Anulare act administrativ . Sentința 503/2010. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
DOSAR NR-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI - SECȚIA A-VIII-A contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Sentința civilă nr. 503
Ședința publică de la 27.01.2010
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: Grecu Gheorghe
GREFIER: - - -
...
Pe rol soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantul, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI-PRIN SECRETARIATUL GENERAL.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică de la 20.01.2010, când au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta decizie când, Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a da posibilitate părților să depună note scrise a amânat pronunțarea la 27.01.2010.
CURTEA,
Asupra acțiunii de contencios administrativ de față și în temeiul art.256 pr.civ.
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomița sub nr-, reclamantul, în contradictoriu cu Guvernul României - Secretariatul General, a cerut anularea OUG nr.37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice și anularea actului prin care a fost eliberat din funcție, respectiv decizia nr.205/2009 emisă de Direcția Județeană de Tineret I cât și suspendarea executării OUG 37/2009, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Motivându-și cererea, arată reclamantul că actul normativ contestat are caracter vădit nelegal și decisiv, fiind emis cu încălcarea disp.art.11 și 54(2) și 120 din Constituția României, fapt ce a determinat, pentru motive similare, să fie contestat pentru neconstituționalitate, excepție aflată în curs de soluționare la Curtea Constituțională.
Mai precizează că ordonanța precitată nu este justificată din punct de vedere al urgenței și nu cuprinde justificarea situației excepționale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare.
În drept au fost invocate prev.art.1,9 și 15 din Lg.554/2004.
Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul Guvernul României prin Secretarul General al Guvernului a invocat pe cale de excepție, necompetența materială a tribunalului în raport de prev.art.10 din Lg.554/2004, excepția inadmisibilității pe cererea de suspendare și lipsa calității procesuale pasive a Guvernul României.
În ce privește fondul pricinii, pârâtul a cerut respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, arătând că nu sunt îndeplinite condițiile suspendării actului administrativ contestat astfel cum imperativ o cere art.15 art.la art.14 din Lg.554/2004 și pentru motivele de fapt și de drept reiterate în nota de fundamentare care a stat la baza emiterii ordonanței.
Au fost depuse copia înscrisurilor la care se face referire, în condițiile art.13 din Lg.554/2004.
Curtea, analizând actele și lucrările dosarului, susținerile părților, în raport de dispozițiile legale incidente și obiectul pricinii, reține următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul, a cerut anularea OUG 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 264 din 22.IV.2009;
-anularea actului prin care am fost eliberat din funcție, respectiv Decizia Comisarului General al Gărzii Naționale de Mediu nr. 125 din 24.04.2009;
-suspendarea executării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/22 aprilie. 2009. privind unele I!lăsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 264 din 22.IV.2009 și a actului prin care am fost eliberat din funcție, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Arată reclamantul că are calitatea de funcționar public și, din data de 24.03.2008, a fost numit în funcția publică de Comisar al Comisariatului Județean I al Gărzii Naționale de Mediu, prin Decizia Comisarului General al Gărzii Naționale de Mediu nr. 1019/21.03.2008, emis în urma concursului organizat la 10-11 martie 2008.
Potrivit art.1 alin. (2) al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările ulterioare, "Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispozițiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală."
Conform legii (Statutul funcționarilor publici-), singurele posibilități legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici sunt cele prevăzute la art. 87-92 (modificare), art. 94-96 (suspendare) și art. 97-102 (încetare) din actul normativ în cauză. Însă, indiferent de situație, trebuie observat că legiuitorul a instituit, prin norme clare, măsuri de protecție a funcționarului public împotriva oricăror abuzuri ale conducătorilor autorităților și instituțiilor publice, cele mai relevante vizând: obligativitatea existenței acordului funcționarului pentru modificarea raporturilor de serviciu, limitarea la minimum a posibilității angajatorului de a avea inițiativa suspendării din funcția publică, enumerarea, cu caracter limitativ, a situațiilor în care poate interveni încetarea raportului de serviciu.
Caracterul vădit nelegal și abuziv al OUG 37/22.04.2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, precum și premeditarea acestui abuz sunt evidențiate, în special, de următoarele argumente, precizează în continuare reclamantul.
Astfel, propunere legislativă pentru modificarea Legii nr. 188/1999, cu conținut identic, a fost inițiată de doi deputați ai coaliției de guvernare, domnul - - și domnul - + și a fost adoptată de -la 09.03.2009 și de Camera Deputaților - la 17.03.2009 (a se observa viteza adoptării - 8 zile, în condițiile în care proiecte de acte normative de importanță vitală pentru România zac în Parlament ani în șir).
