Anulare act administrativ . Decizia 664/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECTIA COMERCIALA, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILA NR.664/2008
Sedința publică din data de 13 martie 2008 Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Delia Marusciac
JUDECĂTORI: Delia Marusciac, Liviu Ungur Lucia Brehar
- -
GREFIER: - -
S-a luat în examinare - pentru pronunțare - recursul formulat de pârâtul PREFECTUL JUDEȚULUI C împotriva sentinței civile nr.2135 din data de 02.11.2007 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Cluj, în contradictoriu cu reclamanta-intimată, având ca obiect anularea ordinului nr.97/2007 și nr.203/2007.
Recursul este scutit de plata taxelor de timbru.
Se constată că mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 06 martie 2008, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, iar pronunțarea s-a amânat pentru data de astăzi.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr. 2.135 din data de 02.11.2007 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Cluj a fost dmisă acțiunea formulată de reclamanta, în contradictoriu cu pârâtul PREFECTUL JUDEȚULUI C, și s-a dispus anularea Ordinului nr. 197/20.03.2007 completat prin Ordinul nr. 203/22.03.2007 emis de către Prefectul jud.
Totodată, pârâtul a fost obligat la plata, în favoarea reclamantei, a sumei de 3.000 lei, reprezentând cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că reclamanta a fost angajata pârâtului, fiind încadrată pe postul de referent în cadrul Serviciului Financiar Contabilitate, Resurse Umane și Administrativ și prin Ordinul nr. 197/20.03.2007 completat prin Ordinul nr. 203/22.03.2007 emis de către Prefectul jud. C, reclamanta a fost sancționată disciplinar cu destituirea din funcția publică, reținându-se în cuprinsul ordinului că această măsură a fost luată ca urmare a nerespectării de către reclamantă a atribuțiilor de serviciu.
Instanța de fond a mai reținut că Ordinul nr. 197/20.03.2007 completat prin Ordinul nr. 203/22.03.2007 emis de către Prefectul jud. C, prin care reclamanta a fost destituită din funcția publică deținută este nelegal, din următoarele considerente:
Potrivit dispozițiilor art. 35 alin. 2 din nr.HG 1.210/2003, sub sancțiunea nulității absolute, în actul administrativ de sancționare a funcționarului public se cuprind în mod obligatoriu descrierea faptei care constituie abatere disciplinară și motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcționarul public în timpul cercetării disciplinare. De asemenea, conform prevederilor art. 25 alin. 4, 5 din același act normativ, în cuprinsul scrisorii sau înștiințării transmise funcționarului public a cărui faptă a fost sesizată și care, reprezintă, practic, convocarea la cercetarea disciplinară, se indică, pe lângă locul, data și ora ședinței comisiei de disciplină și obiectul sesizării, iar funcționarului public trebuie să i se comunice, sub sancțiunea nulității absolute, o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa, prin" aceste dispoziții urmărindu-se garantarea dreptului la apărare.
Analizând Ordinul nr. 197/20.03.2007 completat prin Ordinul nr. 203/22.03.2007 emis de către Prefectul județului C, precum și întregul dosar de cercetare disciplinară, tribunalul constată că nu a fost respectată nici una dintre dispozițiile legale menționate mai sus sub sancțiunea nulității absolute.
Astfel, analizând modalitate a în care reclamanta a fost convocată la comisia de disciplină, tribunalul constată că acesteia nu i-a fost comunicat nici obiectul sesizării și nici o copie de pe actul de sesizare îndreptat împotriva sa, așa cum prevăd dispozițiile imperative ale art. 25 din nr.HG 1.210/2003.
Mai mult decât atât, se arată în hotărârea atacată, ordinul de sancționare nu cuprinde toate mențiunile prevăzute sub sancțiunea nulității absolute de dispozițiile art. 35 alin. 2 din HG nr. 1210/2003, respectiv nu cuprinde descrierea concretă a faptelor care constituie abatere disciplinară.
