Anulare act administrativ . Sentința 574/2009. Curtea de Apel Constanta

Comentarii

0

Dosar nr-

ROMÂNIA

CURTEA DE APEL CONSTANȚA

SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ,

CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

SENTINȚA CIVILĂ NR. 574/CA

Ședința publică din data de 18 noiembrie 2009

Completul compus din:

PREȘEDINTE: Adriana Gherasim

Grefier - - -

S-a luat în examinareacțiunea conexăîn contencios administrativ formulată de reclamantul, domiciliat în C, bd.- nr.36,.3,.6, județul C, în contradictoriu cu în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE - cu sediul în B, str. -.- nr.2-4, sector 1 și GUVERNUL ROMÂNIEI - cu sediul în B, nr.1, sector 1, având ca obiect anulare act administrativ.

Dezbaterile asupra fondului au avut loc în ședința publică din data de 04 noiembrie 2009 și au fost consemnate în încheierea de amânare a pronunțării din acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre.

Curtea, pentru a da posibilitatea părților să depună concluzii scrise și apoi având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea asupra cauzei la data de 11 noiembrie 2009 și la 18 noiembrie 2009 când s-a pronunțat prin prezenta hotărâre.

CURTEA:

Asupra cauzei în contencios administrativ de față.

Din actele și lucrările dosarului, instanța constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr.721/36/26.05.2009 pe rolul acestei instanțe reclamantul, în contradictoriu cu MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale și Guvernul României, a solicitat:

- anularea ordonanței de urgență nr.37/22.04.2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.264 din 22.04.2009;

- anularea Ordinului nr.444/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale;

- obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul teritorial d e Muncă C,

- obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În temeiul art.15 alin.1 din legea nr.554/2004, solicită să se dispună suspendarea executării ordinului contestat până la soluționarea cauzei pe fond prin hotărâre irevocabilă.

La termenul din data de 24 iunie 2009, reclamantul a depusprecizări cu privire la obiectul acțiunii,arătând că solicită:

- anularea Ordinului nr.444/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale;

- obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul teritorial d e Muncă C,

- obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

- a precizat că menține cererea de suspendare a executării Ordinului nr.444/2009 până la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze.

În fapt, a susținut reclamantul că Ordinul nr. 444/2009 este nelegal pentru că, potrivit prevederilor art. 3, lit. f din Legea nr. 188/1999, unul dintre principiile care stau la baza exercitării funcției publice este cel al stabilității, iar potrivit art. 4, alin.2 din același act normativ, exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe o perioadă nedeterminată, astfel că singurele posibilități legale de modificare, suspendare sau încetare a raporturilor de serviciu sunt cele prevăzute expres și limitativ în Legea nr. 188/1999.

A mai susținut reclamantul că postul pe care l-a deținut în cadrul Inspectoratului teritorial d e Muncă al Județului C, cel de inspector șef, este supus reglementărilor aplicabile funcționarilor publici, respectiv Legea nr. 188/1999 și HG nr. 767/1999 privind aprobarea regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției.

În acest context legislativ, apariția OUG nr. 37/2009 a avut ca scop doar înlăturarea din sistem a unor peroane și numirea în locul lor a altor persoane pe criterii strict politice, astfel că ordinul contestat în prezenta cauză, dat în aplicarea art. III din OUG nr. 37/2009, este evident, în opinia reclamantului, nelegal și neîntemeiat.

În drept, cererea de chemare în judecată a fost întemeiată pe dispozițiile art. 106 din legea nr. 188/1999, art.9 și 15 din Legea nr. -.

Pe rolul aceleiași instanțe sub nr.932/36/08.07.2009, reclamantul a mai formulat o acțiune, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale, solicitând anularea Ordinului nr.444/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale; obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef Inspectoratul teritorial d e Muncă C, și la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută;cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din 21 octombrie 2009 instanța, constatând incidente dispozițiile art.164 din Codul d e procedură civilă, a dispus conexarea celor două cauze.

Legal citat, pârâtul MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca nefondate, arătând că reclamantul, anterior intrării în vigoare a ordinului nr. 444/23.04.2009, a solicitat mutarea sa definitivă, începând cu data de 25.05.2009, în funcția publică de execuție vacantă de inspector de muncă clasa 1 grad profesional superior treapta 1 - serviciul control securitate și sănătate în muncă din cadrul ITM C, astfel că acțiunea sa a rămas fără obiect.

