Anulare act administrativ . Sentința 66/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr- - 18.12.2008
SENTINȚA CIVILĂ NR.66
Ședința publică de la 25 februarie 2009
PREȘEDINTE: Rodica Olaru
GREFIER: - -
S-a luat în examinare acțiunea în contencios administrativ și fiscal privind pe reclamanta AGENTIA PT.. REGIONALA VEST - ADR VEST T în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI și intervenientul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședința publică, se prezintă pentru reclamantă consilier juridic, în reprezentarea intervenientului Ministerul Finanțelor Publice se prezintă consilier juridic, lipsă fiind pârâtul.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care se depune de către reprezentanta reclamantei note scrise cu privire la excepția invocată în cauză de către pârâtul Guvernul României, care se comunică reprezentantei intervenientei.
Instanța pune în discuție excepția lipsei calității active a reclamantei, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.
Reprezentanta reclamantei solicită respingerea excepției lipsei calității active pentru motivele arătate în notele scrise.
Reprezentanta intervenientului solicită admiterea excepției raportat la prevederile invocate în cauză.
Instanța, respinge excepția ca nefondată, întrucât aspectele invocate prin întâmpinare vizează fondul litigiului.
Nemaifiind alte cereri de formulat, Curtea acordă cuvântul în dezbaterea fondului.
Reprezentanta reclamantei solicită respingerea excepției inadmisibilității acțiunii, întrucât prin acțiunea s-a solicitat anularea hotărârii potrivit dispozițiilor art.22, actul administrativ atacat este un act individul și nu normativ. Solicită respingerea cererii de intervenție formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice.
Reprezentanta intervenientei precizează faptul că acțiunea este inadmisibilă raportat la caracterul hotărârii de guvern care are caracter general, că actul nu lezează această agenție și nici nu încalcă prevederile legale. Solicită admiterea cererii de intervenție.
CURTEA
Asupra acțiunii de față constată:
Prin acțiune, reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest-ADR Vest Tac hemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând anularea parțială a prevederilor art.32 din HG nr.457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, publicată în Monitorul Oficial nr.364 din 13 mai 2008, în sensul excluderii ADR dintre instituțiile cărora li se aplică acest articol.
În motivare reclamanta arată că prin art.32 din HG nr.457/2008 pârâta a instituit o procedură de stabilire a organigramei Agențiilor pentru dezvoltare regională care excede atât legislației naționale, respectiv Legii nr.315/2004 și Decretului nr.31/1954 cu privire la persoanele fizice și cele juridice, cât și reglementărilor comunicare în ceea ce privește derularea programului Regional.
Articolul contestat și a cărui anulare o solicită este art.32 care prevede "În cadrul instituțiilor desemnate conform art.22-30 se organizează la nivel de direcție generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplinește funcția de organism intermediar/ secretariat tehnic comun".
Includerea Agenției printre instituțiile cărora li se aplică această dispoziție este făcută în temeiul prevederilor art.22 din hotărâre care prevede: "Se desemnează agențiilor pentru dezvoltarea regională și Ministerul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale pentru îndeplinirea funcției de organisme intermediare pentru Programul operațional regional".
Astfel, ADR Vest este organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care funcționează în domeniul dezvoltării regionale; aceasta se organizează și funcționează în condițiile Legii nr.315/2004 privind dezvoltarea regională în România și ale statului de organizare și funcționare, aprobat de Consiliul pentru Dezvoltarea Regională al Regiunii Vest.
Consiliul pentru dezvoltare regională este organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit și funcționează pe principii parteneriale la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, în scopul coordonării activităților de elaborare și monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regională. Astfel, coordonează întregul proces de dezvoltare regională.
În conformitate cu prevederile art.7 alin.2 lit.n) din Legea nr.315/2004 privind dezvoltarea regională în România, modificată prin OUG nr.111/2004,: "aprobă statutul de organizare și funcționare a agenției pentru dezvoltarea regională, precum și organigrama acesteia".