În acest context, tribunalul constată că ordinul contestat, în loc să descrie concret faptele pentru care reclamanta a fost sancționată, se limitează la a face o descriere generală a acestora, multe dintre ele reprezentând reluări ale atribuțiilor prevăzute în fișa postului reclamantei, fără a se detalia cu privire la data săvârșirii acestora, a sumelor de bani încasate de Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a vehiculelor din cadrul Instituției Prefectului județului C care nu au fost depusă în trezorerie și pentru care nu s-au eliberat chitanțe. De asemenea nu au fost indicate ordinele de plată, notele de intrare-recepție, bonurile de consum, dispozițiile de plată pentru care nu s-a ținut evidența, facturile care au fost decontate de 2 ori, facturile decontate fără existența vreunui referat de necesitate sau oportunitate, nu au fost indicate care sunt actele de casă și de bancă pe care apar notele contabile scrise de mână și care sunt documentele contabile a căror lipsă s-a constatat.
De altfel, raportat la prevederile art. 24 alin. 4 din HG nr. 1210/2003, conform cărora sesizarea comisiei de disciplină se poate face în cel mult 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință de către persoanele prevăzute la alin. 1 dar nu mai târziu de 2 luni de la data săvârșirii faptei care constituie abatere disciplinară, a arătat instanța de fond, era imperios necesar a se menționa și data la care reclamanta a săvârșit fiecare dintre faptele reținute în sarcina sa. În caz contrar, tribunalul s-a aflat în imposibilitatea de a verifica dacă în speță au fost sau nu respectate dispozițiile legale menționate mai sus. Mai mult decât atât, a arătat instanța de fond, descrierea faptelor care constituie abatere disciplinară într-o asemenea manieră o pune pe reclamantă în imposibilitatea administrării probatoriului necesar pentru dovedirea netemeiniciei ordinului.
Referitor la procesele verbale și referatele întocmite cu ocazia cercetării disciplinare, invocate de pârât, acestea nu pot suplini lipsa descrierii faptei în cuprinsul ordinului de sancționare, aspect ce rezultă cu certitudine din dispozițiile art. 35 din HG nr. 1210/2003.
În fine, ordinul de sancționare nu cuprinde nici motivele pentru care au fost înlăturate apărările reclamantei, mențiune de asemenea prevăzută sub sancțiunea nulității absolute de dispozițiile art. 35 din nr.HG 1.210/2003.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs, în termenul legal, pârâtul PREFECTUL JUDETULUI C solicitând admiterea recursului și modificarea sentinței recurate, ca fiind netemeinică și nelegală, în sensul respingerii acțiunii în contencios administrativ promovată de reclamanta și menținerea, în întregime, a Ordinului nr. 197/20.03.2007, completat prin Ordinul nr. 203/22.03.2007, ale Prefectului Județului C, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.
În dezvoltarea celor solicitate, pârâtul a arătat următoarele:
În fapt, reclamanta a fost angajată a Instituției Prefectului Județului C, începând cu anul 2000, ca administrator în cadrul Serviciului Financiar Contabil, iar ulterior, ca referent!n cadrul Serviciului Financiar Contabilitate, Resurse Umane și Administrativ, reclamanta îndeplinind atribuții specifice activității de casierie și gestiune, conform fișei sale de post.
La sfârșitul lunii noiembrie 2006, Prefectul Județului Cad ispus efectuarea unui control intern asupra modului de întocmire și conducere a gestiunii stocurilor, la nivelul Instituției Prefectului județului C, de către o comisie de verificare, desemnată prin ordin al prefectului.
Acest control a vizat inclusiv activitatea și gestiunea reclamantei. În urma efectuării controlului, a rezultat un prejudiciului total În cuantum de 192.724,35 RON (aproape 2 miliarde de lei vechi ), produs Instituției Prefectului, în principal, din culpa reclamantei.