La data de 25.03.2009, legea respectivă a fost atacată la Curtea Constituțională de un număr de 81 de parlamentari care, în sesizarea lor, i-au adus critici de constituționalitate extrinsecă și critici de constituționalitate intrinsecă, acestea din urmă constând, în principal:
- încălcarea arte 11 din Constituția României, prin faptul că are prevederi ce nu corespund exigențelor Convenției Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice;
- încălcarea arte 54 alin. (2) și a arte 120 alin. (1) din Constituția României, prin faptul că, persoanei care va ocupa funcția de director coordonator al serviciului public, i se încredințează o funcție publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituțional invocat; deci, răspunderea va fi una contractuală, și nu legală, așa cum prevede Constituția. Concomitent, se încalcă și art. 120 alin. (1) din Constituție, întrucât de concentrare a unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept public.
De asemenea, se apreciază că OUG 37/22.04.2009 nu este, practic motivată din punct de vedere al urgenței și nu cuprinde justificarea situației excepționale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare.
Precizează că în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituția României, republicată, "Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora." Cu alte cuvinte, relația dintre puterea legislativă și cea executivă se exprimă prin competența conferită Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în condițiile stabilite de art. 115 alin. (4) din Constituție. Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului! public. Or, adoptarea de către Guvern a Ordonanței de urgență nr. 37/2009 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit și nici de necesitatea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, ci, lucru foarte grav, de contracararea posibilelor efecte ale exercitării unui drept constituțional de către un număr de parlamentari împotriva unei legi deja adoptată de Parlament. Așa fiind, în condițiile în care legiuitorul primar a reglementat deja domeniul, Guvernul, prin intervenția sa ulterioară, intră în conflict cu prevederile art. 61 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării". De altfel, aceasta este și poziția Curții Constituționale, exprimată constant și consemnată în mai multe Decizii, dintre care le-aș aminti aici doar pe cele mai recente: Decizia nr. 1221 din 12 noiembrie 2008 și Decizia nr. 82 din 15.01.2009.
În drept cererea a fost întemeiată pe disp.art.1,9 și 15 din Lg.554/2004 cu modificările și completările ulterioare.
În conf.cu prev. art.7 al.5 din 5554, și având în vedere faptul că lezarea intereselor a început să producă, procedura de încetare a raporturilor de serviciu urmând să se finalizeze la data de 24.05.2009, nu s-a îndeplinit procedura plângerii prealabile împotriva OUG 37/2009.
În susținerea solicitărilor s-a folosit de proba cu înscrisuri, fiind atașate în copie xerox înscrisurile la care a făcut referire.
Curtea, în raport de cele reținute, va respinge excepțiile invocate și pe fond cererea de chemare în judecată, pentru următoarele considerente:
Asftel în ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului, necontestat faptul că acesta este emitentul actului administrativ în cauză.
Cum raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material judecății, rezultă că excepția invocată nu poate fi primită. pârâtul fiind emitentul actului administrativ.
Astfel, rezultă că dreptul pretins de reclamant trebuie să-și poată obține recunoașterea sau realizarea în contradictoriu cu persoana chemată în judecată sau pârâtul trebuie să fie partea obligată la o anumită conduită în raport de dreptul reclamantului (a da, a face sau a nu face).
Potrivit dispozițiilor constituționale și celor ale Legii nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. Acest organ colegial poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă; acordând acestui organ al administrației dreptul de a adopta acte administrative, legea îi acordă și capacitatea/calitatea de a sta în judecată atunci când instanțele judecătorești exercită controlul legalității actelor sale, în condițiile Legii nr.554/2004 a Potrivit art.9 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul acțiunii principale nu este constatarea neconstituționalitătii ordonantei sau a dispozițiilor din ordonanță". De asemenea, potrivit art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992, republicată, Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești privind neconstituționalitatea unei ordonanțe, care are legătură cu soluționarea cauzei.
După cum se observă din motivarea acțiunii introductive, reclamantul nu formulează, în condițiile legii, și excepția de neconstituționalitate, ci doar susține că ordonanța de urgență este dată cu încălcarea dispozițiilor art.115 alin.4 și 6, art.20, art.44 din Constituție, cât și cu încălcarea dispozițiilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Ca atare excepția inadmisibilității nu poate fi primită.
Pe fondul pricinii, cauza reclamantului nu este întemeiată.
Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile art.115 alin4 din Constituție, republicată.
Cum reiese și din preambulul ordonanței de urgență în discuție prin adoptarea acesteia s-a urmărit adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor autorități și instituții publice.
În considerarea atribuțiilor sale de a exercita conducerea generală a administrației publice, potrivit art.102 alin.( 1) din Legea fundamentală, Guvernul are dreptul constituțional, de a recurge, în situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, la procedura de legiferare prin ordonanță de urgență, prevăzută de art.115 alin.( 4), cu obligația de a motiva urgența în cuprinsul ordonanței.
