susținerea poziției sale procesuale, pârâta a arătat că în sarcina reclamantei s-a reținut, cu ocazia controlului efectuat, încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, lipsa de implicare, coordonare și control a activităților specifice desfășurate în cadrul I în perioada supusă controlului tematic, materializată prineconsemnareaîn instrumentele obligatorii de evidență a 857 fonduri și colecții arhivistice preluate de la. V și a celor 47 fonduri și colecții arhivistice provenite de la. A;onsemnarea defectuoasăîn a celor 14 fonduri și colecții arhivistice, înscrise până la data controlului;neorganizareaunor ședințe periodice de analiză cantitativă și calitativă a activității desfășurate într-un anumit interval de timp; ipsa verificării activității subordonaților în sensul nerespectării prevederilor Planurilor anuale de activități și postului directorului
S-a reținut că deficiențele menționate mai sus întrunesc elementele constitutive ale unei abateri disciplinare conform prevederilor art. 43 alin. (1), art. 45 alin. (1), art. 75, art. 77 alin. (1), alin. (2) lit. j) și alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/ 1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu dispozițiile art. 5 din Legea nr. 7/2004 privind Codul d e conduită al funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare.
Susținerile reclamantei că nu i s-a respectat dreptul la apărare nu au justificare. Pe întreg parcursul controlului reclamantei i-au fost respectate drepturile conferite de lege. În acest sens, atât prin susținerile verbale și înscrisurile prezentate echipei de control, cât și prin Nota raport nr. 68362 / 24.08.2007, reclamanta și-a expus punctul de vedere cu privire la deficiențele constatate cu ocazia controlului și și-a prezentat toate apărările în acest sens.
Mai mult, potrivit art. 267 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, "nici o măsură, cu excepția celei prevăzute la art.264 alin. (1) lit. a), nu poate fi dispusă mai înainte de efectuarea unei cercetări disciplinare prealabile", iar în deplină concordanță cu prevederile legislației muncii in materia răspunderii disciplinare, art. 78 alin. (1) din Legea nr.188 / 1999 prevede că "sancțiunea disciplinară prevăzută la art.77 alin.(3) lit.a) se poate aplica direct de către persoana care are competența legală de numire în funcția publică", astfel că nu este incident motivul de nelegalitate invocat de reclamantă.
Analizând acțiunea reclamantei prin prisma actelor dosarului și a reglementărilor legale aplicabile, Curtea reține următoarele:
1. Prin Dispozița nr. 466/13.09.2007 a Directorului General al Arhivelor Naționale ( 18), reclamanta a fost sancționată disciplinar cu "mustrare scrisă" pentru "încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri constând în:
- econsemnarea în instrumentele obligatorii de evidență a 857 fonduri și colecții arhivistice preluate de la. V și a celor 47 fonduri și colecții arhivistice provenite de la. A;
- onsemnarea defectuoasă în a celor 14 fonduri și colecții arhivistice, înscrise până la data controlului;
- neorganizarea unor ședințe periodice de analiză cantitativă și calitativă a activității desfășurate într-un anumit interval de timp;
- ipsa verificării activității subordonaților în sensul nerespectării prevederilor Planurilor anuale de activități și postului directorului I".
2. La baza sancționării reclamantei au stat concluziile Raportului Serviciului Metodologie, Îndrumare și Control nr. 2000/06.09.2007.
3. Primul motiv de nelegalitate dispoziției de sancționare, invocat de reclamantă, vizează neaudierea sa prealabilă sancționării, în raport de prevederile art. 78 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, respectiv ale art. 267 din Codul muncii.
Potrivit disp. art. 78 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, "Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal".
4. Curtea împărtășește întru totul opinia reclamantei în privința interpretării acestui text de lege.
Pârâta apreciază că textul, prin mențiunea de la alin. 1, în sensul că sancțiunea se poate aplica direct, iar nu prin mijlocirea comisiei de disciplină (mai exact la propunerea acesteia), se interpretează în sensul că nu ar fi necesară, pentru sancțiunea cea mai blândă, aceea a mustrării scrise, respectarea rigorilor alineatului 3.
Pentru o corectă interpretare a acestui text, se impune redarea în integralitate a art. 78 din Legea nr. 188/1999, astfel:
"(1) Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 77 alin. (3) lit. a) se poate aplica direct de către persoana care are competența legală de numire în funcția publică.
(2) Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 77 alin. (3) lit. b) - e) se aplică de persoana care are competența legală de numire în funcția publică, la propunerea comisiei de disciplină.
(3)Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității.Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal".
După cum se poate lesne observa, alin. 3 nu face nicio distincție în ce privește respectarea obligației de audiere a funcționarului public în cauză, în funcție de sancțiunea ce urmează a fi aplicată.
Faptul că, potrivit alin. 1, sancțiunea prevăzută de art. 77 alin. 3 lit. a, anume mustrarea scrisă, poate fi aplicată direct de persoana care are competența legală de numire în funcția publică, iar nu prin mijlocirea și la propunerea comisiei de disciplină, nu echivalează cu exonerarea persoanei competente cu aplicarea sancțiunii de obligația respectării rigorilor legale privind dreptul la apărare al funcționarului public.
unei astfel de interpretări este confirmată implicit din prevederile art. 37 din HG nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, în vigoare la momentul sancționării reclamantei, text potrivit căruia "(1) În cazul în care sancțiunea a fost aplicată de conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea conducătorului compartimentului, potrivit prevederilor art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, funcționarul public poate formula contestație la conducătorul autorității sau instituției publice.