În acest context, art.32 din HG nr.457/2008 contravine prevederilor legale mai sus invocate, având în vedere faptul că permite ca "În cadrul instituțiilor desemnate [] se organizează la nivel de direcție generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplinește funcția de organism intermediar []"
Prin aceste prevederi se realizează o ingerință în atribuțiile legale stabilite pentru, care este organismul regional deliberativ, după cum s-a arătat mai sus.
Consideră că aceste prevederi, sunt total contradictorii și contravin legii privind dezvoltarea regională în România, motiv pentru care solicită anularea acestora.
De asemenea, din economia prevederilor HG nr.457/2008 rezultă că această structură care va fi înființată la nivelul agențiilor pentru dezvoltare regională, denumită "organism intermediar" va fi coordonată și va răspunde direct în fața Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor -, ceea ce presupune o ingerință având în vedere că între minister și agențiile pentru dezvoltarea regională nu există nici un fel de subordonare ierarhică.
Referitor la aspectul că ADR ca instituție este desemnat ca OI și nu o structură distinctă a ADR, consideră că trebuie avute în vedere documentele de referință și în consecință trebuie reformulate prevederile HG nr.457/2008 în vederea corelării cu acestea.
Astfel, potrivit programului Regional 2007-2013 (), document elaborat de către, "-urile au fost desemnate Intermediare pentru implementarea, conform angajamentelor asumate în capitolul 21-Politica Regională și coordonarea instrumentelor structurale".
De asemenea, conform solicitantului pentru axele prioritare din cadrul Programul Regional 2007-2013 elaborate de Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Locuințelor (Autoritatea de Management pentru Programul Regional - ): " Intermediar pentru Programul Regional este instituția desemnată de Autoritatea de Management care, prin delegare de atribuții de la aceasta, implementează axele prioritare / domeniile de intervenție din Programul Regional 2007-2013. în conformitate cu prevederile Hotărârii de Guvern nr. 497 din 2004 (n în vigoare la acea dată), ca Intermediare au fost desemnate cele opt Agenții de Dezvoltare Regională.
De asemenea mai trebuie avut în vedere și Documentul cadru de implementare a Programului Regional (), care este un document cadru național elaborat în baza de către Autoritatea de Management pentru în colaborare cu Agențiile pentru Dezvoltare Regională (ADR). Conform acestui document cadru, "le Intermediare (Ol) sunt ADR-urile, mai puțin pentru prioritara 5 "Dezvoltarea durabilă și promovarea turismului", domeniul major de intervenție 5.3 "Promovarea și crearea infrastructurii necesare, în scopul creșterii atractivității României ca destinație turistică" - unde Intermediar este Ministerul pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism si Profesii Liberale ()."
Definiția Ol conform art. 2 pct. 12 din HG 497/2004 cu modificările și completările ulterioare este următoarea: "organismele intermediare sunt instituțiile desemnate de autoritățile de management și/sau de autoritatea de plată care, prin delegare de atribuții de la acestea, implementează măsurile din programele operaționale. Delegarea de atribuții către organismul intermediar și reglementarea mecanismelor de coordonare și control ale acestuia de către autoritatea care deleagă se fac pe bază de acord/protocol. Autoritățile de management și/sau autoritatea de plată rămân responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor delegate, precum și a operațiunilor finanțate prin instrumentele structurale." De asemenea, în anexa 1 privind schema interinstituțională cele 8 ADR - uri sunt desemnate ca Ol. Deci este vorba de instituția ADR si nu de o structură distinctă din cadrul ADR.
Însă prin art. 45 din HG 457/2008 "la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, se abrogă Hotărârea Guvernului nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, publicată în Monitorul Oficial a! României, Partea I, nr. 346 din 20 aprilie 2004, cu modificările și completările ulterioare."
Prin intrarea în vigoare a HG 457/2008 prevederile acesteia vin în contradicție vederile Legii nr. 315/2004 precum și ale documentelor de referință privind invocate.
Din analiza prevederilor legale, rezultă că odată este desemnat ADR ca OI, iar apoi este prevăzut a se constitui în cadrul ADR (care este desemnat OI) o structură distinctă care îndeplinește funcția de OI. Astfel supus, în cadrul OI să se constituie o structură distinctă OI. Consideră că aceste prevederi sunt total contradictorii și contravin legii privind dezvoltarea regională în România, motiv pentru care solicităm anularea acestora.