Împrejurările în care a fost produs prejudiciul au fost evidențiate, în detaliu, în Procesul-verbal nr. 3.197/22.02.2007, completat cu Procesul-verbal nr. 4836/21.03.2007 și Referatul llf. 4126/09.03.2007, respectiv Referatul nr. 4790/20.03.2007 ale Comisiei de verificare, documente depuse În probațiune la dosarul instanței de fond.
Drept urmare, la data de 20 martie 2007, a fost sancționată disciplinar cu destituirea din funcția publică de referent a Instituției Prefectului Județului C, prin Ordinul nr. 197 /20.03.2007.
În privința nemotivării actul de sancționare pârâtul arată că în preambulul Ordinului Prefectului Județului C nr. 197/2007 sunt descrise, în concret, faptele care, în opinia comisiei de disciplină și a conducătorului instituției, au constituit abateri disciplinare săvârșite de reclamantă.
Spre exemplu, arată recurentul, ordinul descrie următoarele fapte:
".. Pe tot parcursul anului 2006 au fost decontate facturi emise de mbient lnstal SA în valoare totală de 7010,6 RON, fără să fi existat vreun referat de necesitate sau oportunitate, toate au fost achitate în afara orelor de program, conform bonurilor fiscale ale facturilor respective, iar la rubrica numele delegatului este trecut cu datele sale de identificare, fără ca semnătura acestuia să apară pe vreuna dintre ele;
" Între actele de casă și de bancă apar note contabile scrise de mână iar scrisul nu aparține nici uneia dintre persoanele încadrate la Serviciul Financiar-Contabilitate, d-na Cheta refuzând dea explicatii în acest sens";
"Ca urmare a inventarierii casieriei efectuate în data de 04.12.2006, s-a constatat existența sumei de 20.695 lei, fără borderou justificativ (bani proveniți de la serviciul permise și înmatriculări), iar în sertarul din biroul d-nei o sumă nejustificată în valoare de 10.250 lei. ".
În ceea ce privește motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de în timpul cercetării disciplinare prealabile, recurentul a arătat că că Ordinul nr. 197/20.03.2007 menționează, fără echivoc, că apărările reclamantei au fost înlăturate de comisia de disciplină, "ținând seama de declarațiile celorlalte persoane audiate ", precum și de celelalte mijloace de probațiune administrate de Comisia de disciplină și evidențiate în Procesul verbal nr. 3.197/22.02.2007 și Referatul nr. 4126/09.03.2007 ale Comisiei de, acestea fiind redate în detaliu în documentele mentionate.
S-a mai arătat de către recurent că pe tot parcursul derulării procedurii de cercetare administrativă, reclamanta a avut cunoștință de toate învinuirile formulate împotriva sa, nedepunând însă nici un fel de obiectii la dosarul de cercetare administrativă. În tot cursul cercetării prealabile, reclamanta a manifestat o atitudine lipsită de cooperare și de coerență și nu a formulat, în mod concret, apărări la învinuirile care i s-au adus de către comisia de verificare și ulterior, de către comisia de disciplină.
Referitor la necomunicare, odată cu convocarea reclamantei la ședința comisiei de disciplină și a obiectului sesizării, respectiv a unei copii de pe sesizarea îndreptată împotriva sa, recurentul a arătat următoarele:
Instanța de fond a reținut ca atare o simplă susținere a reclamantei, deși actele depuse în probațiune la dosar dovedeau contrariul. În realitate și acest motiv de nelegalitate al ordinului în speță este nefondat, în condițiile în care reclamanta a fost citată, cu copia sesizării, prin adresa llf. 3530/1.03.2007, sub semnătură de primire, la data de 02.03.2007, conform prevederilor art. 25 alin. 1 din nr. 1210/2003.
Este fără îndoială, a mai susținut recurentul cu privire la acest aspect, și faptul că reclamantei i s-a comunicat și actul de sesizare de către secretarul comisiei de disciplină, întrucât aceasta niciodată, în cursul cercetării disciplinare, nu a arătat faptul că nu cunoaște învinuirile aduse.