(2) În situația prevăzută la alin. (1) conducătorul autorității sau instituției publice sesizează comisia de disciplină în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării contestației. În acest caz, comisia de disciplină este competentă să verifice dacă sancțiunea disciplinară a fost aplicată cu respectarea prevederilor art. 70 alin. (4) și (5) șiale art. 71 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare.
(3) În funcție de rezultatul verificărilor prevăzute la alin. (2), comisia de disciplină poate să propună prin raport menținerea, modificarea sau anularea sancțiunii disciplinare aplicate. Comisia de disciplină nu poate să propună o sancțiune disciplinară mai gravă decât cea aplicată".
Or, art. 71 alin. 4, în numerotarea formei Legii nr. 188/1999 la data adoptării invocatei HG, vizează tocmai obligația de audiere prealabilă a funcționarului public, consemnată în scris, astfel: "Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal".
5. Reținând, prin urmare, existența, în privința funcționarilor publici, a unei prevederi speciale față de cea cuprinsă în Codul muncii, în art. 267 alin. 1, prevedere specială care se aplică în speță, Curtea apreciază, de asemenea, ca fiind incidente în speță, prevederile art. 268 alin. 2 din Codul muncii, ca normă generală potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999, normă generală în raport de care legea specială nu cuprinde prevederi derogatorii.
Potrivit art. 268 alin. 2 din legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, în forma în vigoare la momentul sancționării reclamantei, "Sub sancțiunea nulității absolute, în decizie se cuprind în mod obligatoriu:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
b) precizarea prevederilor din statutul de personal, regulamentul intern sau contractul colectiv de muncă aplicabil, care au fost încălcate de salariat;
c)motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile sau motivele pentru care, în condițiile prevăzute la art. 267 alin. (3), nu a fost efectuată cercetarea;
d) temeiul de drept în baza căruia sancțiunea disciplinară se aplică;
e) termenul în care sancțiunea poate fi contestată;
f) instanța competentă la care sancțiunea poate fi contestată".
6. Odată lămurită divergența de interpretare a textului art. 78 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 și a incidenței art. 268 alin. 2 din Legea nr. 53/2003, urmează a se verifica, în concret, dacă și măsura în care directorul instituției pârâte a respectat rigorile impuse de aceste obligații.
În acest sens, Curtea observă pe de o parte că finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea obligației de audiere prealabilă a funcționarului public a fost realizată în cauză, chiar dacă nu la inițiativa instituției, care a neglijat acest aspect, ci din propria inițiativă a reclamantei, prin transmitereaNotei raport cuprinzând punctul de vedere formulat de I față de "Raportul privind principalele concluzii rezultate în urma controlului tematic efectuat la Direcția Județeană Ia A rhivelor Naționale"( 9).
În acest sens, instanța reține că această notă a fost întocmită de însăși reclamantă, conducător al instituției controlate, că ea cuprinde punctul de vedere și apărările acesteia față de aspectele imputate însăși conducerii I, adică reclamantei.
A nega asigurarea, prin transmiterea acestei note raport, a finalității avută în vedere de legiuitor, de a se asigura dreptul la apărare al funcționarului vizat, ar echivala cu aplicarea unui formalism excesiv, care excede voinței legiuitorului.
7. Pe de altă parte însă, Curtea reține neobservarea de către pârâtă, la aplicarea sancțiunii mustrării scrise, a rigorilor impuse de art. 268 alin. 2 din Legea nr. 53/2003, text aplicabil după cum s-a arătat mai sus, în privința mențiunilor obligatorii din cuprinsul dispoziției de sancționare, sub sancțiunea nulității.
Astfel, cu toate că reclamanta a punctat pe larg, foarte argumentat, apărările I și implicit ale sale față de deficiențele de management reținute prin actul de control, dispoziția de sancționare nu cuprinde "motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile",mențiune obligatorie potrivit art. 268 alin. 2 lit. c din Codul muncii, sub sancțiunea nulității actului de sancționare.
Prin urmare, în lumina considerentelor ce preced, Curtea apreciază ca nelegală dispoziția de sancționare disciplinară a reclamantei, astfel că - în baza art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 268 alin. 2 lit. c din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, aplicabil potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999 - va admite prezenta acțiune și va anula dispoziția nr. nr. 466/2007.
8. Fiind partea care a căzut în pretenții, pârâta va fi obligată - în temeiul art. 274.pr.civ. - să achite reclamantei suma de 1000 de lei cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorar avocațial.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite acțiunea formulată de, cu domiciliul procesual ales la " & ", în mun. B,-, sector 1, în contradictoriu cu pârâta ARHIVELE NAȚIONALE, cu sediul în mun. B,-, sector 5, și, în consecință:
Anulează Dispoziția nr. 466/13.09.2007 emisă de Directorul General al Arhivelor Naționale.
Obligă pârâta să achite reclamantei suma de 1000 de lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Definitivă. Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din data de 25 noiembrie 2009.
JUDECĂTOR GREFIER
Red./dact. 4 ex.MN/MN
Președinte:NemenționatJudecători:Nemenționat