Pe de altă parte, prin atribuțiile cu care este investit acest compartiment Ol, acesta ar urma să fie scos de sub autoritatea decizională a Agenției pentru Dezvoltare Regională și a Consiliului pentru Dezvoltare Regională, ceea ce vine in contradicție și cu prevederile Decretului nr.31 din 30 ianuarie 1954 privitor la persoanele fizice și persoanele juridice.
În sensul celor de mai la art.34 din Decretul 31/1954 se precizează că "Persoana juridică nu poate avea decât acele drepturi care corespund scopului ei, stabilit prin lege, actul de înființare sau statut. Orice act juridic care nu este făcut în vederea realizării acestui scop este nul."
Iar art.35 din același act normativ precizează că "Persoana juridică își exercita drepturile și își îndeplinește obligațiile prin organele sale."
Or, în cazul înființării unei structuri in cadrul ADR, care să fie scoasă de sub autoritatea organelor sale decizionale s-ar ajunge la imixtiuni directe in activitatea ADR din partea unor terțe persoane, respectiv, iar deciziile luate de către acest Ol nu ar avea nici o consistență juridică dacă nu sunt validate de către conducerea ADR.
În conformitate cu prevederile art. 108 alin. 2 din Constituția României, hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor.
Astfel, prin aceste prevederi legale criticate se consideră vătămată în dreptul prevăzut de Legea nr. 315/2004 de a supune aprobării de către VEST organigrama ADR VEST, în condițiile în care prin HG 457/2008 se prevede obligativitatea constituirii unei structuri distincte a organismului intermediar. De asemenea, este lezat interesul legitim al de a-și realiza competența (de a aproba structura organizatorică a ADR).
În aceste condiții, considerăm că HG 457/2008 nu numai că nu este emisă pentru organizarea executării Legii nr. 315/2004, ci contravine acestei legi.
De asemenea, consideră că prin actul normativ a cărui anulare parțială o solicită prin prezenta, este prejudiciat prin perturbarea gravă a funcționării instituției în general (care este de utilitate publică după cum a menționat deja) cât și ca organism desemnat să desfășoare activități specifice în derularea Programului Regional 2007-2013 în Regiunea Vest. Aceasta ar avea efecte negative asupra tuturor potențialilor beneficiari din întreaga regiune și asupra dezvoltării Regiunii și implicit impact asupra implementării eficiente a.
Prin întâmpinare pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei de calitate procesuală activă a reclamantei, potrivit art.1 alin.1 din Legea nr.554/2004 pentru că prin cuprinsul acțiunii aceasta susține că actul normativ încalcă dreptul Consiliului pentru dezvoltare regională, drept prevăzut de art.8 din Legea nr.315/2004 menționând că "prin aceste prevederi se realizează o ingerință în atribuțiile legale stabilite pentru, care este organismul regional deliberativ".
Pe fondul litigiului pârâtul a cerut respingerea acțiunii ca neîntemeiată pentru că nr.HG457/2008 fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, care prevede, la art.59, obligația Membre de a desemna principalele autorități care intervin 1: gestionarea instrumentelor structurale, precum și de a stabili reguli care să reglementeze relațiile sale cu autoritățile desemnate la alin.1, precum și cu Comisia Europeană.
În acest sens, prin actul contestat, au fost desemnate:
- la art.9, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor I.) ca autoritate de management pentru Programul operațional regional (), având responsabilitatea gestionării și implementării asistenței financiare nerambursabile alocate acestui program;
- la art.22, ca organisme intermediare pentru Programul operațional regional agențiile pentru dezvoltare regională (ADR), precum și Ministerul pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale
).
În completarea articolului 22 mai sus menționat, la art.31 - 32, s-au stabilit reguli generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, în vederea unei funcționări corecte a sistemului de management și control, așa cum de altfel prevede art. 58 și 59 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.
Astfel, potrivit art.31 alin.(1), "organismele intermediare au atribuții delegate de la autoritatea de management pentru implementarea programului operațional aflat în gestiune", delegarea realizându-se pe bază de acord [art.31 alin.(3)]. De asemenea, art.31 alin.(4) prevede că "autoritățile de management rămân responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor delegate".