În privința motivului de nelegalitate reținut de instanță, referitor la faptul că ordinul prefectului nu detaliază cu privire la data săvârșirii abaterilor disciplinare, astfel încât nu se poate verifica dacă au fost respectate termenele impuse de arte 24 alin. 4 din nr.HG 1210/2003, recurentul a arătat următoarele:
Obligațiile specifice activității de gestiune și casierie, pe care le avea reclamanta, sunt obligații perpetue și imperative, care nu curg pe termene de luni, săptămâni sau zile, ci se aplică moment de moment, a arătat recurentul. Astfel, toate abaterile săvârșite de reclamantă nu au fost fragmentate în timp, ci au avut caracter de faptă continuă, săvârșită în baza unei rezoluții unice.
Prin întâmpinarea formulată, reclamanta, a solicitat respingerea recursul ca nefondat, mentinerea sentinței instanței de fond ca fiind legală, cu cheltuieli de judecată, reiterând poziția procesuală susținută în fața instanței de fond, în privința motivelor de nelegalitate ale actul administrativ de sancționare.
Analizând recursul formulat din prisma motivelor invocate, Curtea l-a apreciat ca fiind fondat din următoarele considerente:
Hotărârea instanței de fond are în vedere aspecte de nelegalitate ale actului atacat care privesc etapa inițială, de emitere a actului, nulitatea procedurii pentru faptul necomunicării copiei sesizării formulate împotriva sa, cu prilejul comunicării la ședința comisiei de disciplină, precum și aspecte de nelegalitate ce privesc conținutul concret al actului administrativ atacat, respectiv, lipsa descrierii faptelor ce constituie abatere disciplinară, precum și motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de către reclamantă și neindicarea datei săvârșirii abaterilor pentru a se putea verifica dacă au fost respectate termenele legale.
Referitor la conținutul dispozițiilor art. 25 alin 5 din HG nr.1210/2003, unde se arată următoarele, " Funcționarului public a cărui fapta constituie obiectul sesizării i se comunica, sub sancțiunea nulității, o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa. În situația în care comisia de disciplina considera ca funcționarul public poate influenta sau exercita presiuni asupra persoanei care a făcut sesizarea, va păstra confidențialitatea numelui și a adresei acestuia pana la data începerii cercetării faptei funcționarului public", Curtea constată:
Dispoziția legală citată utilizează termenul de "nulitate".
Această situație impune următoarele precizări:
juridic al nulității nu are o definiție legală (cuprinsă într-un act normativ), însă în doctrină și pe cale jurisprudențială s-au clarificat aspectele legate de definirea noțiunii și determinarea caracterelor sale specifice.
Nulitatea poate fi definită ca fiind sancțiunea de drept civil care lipsește actul juridic civil de efecte.
Doctrina, întemeiată și pe numeroase soluții jurisprudențiale, a creat delimitări între noțiunea nulității absolute și cea a nulității relative și a stabilit unele delimitări terminologice, în sensul că termenul de "nulitate" exprimat ca atare desemnează un caz de nulitate absolută iar cel de "anulare" desemnează un caz de nulitate relativă, cu toate consecințele ce decurg din aceasta asupra regimului juridic aplicabil.
Cei doi termeni "nulitate" și "anulare" sunt deseori prezenți ca atare în legislație iar consecințele sancțiunilor ce le instituie au fost tratate diferit în doctrină și jurisprudență, în funcție de delimitarea dintre regimul juridic al nulității absolute (nulitate) și cel al nulității relative (anulare).
Termenul de "nulitate" este utilizat în conținutul HG nr.1210/2003 în trei situații diferite: art. 35 alin 2, art. 29 alin 1 și art. 25 alin 5.
Doar în cuprinsul art. 35 alin 2 este utilizată sintagma "sancțiunea nulității absolute" iar în celelalte două situații este utilizată sintagma "sancțiunea nulității".