Dintr-un alt punct de vedere a solicitat pârâtul să se constate inadmisibilitatea acțiunii reclamantului pentru lipsa procedurii prealabile, iar pe fond a considerat că ordinul contestat este legal, fiind dat în aplicarea dispozițiilor OUG nr. 37/2009, cu respectarea termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice, potrivit prevederilor art. 99, alin.3 din Legea nr. 188/1999.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, motivat de faptul că obiectul acțiunii în contencios administrativ îl reprezintă contestarea unui act administrativ individual emis de, nu de Guvern, astfel că nu se justifică identitatea procesuală între emitentul actului ți cel chemat în judecată ca pârât.

La termenul de judecată din 10.06.2009 a fost depusă la dosar cerere de intervenție în interes alăturat pârâtului Guvernul României, cerere ce a fost respinsă ca inadmisibilă în principiu prin încheierea de ședință din 8 iulie 2009.

Cererea de suspendare a ordinului nr. 444/2009 a fost soluționată prin încheierea de ședință din 15.07.2009, fiind dispusă suspendarea până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii de fond.

Examinând cauza prin prisma înscrisurilor depuse la dosar și a temeiurilor de drept incidente, Curtea reține următoarele:

Asupra excepției inadmisibilității acțiunii, deduse din nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004:

Reclamantul a formulat plângere prealabilă la organul emitent al actului administrativ contestat la data de 22.05.2009, conform recipisei de la fila 14 din dosarul nr- al Curții de APEL CONSTANȚA, conexat la prezenta cauză, cu respectarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 din legea contenciosului administrativ, fapt pentru care excepția inadmisibilității va fi respinsă ca nefondată.

În ceea de privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, invocată de pârât în întâmpinarea depusă la dosar, Curtea rețină că excepția este întemeiată, raportul juridic al cauzei, după precizările depuse de reclamant, fiind cel existent între contestatorul actului administrativ a cărui nelegalitate se invocă și emitentul respectivului act.

Asupra fondului cauzei:

Se reține că prin Ordinul nr. 444/23.04.2009 emis de Ministrul muncii, familiei și protecției sociale s-a dispus, în temeiul art.III alin.1 din OUG nr.37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, desființarea funcției publice de conducere de inspector șef al Inspectoratului teritorial d e Muncă. De asemenea, urmare a aplicării prevederilor art.1 din ordin, s-a dispus, potrivit prevederilor art.97 lit. c și art.99 alin.1 lit. b) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcția publică de conducere de inspector șef - inspector de muncă clasa I grad profesional superior, treapta de salarizare 1 la Inspectoratul teritorial d e Muncă C, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice acordat prin același ordin.

Curtea constată că ordinul atacat reprezintă un act administrativ dat în aplicarea OUG nr.37/2009, fiind justificat de către pârât exclusiv pe necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare, obiectiv ce transpare din preambulul actului normativ menționat.

Se mai reține că, ulterior sesizării instanței de contencios administrativ, prin OUG nr.105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.668 din 6 octombrie 2009, respectiv prinart. XIValin.(1), OUG nr.37/2009 a fost abrogată în mod expres.

În aceste condiții, sesizată cu obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru aprobareaOrdonanței de urgență a Guvernului nr.37/2009privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, obiecție formulată de un număr de 63 de deputați,Curtea Constituțională a constatat prin Decizia nr.1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr.758 din 6 noiembrie 2009, că Legea pentru aprobareaOrdonanței de urgență a Guvernului nr.37/2009este neconstituțională.

În examinarea excepției de neconstituționalitate, Curtea a considerat că abrogarea unei ordonanțe de urgență aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce privește examinarea sesizării de neconstituționalitate. În acest sens, Curtea a reținut că, după aprobarea ordonanței de urgență de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct. Astfel, aprobarea dă naștere unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență, așa încât, devenind parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiileart.146lit. a) din Legea fundamentală.

Instanța constituțională a apreciat că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilorart.115alin.(6) din Constituție, potrivit cu care "Ordonanțele de urgență - nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului -".

În considerentele deciziei menționate s-a reținut că printre instituțiile fundamentale ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare aOrdonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009se identifică și "serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale", prin raportare laart.123alin.(2) din Constituție, conform căruia "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".

În sensulart.2lit. j) din Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006, "deconcentrarea" presupune "redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu". Serviciile publice deconcentrate reprezintă, așa cum se menționează în doctrină, "prelungiri în teritoriu ale ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică.

Cât privește înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului", se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.

Cu privire la sensul dispozițiilorart.115alin.(6) din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat, prinDecizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă <<afectează>>, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin". Ori, prinOrdonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea.