În cazul de față, în anul 2007 fost semnat Acordul - cadru de delegare a atribuțiilor privind implementarea Programului Regional 2007-2013, între ca Autoritate de Management pentru () și Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest în calitate de Intermediar pentru (), prin care s-au stabilit drepturile și obligațiile fiecărei părți, acesta fiind revizuit în data de 25.09.2008.
Așa cum s-a menționat mai sus, acordul a fost încheiat între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor în calitate de și Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest în calitate de Intermediar pentru, așadar între persoane juridice. Prin urmare, este evident eronată interpretarea reclamantei potrivit căreia structura înființată la nivelul agențiilor de dezvoltare regionala, denumită "organism intermediar" va fi coordonată și va răspunde direct în fața Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și locuințelor, ceea ce presupune o ingerință directă a unei persoane juridice în actul decizional al altei persoane juridice.
Dimpotrivă, din cuprinsul prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 457/2008, rezultă fără echivoc că raporturile de delegare se stabilesc între în calitate de și în calitate de. Nu există nici o diferență, din cest punct de vedere, față de L (actualul Minister al Turismului) ca 1 al la nivelul administrației centrale. Acesta din urmă, ca minister, este desemnat Ol, în cadrul său definitivându-se o structură distinctă care îndeplinește funcția de Ol.
Se subliniază faptul că întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale și de este acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de evaluare, efectuat în temeiul art.71 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006. Art.71 prevede obligația Statului Membru de a realiza, prin Autorității de Audit, o evaluare a sistemelor de management și control stabilite pentru gestionarea fiecărui program operațional finanțat din instrumentele Structurale. Acest proces condiționează efectuarea primelor plăți intermediare de către Comisia Europeană.
Autoritatea de audit din România, organizată în cadrul Curții de Conturi, a realizat această evaluare la nivelul fiecărei structuri care gestionează programe operaționale, urmărind existența sistemelor de management și conformitatea acestora cu prevederile regulamentelor comunitare. În urma acestor evaluări, Autoritatea de Audit a elaborat câte un raport și a emis o opinie, pentru fiecare "program operațional în parte, pe care le-a transmis Comisiei Europene.
Astfel, în data de 9 iulie 2008 fost transmis către Comisia Europeană Raportul privind conformitatea sistemelor de management și control stabilite la nivelul Autorității de Management și la nivelul lor Intermediare pentru Programul Regional. în cadrul acestui raport, Autoritatea de Audit a atras atenția asupra necesității evitării conflictului de interese de la nivelul ADR, în calitate de Ol, respectarea principiului segregării funcțiilor și a principiului "4 ".
În luna septembrie 2008, ca urmare a raportului de audit, Comisia Europeană a transmis o scrisoare autorităților române prin care a subliniat necesitatea respectării principiilor privind segregarea funcțiilor și "4 " la nivelul ADR-urilor, în calitate de organisme intermediare și evitarea conflictului de interese.
Ca urmare a raportului transmis la Comisia Europeană, în temeiul acordului de delegare semnat de către L cu fiecare ADR, a emis Instrucțiunea nr.12, prin care se stabilește, la art.1 alin.2, organigrama unitară aplicabilă pentru toate organismele intermediare pentru, organigramă aprobată de către Consiliul de Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest (Hotărârea nr.15/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest privind aprobarea organigramei multianuale actualizată a Agenției pentru Dezvoltarea regională a regiunii Vest pentru perioada2008-2010 în conformitate cu prevederile Acordului cadru de delegare a atribuțiilor privind implementarea 2007-2013- versiune consolidată). De asemenea, prin Hotărârea nr.16/2008 a Consiliului pentru Dezvoltarea Regională, a fost aprobat Regulamentul de Organizarea și Funcționare a Agenției pentru Dezvoltare Regională a regiunii Vest.
Rezultă așadar că, atât regulamentul de organizare și funcționare al ADR, cât și organigrama acesteia au fost aprobate de Consiliul pentru Dezvoltarea Regională, fiind respectate astfel dispozițiile Legii nr.315/2004.