Pentru dispoziția reglementată de art. 35 alin 2, voința legiuitorului apare ca fiind cert imperativă, apreciind, fără putință de tăgadă, sancțiunea nulității absolute pentru toate situațiile în care nu este respectată norma legală. De altfel, sancțiunea inițială este întărită ulterior prin sintagma "în mod obligatoriu", prezentă la finalul textului citat.
Față de această exprimare neechivocă, rezultă cu certitudine că în privința celorlalte situații de nulitate expresă reglementate de HG nr.1210/2003, respectiv, art. 29 alin 1 și art. 25 alin 5, revine instanței sarcina de a analiza felul nulității și de a determina astfel regimul juridic aplicabil.
Nulitatea absolută este aceea care sancționează nerespectarea unei norme juridice ce ocrotește un interes general, obștesc, în timp ce nulitatea relativă este cea care sancționează nerespectarea unei norme juridice ce ocrotește un interes particular, individual.
În concret, art. 25 alin 5 garantează dreptul la informare al funcționarului public cercetat și constituie premisa respectării dreptului la apărare, garantat constituțional.
Dreptul la apărare prezintă două accepțiuni, una materială și o alta formală. Prin drept la apărare în sens material se desemnează ansamblul prerogativelor recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice în scopul susținerii intereselor lor, în timp ce dreptul la apărare în sens formal se realizează și prin modul de organizare al sistemului judiciar.
În ipoteza în care, întreaga procedură prevăzută de HG nr. 1210/2003 nu s-ar fi respectat, ar fi operat sancțiunea nulității absolute (chiar neprevăzută textual), sancțiune determinată și de faptul că dreptul la apărare în sens formal, garantat de reglementarea unei anumite proceduri, nu ar fi respectat.
În speță, procedura prevăzută de HG nr. 1210/2003 a fost urmată de către pârât, astfel încât se poate analiza nulitatea prevăzută de art. 25 alin 5 doar prin prisma unei eventuale nerespectări a dreptului la apărare al reclamantei, privit în sens material, ca fiind reglementat pentru susținerea intereselor legitime și personale ale reclamantei.
De aici rezultă distincția esențială ce trebuie făcută în privința nulității ce ocrotește norma legală discutată.
Art. 25 alin 5 ocrotește dreptul la apărare al acesteia și nu un interes general, obștesc.
Nerespectarea întregii proceduri ar leza un interes general și ar determina sancțiunea nulității absolute, pe când, nulitatea prevăzută de art. 25 alin 2 are doar un caracter relativ, întrucât apără dreptul personal (individual) al reclamantei (dreptul la apărare al acesteia).
Nerespectarea dispoziției legale (art. 25 alin 5) a fost reclamată prin intermediul cererii de chemare în judecată, prin invocarea nerespectării dreptului la apărare, ca urmare a necomunicării copiei actului de sesizare.
Textul legal incident (art. 25 alin 5) impune sancțiunea nulității relative pentru a proteja dreptul funcționarului public de a fi în cunoștință de cauză asupra acuzațiilor care i se aduc atunci când se prezintă în fața comisiei de disciplină.
Pârâtul susține, fără a dovedi însă, că s-ar fi comunicat reclamantei sesizarea înregistrată sub nr. 3530/28.02.2007. Din conținutul adresei nr.3530/01.03.2007 (f 41, fond) nu rezultă însă acest lucru.
Cu toate acestea, ulterior, în fața comisiei, reclamanta nu formulează nici o obiecție în acest sens, ci dimpotrivă, răspunde punctual la întrebările ce îi sunt adresate de către comisie.
Mai mult decât atât, în finalul procesului verbal întocmit la ședința din 06.03.2007 (f 52), sunt consemnate obiecțiunile reclamantei care privesc chestiuni de fond și nu de procedură.
În nici un moment anterior introducerii cererii de chemare în judecată și nici în conținutul cererii inițiale (f 2-4) reclamanta nu invocă nerespectarea dreptului conferit de art. 25 alin 5.