Noțiunea de situație extraordinară, nefiind precizată în Constituție, a fost stabilită prin decizii ale Curții Constituționale, care, în jurisprudența sa constantă a statuat că " Prin cazuri excepționale (. ) se înțeleg acele situații care nu se pot încadra în cele avute în vedere expres de lege", "interesul public lezat de caracterul anormal și excesiv al cazurilor excepționale justifică intervenția Guvernului pe calea ordonanței de urgență", "de aceea, o astfel de măsură se poate fundamenta numai pe necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public" (Decizia nr.65/1995, Decizia nr.15/2000, Decizia nr.43/2002, Decizia nr.101 /2004, Decizia nr.67/2005).
Ținând cont de cele expuse mai sus, considerăm că, referitor la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.110/2008, sunt îndeplinite exigențele stabilite de Curtea Constituțională, prin jurisprudența sa (Decizia nr.173/2001, Decizia nr.-, Decizia nrA97/2004) cu privire la interesul public și urgența reglementării pentru aprecierea constituționalității ordonanțelor de urgență.
În temeiul art.115 alin.( 4) din Constituție, republicată, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Ca atare, în toate cazurile în care lipsa unei reglementări imediate poate produce grave consecințe în bunul mers al societății, Guvernul va trebui să emită reglementări, la nivel de lege, numai sub forma proiectelor de lege sau a ordonanțelor în baza unor legi de abili tare. În speță, situația extraordinară care a stat la baza adoptării OUG nr.110/2008 a fost motivată în chiar cuprinsul ordonanței, fiind îndeplinite dispozițiile art.l15 alin4 din Constituție, republicată. Astfel, în temeiul dispozițiilor constituționale sus-menționate, Guvernul adoptat Ordonanță de urgență nr.37/2009, având ca obiect de reglementare, stabilirea unor măsuri de îmbunătățire a activității administratiei publice, în conținutul Notei de fundamentare și al preambulului ordonanței fiind prezentate elementele obiective privind situația extraordinară ce ar justifica adoptarea de reglementări imediate, în scopul eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în contextul necesității reducerii cheltuielilor bugetare.
Utilizarea procedurii de legiferare prin ordonanța de urgență, pentru modificarea regimului juridic al funcțiilor ce conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitățile administrativ teritoriale prevăzute în anexa la ordonanța de urgență nu poate fi considerată, în sine, o încălcare a prevederilor art.l15 alin.( 6) din Constituție, republicată.
Astfel, critica susținută de reclamant, potrivit căreia, prin dispozițiile OUG nr.37/209, ar fi afectate drepturi fundamentale, contrar interdicțiilor impuse prin prevederilor constituționale ale art.115 alin. (6), respectiv dreptul la. muncă și la protecția socială a muncii, precum și dreptul la nivel de trai decent, consacrate prin prevederile art.41 și, respectiv, ale art.47 alin.(1) din Constituție, republicată, pare lipsita de fundament, de vreme ce nu se aduce atingere substanței acestor drepturi fundamentale.
Modificarea, în timpul derulării raporturilor de serviciu, a reglementărilor privind numirea și exercitarea funcțiilor ce conferă calitatea de conducători ai serviciilor publice deconcentrate impun încetarea acestor raporturi, în cazul în care se consideră necesară o intervenție legislativă pentru reformarea concepției reglementarilor anterioare, în vederea eficientizării acestor funcții, la nivel managerial, astfel cum s-a stabilit și prin intervenția legislativă realizată prin art. II - IV din OUG nr.37/2009.
Dreptul funcționarilor publici la carieră și, respectiv, la stabilitate în funcție nu reprezintă drepturi fundamentale garantate prin Constituție, republicată. Dreptul la carieră presupune garantarea, prin lege, a vocației funcționarului public la avansare, promovare și stabilitate, însă nu este un drept absolut.
Întrucât prin dispozițiile legate criticate nu a fost afectată substanța unor drepturi fundamentale, reiese că nu este fondată nici critica privind încălcarea prevederilor constituționale ale art.20, prin raportare la dispozițiile art.6 pct.1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, ce garantează dreptul la muncă și nici privind încălcarea prevederilor constituționale ale art44, referitor la garantarea dreptului de proprietate privată, raportate la dispozițiile art.1 pct.1 din Primul Protocol adițional la Convenția sus-menționată.
Dreptul la salariu este un drept care rezidă din toate raporturile de muncă ce guvernează activitățile cetățenilor, indiferent dacă aceștia desfășoară activități în baza unui raport de serviciu sau în baza unui contract de muncă, astfel încât un act normativ de modificare a modului de ocupare sau păstrare a unei funcții nu cenzurează acest drept.
Referitor la existența unor indicii de neconstituționalitate, urmează a se pronunța Curtea Constituțională investită în acest sens.
Ca tare respingând excepțiile invocate pe fond, Curtea urmează să respingă în totalitate acțiunea reclamantului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge excepțiile invocate de Guvernul României.
Respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamantului, domiciliat în S,-, județ I, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General, cu sediul în nr.1, sector 1,
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi din 27.01.2010.
PREȘEDINTE GREFIER
Red.GG
EF/4ex.
11.05.2010
Președinte:Grecu GheorgheJudecători:Grecu Gheorghe