În cauză a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului, intervenientul Ministerul Finanțelor Publice solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Excepția lipsei de calitate procesuală activă a reclamantei a fost respinsă de instanța potrivit încheierii de ședință din 25.II.2009.
La termenul de judecată din 13 ianuarie și 25 februarie 2009 Curtea de APEL TIMIȘOARAa invocat excepția inadmisibilității acțiunii în raport cu prevederile art.1 alin.1 din Legea nr.554/2004 și examinând acțiunea pe excepție o respinge pentru că:
Potrivit acțiunii întemeiate pe dispozițiile art.1 din Legea nr.554/2004, reclamanta a solicitat anularea parțială a prevederilor art.32 din nr.HG457/2008, privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, în sensul excluderii dintre instituțiile cărora li se aplică acest articol.
HG nr.457/2008 a fost elaborată în baza Regulamentului (CE) nr.1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de și de abrogare a Regulamentului (CE) nr.1260/1999, care prevede, la art.59, obligația membre de a desemna principalele autorități care intervin în gestionarea instrumentelor structurale, precum și de a stabili reguli care să reglementeze relațiile sale cu autoritățile desemnate la alin.1, precum și cu Comisia Europeană.
Prin nr.HG457/2008 au fost desemnate, la art.9, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor () ca autoritate de management pentru programul operațional regional (), având responsabilitatea gestionării și implementării asistenței financiare nerambursabile alocate acestui program; la art.22, ca organisme intermediare pentru programul operațional regional, agențiile pentru dezvoltarea regională (ADR) precum și Ministerul pentru Intreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale ().
Prin art.31-32 s-au stabilit reguli generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, în vederea unei funcționări corecte a sistemului de management și control, așa cum de altfel prevede art.58 și 59 alin.2 din Regulamentul (CE) nr.1083/2006.
Astfel, potrivit art.31 alin.1, "organismele intermediare au atribuții delegate de la autoritatea de management pentru implementarea programului operațional aflat în gestiune", delegarea realizându-se pe bază de acord (art.31 alin.3). De asemenea, art.31 alin.4 prevede că "autoritățile de management rămân responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor delegate".
Deci, prin conținutul său, nrt.HG457/2008 are caracter normativ pentru că stabilește reguli de conduită obligatorie pentru subiecții nedeterminați care acționează în domeniul gestionării instrumentelor structurale.
Așa cum rezultă din petitul acțiunii aceasta vizează anularea parțială a art.32 din nr.HG457/2008 în sensul de a fi exclus dintre persoanele juridice cărora li se aplică acest articol, ceea ce înseamnă că cererea este de a se modifica hotărârea de guvern, prin eliminarea instituțiilor din care face parte și reclamanta, din cadrul celor enumerate prin art.32 din actul administrativ normativ atacat.
Deci, acțiunea reclamantei vizează pronunțarea unei soluții prin care instanța de contencios administrativ să modifice un act normativ cu caracter administrativ, ceea ce nu poate forma obiectul unei acțiunii întemeiate pe art.1 alin.1 din Legea nr.554/2004, așa cum a solicitat reclamanta, pentru că o asemenea hotărâre judecătorească ar presupune o ingerință inadmisibilă, în atribuțiile cu caracter normativ ale puterii administrative, ceea ce încalcă principiul constituțional al separației puterilor în stat.
În consecință, pentru motivele expuse acțiunea se respinge ca inadmisibilă.
Raportat la soluția dată acțiunii, se admite cererea de intervenție formulată în interesul pârâtului Guvernul României, de către intervenientul Ministerul Finanțelor Publice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge acțiunea formulată de reclamanta Agenția pentru dezvoltare regională Vest- T împotriva pârâtului Guvernul României.
Admite cererea de intervenție formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice în favoarea pârâtului Guvernul României.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședintă publică 25.II.2009.
PREȘEDINTE GREFIER
- - - -
Se comunică:
- reclamantei AGENTIA PT.. REGIONALA VEST - ADR VEST T, T, str.- de la T nr.5
-pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI, B, nr.1, sector 1
-intervenientului MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, B,-, sector 5
Emis 3 com
Red.-26.02.2009
Tehnored -12.03.2009-5 ex.
Președinte:Rodica OlaruJudecători:Rodica Olaru