Mai mult decât atât, reclamanta nu a arătat care a fost vătămarea pe care a suferit-o în lipsa comunicării actului, care ar fi fost apărările (dovezile) pe care le-ar fi putut prezenta comisiei și pe care dacă le-ar fi prezentat cu acel prilej, ar fi determinat o altă modalitate de soluționare a procedurii.
Nici chiar ulterior, în fața instanței, reclamanta nu s-a preocupat să arate în ce a constat vătămarea pentru ca instanța să aprecieze că acea vătămare poate fi înlăturată numai prin anularea actului.
Instanța de fond, analizând textul legal incident, a constatat greșit că norma legală este protejată de sancțiunea nulității absolute și nu relative, cu toate consecințele ce decurg din aceasta în privința valabilității actului.
Sub acest aspect, procedând la analizarea cauzei și prin prisma art. 3041.pr.civ. motivul de recurs apare ca fiind nefondat.
Ordinul nr. 197/2007 nu apare ca fiind viciat sub aspectul conținutului dispozițiilor art. 35 alin 2 din HG nr. 1210/2003.
Astfel, în partea introductivă, cu liniuțe sunt enumerate faptele avute în vedere de către pârât (art. 35 alin 2 lit.a). Ele reprezintă, fără putință de tăgadă, descrierea faptelor ce constituie abateri disciplinare, cerința normei legale fiind astfel îndeplinită.
De asemenea, și cerința art. 35 alin 2 lit.c) este îndeplinită în cauză.
Justificările înlăturării apărărilor funcționarului public aparțin comisiei și nu emitentului actului atacat. Rezultă chiar din conținutul textului legal incident (art. 35 alin 2 lit.c) astfel încât trimiterea la actele comisiei de disciplină apare ca fiind suficientă, îndeplinind exigența normei legale.
În privința cerințelor art. 24 alin 4, Curtea constată următoarele:
A reținut pârâtul abateri repetate ale reclamantei de la atribuțiile sale zilnice de serviciu, specifice funcției publice ocupate.
Doar cu prilejul întocmirii procesului verbal din 22.02.2007 (f 23 fond), au putut fi identificate faptele ce au creat premisa săvârșirii unei abateri disciplinare de către reclamantă.
Se poate constata din conținutul aceluiași act că pe intervale mai lungi de timp reclamanta și-a neglijat sau și-a îndeplinit defectuos atribuțiile de serviciu.
Controlul a inclus perioada 01.01.2005 - 30.11.2006 (f 37) iar ulterior, prin Ordinul nr.721/08.12.2006, s-a extins cercetarea la întreg anul 2006.
Comisia de verificare a constatat atât abateri repetate cât și aspecte existente la data controlului, respectiv, lipsa borderoului justificativ pentru suma existentă în casierie la data controlului, existența unei sume nejustificate în sertarul biroului reclamantei, lipsa din birou a dosarelor de casă și a celor bancare, aferente anului 2006, etc.
Nu se poate deci aprecia că nu sunt îndeplinite cerințele art. 24 alin 4 sub aspectul respectării termenului de două luni, întrucât constatările primare ale comisiei de constatare au fost consemnate în acte emise de către comisia de inventariere, acte ce au determinat ulterior demararea procedurii de cercetare disciplinară.
Față de cele menționate anterior se va admite recursul formulat, în considerarea disp. art. 304 pct. 9.pr.civ. rap. la disp. art. 20 al. 3 din legea nr. 554/2004, și rejudecând, respinge cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâtul PREFECTUL JUDEȚULUI împotriva sentinței civile nr. 2.135 din 2 noiembrie 2007, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Cluj pe care o modifică și rejudecând, respinge cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 13 martie 2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI, GREFIER,
- - - - - - -
Red.
Dact./3 ex.
Jud.fond: -,.
Președinte:Delia MarusciacJudecători:Delia Marusciac, Liviu Ungur Lucia Brehar