Astfel, prin modificările aduse deOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009articolului 13alin.(1) lit. d) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici șianexeila această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de "director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".

Potrivitart. IIIdin această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia se desființează. În locul acestor funcții este instituită funcția "director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcții sunt numite prin "act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și își vor exercita funcțiile în baza unui "contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat "contractului individual de muncă".

Această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului de management".

Prin reglementările sale,Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009"afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prinLegea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederileart.73alin.(3) lit.j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică.

Totodată, Curtea observă că, prin dispozițiile sale,Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice.

De altfel, concluzionează instanța constituțională, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiileart.115alin.(6) din Constituție. Ori, Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. În consecință, legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională.

Ținând cont de existența viciului de neconstituționalitate extrinsecă evidențiat mai sus, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanțe de urgență într-un domeniu care, potrivitart.115alin.(6) din Constituție, este sustras competenței sale, Curtea constată că examinarea celorlalte critici de neconstituționalitate a Legii pentru aprobareaOrdonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009nu mai este necesară.

Față de soluția dată de instanța constituțională, Curtea constată că devin incidente disp. art.18 alin.3 din Legea nr.47/1992 potrivit cu care "În cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curții Constituționale."

De asemenea, art.115 alin.(8) din Constituție prevede că " Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței."

Ori, având în vedere că nu s-a procedat la reexaminarea legii de aprobare și punerea ei de acord cu decizia Curții Constituționale și, implicit, nu s-au stabilit nici măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței, Curtea apreciază că toate aceste efecte, respectiv toate actele juridice emise în baza ordonanței de urgență sunt lovite de nulitate, fiind date în baza unui act normativ care încalcă în mod flagrant legea fundamentală.

Prin urmare, neconstituționalitatea OUG nr.37/2009, determinată de necompetența materială a Guvernului de a interveni în domeniul de reglementare al unor instituții fundamentale ale statului, atrage deopotrivă nelegalitatea actului administrativ în discuție, atât sub aspectul măsurii ce vizează desființarea funcției publice de conducere cât și al celei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului și eliberarea sa din funcție.

În același context, având în vedere că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit nici măcar prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, cu atât mai mult Curtea consideră că un astfel de viciu nu poate fi acoperit prin dispozițiile unei alte ordonanțe de urgență date în aceleași condiții.

Astfel, instanța reține că disp. art.IV alin.1 din OUG nr.105/2009 prin care s-a stabilit căfuncțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate, nu pot valida efectele juridice produse prin aplicarea OUG nr.37/2009, așa încât ele nu pot paraliza acțiunea reclamantului ce vizează, odată cu anularea actului administrativ, și repunerea sa în situația anterioară, respectiv reintegrarea în funcția avută.

Pentru considerentele expuse, apreciind că motivul de nelegalitate reținut face inutilă cercetarea celorlalte motive invocate de reclamant, urmează a admite acțiunea și a anula decizia atacată cu consecința reintegrării reclamantului în funcția avută anterior, cu obligarea pârâtului la plata tuturor drepturilor salariale cuvenite pentru funcția de director executiv al ITM C, de la data emiterii ordinului 444/2009 până la reintegrarea efectivă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII

HOTĂRĂȘTE

Respinge excepția inadmisibilitățiiacțiunii dedusă din lipsa plângerii prealabile, ca nefondată.

Admite excepțialipsei calității procesual pasive a Guvernului României.

Respinge cererea reclamantului, domiciliat în C, bd.- nr.36,.3,.6, județul C,în contradictoriu cu GUVERNUL ROMÂNIEI,cu sediul în B, nr.1, sector 1,ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Admite cererea precizatăde reclamantul - domiciliat în C, bd.- nr.36,.3,.6, județul C, în contradictoriu cu

pârâtul MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE - cu sediul în B, str. -.- nr.2-4, sector 1.

Dispune anularea Ordinuluinr.444/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale.

Obligă pârâtulMINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii ordinului nelegal.

Obligă pârâtulMINISTERUL MUNCII, Familiei Și Protecției Sociale la plata către reclamant, a unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate, precum și cu celelalte drepturi salariale cuvenite în funcția publică deținută anterior emiterii Ordinului nr.444/23.04.2009, calculate de la emiterea actului contestat până la reintegrarea efectivă.

Cu recurs în 15 zile de la comunicare.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 noiembrie 2009.

Președinte, - -

Grefier, - -

Red.hot.jud.AG

5 ex/21.12.2009

Emis 3 com/

Președinte:Adriana Gherasim
Judecători:Adriana Gherasim

Vezi și alte spețe de contencios administrativ: