Anulare act administrativ . Sentința 716/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ Nr. 716/2008
Ședința publică din 14 noiembrie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Rodica Filip
GREFIER: ---
S-a luat spre examinare, în vederea pronunțării, acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamantul, în contradictoriu cu pârâții SĂNĂTĂȚII PUBLICE și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE, având ca obiect anulare act administrativ.
dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință a termenului din 31 octombrie 2008, care face parte integrantă din prezenta hotărâre și când s-a amânat pronunțarea hotărârii pentru data de 7 noiembrie 2008 și ulterior pentru termenul de astăzi.
CURTEA:
Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată la data de 25 iulie 2008 reclamantul - în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Sănătății Publice și Ministerul Sănătății Publice a solicitat anularea Ordinului nr.871/14.05.2008 emis de Ministrul Sănătății Publice și subsecvent, obligarea pârâtului de rândul 1 la numirea în funcția de manager al Spitalului Orășenesc "Dr.- " N, precum și obligarea pârâtului de rândul 2 la repararea pagubei cauzate prin încetarea înainte de termen a contractului de management precum și suspendarea ordinului susmenționat până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
În motivarea acțiunii reclamantul arată că, ordinul emis de pârât este nelegal și netemeinic întrucât în cuprinsul ordinului se dispune încetarea contractului de management nr.42/14.12.2006, cu modificările și completările ulterioare conform prevederilor lit.b a cap.VIII din contract respectiv "nerealizarea indicațiilor de performanță ai managementului spitalului public", în situația în care în cuprinsul acestui articol se prevede revocarea din funcție în condițiile susmenționate din motive imputabile.
Ca atare reclamantul arată că Ordinul nr.871/14.05.2007 prin care a fost revocat din funcția de manager nu este conform cu art.1 alin.1 coroborat cu cap.VIII lit.b din anexa Ordinului nr.922/27 iulie 2006 prin care s-a aprobat modelul contractului de management al Spitalului public, care reglementează la cap.VIII lit.b necesitatea existenței unor motive imputabile managerului deoarece a fost revocat din funcția de manager pentru nerealizarea indicatorilor de performanță ignorându-se faptul că motivele nerealizării acestora nu îi sunt imputabile.
Reclamantul arată totodată că încetarea contractului de management este reglementată și în Legea nr.95/2006 în art.178 alin.3 care prevede că " contractul de management poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor de performanță stabilite prin ordinul ministrului sănătății publice" și în art.200 alin.3 teza 1, care prevede că " la propunerea comisiei prevăzute la alin.1 și 2, managerul și comisiile consultative pot fi revocate prin ordin al ministrului sănătății publice".
Reclamantul arată că nu îi sunt imputabile nerealizarea indicatorilor, așa cum nu îi sunt imputabile nici faptul că nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public sub indicatorii de performanță B3, C4, C5 și D1 din fișa de evaluare.
Totodată reclamantul arată că nu îi este imputabil faptul că nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, întrucât la data modificărilor legislative indicatorii nu mai corespundeau cu cei asumați și cu situațiile transmise Ministerului Sănătății Publice, iar la nivelul Comisiei centrale de evaluare s-a constatat că nu îi este imputabilă nerealizarea indicatorilor de performanță C1, C3, și respectiv C7.
Prin cererea introductivă reclamantul a solicitat și suspendarea Ordinului nr.871/14.05.2008 emis de Ministrul Sănătății Publice până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul Ministerul Sănătății Publice Bai nvocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel în soluționarea cauzei, a lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății Publice, a lipsei de obiect în privința capătului de cerere vizând suspendarea actului, a lipsei de interes în privința capătului de cerere privind suspendarea actului, iar pe fond respingerea acțiunii în considerarea faptului că ordinul atacat îndeplinește toate cerințele prevăzute de lege și de contractul de management care reglementează relația dintre părți.
Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul Ministrul Sănătății Publice (47-51) a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive întrucât potrivit dispozițiilor HG nr.862/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății Publice acesta este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului (.) și reprezintă autoritatea centrală în domeniul asistenței de sănătate publică", astfel Ministerul Sănătății Publice nu acționează cu de la sine putere, în mod independent, ci doar în considerarea calității sale și pentru realizarea funcției sale de reprezentant legal al ministerului.
Cu privire la excepția necompetenței materiale a Curții de Apel în soluționarea cauzei invocată de pârâtul Ministerul Sănătății Publice cu motivarea că natura juridică a contractului de management este aceea a unui mandat supus regulilor de drept comun, instanța urmează aor espinge, pe de o parte întrucât contractul încheiat de o autoritate publică cu o persoană fizică prin care aceasta din urmă va fi numită într-o funcție publică este un mandat administrativ, iar obiectul acțiunii introductive vizează anularea ordinului de revocare din funcție - act administrativ cu caracter individual emis de o autoritate administrativă centrală, ca atare competența de soluționare a cauzei revine instanței de contencios administrativ, respectiv Curții de Apel potrivit prevederilor art.1 din Legea nr.554/2004 raportată la art.3 pct.1 pr.civ.
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministrul Sănătății Publice aceasta urmează a fi respinsă întrucât pârât în acest litigiu nu este persoana fizică ce deține funcția de ministru, emitentul actului atacat este Ministrul Sănătății Publice, fiind unanim admis în practică și în doctrină ca pentru anularea actului, calitatea procesuală pasivă o are organul emitent, iar pentru despăgubirile solicitate calitatea procesuală pasivă o are Ministerul Sănătății Publice, considerent pentru care instanța urmează a respinge și această din urmă excepție.
În ceea ce privește excepția lipsei de interes a reclamantului de a promova prezenta acțiune invocată de pârâtul Ministerul Sănătății Publice în a solicita anularea Ordinului nr.871/2008 deoarece ar opera conversiunea actelor juridice și în consecință ordinul chiar dacă ar fi declarat nul, ar trebui considerat o manifestare unilaterală de voință a Ministrului Sănătății Publice de natură civilă, prin intermediul căreia mandatul de manager al reclamantului ar fi încetat prin revocarea lui, conform art.1552 pct.1 pr.civ. fără a repeta cele reținute cu prilejul analizării excepției de necompetență materială a instanței în esență în sensul că, contractul de management încheiat între reclamant și Ministerul Sănătății Publice, reprezentat prin ministrul (81-86) are natura juridică a unui mandat administrativ, reclamantul are un interes direct de a solicita anularea Ordinului nr.871/2008 deoarece prin anularea ordinului, acesta își va înceta efectele retroactive. Pe de altă poarte art.978 civ. invocat de pârât ca argument pentru incidența principiului conversiunii actelor juridice se regăsește în capitolul din Codul civil privitor la interpretarea convențiilor or, prezentul litigiu are ca obiect nu o convenție, ci un act administrativ unilateral, astfel încât prevederile art.978 civ. relative la interpretarea convențiilor nu pot fi aplicate unui act administrativ unilateral.
În ceea ce privește excepția lipsei de obiect a petitului de suspendare a actului atacat și aceasta urmează a fi respinsă întrucât reclamantul a solicitat în temeiul prevederilor art.15 din Legea nr.554/2004 odată cu înaintarea acțiunii introductive suspendarea ordinului până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, or în această fază procesuală, a soluționării în primă instanță a cauzei, cererea de suspendare nu poate fi apreciată ca lipsită de obiect.
De asemenea Curtea urmează a respinge excepția prematurității acțiunii invocată de pârâtul de rândul 2 întrucât în cuprinsul adresei Direcției Juridice din cadrul Ministerului sănătății Publice cu nr. EN 5445/18.06.2008 (331) rezultă că reclamantul a formulat plângere prealabilă, conținutul plângerii fiind reiterat în cererea înregistrată cu nr.EN 6372/16.06.2008.
În ceea ce privește fondul cauzei se reține că prin acțiunea introductivă reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr.871/14.05.2008 prin care a fost revocat din funcția de manager al spitalului Orășenesc "Dr.- " N emis de pârâtul de rândul 1 Ministrul Sănătății Publice, obligarea pârâtului de rândul 2 la repararea pagubei cauzate prin încetarea înainte de termen a contractului de management nr.42/14 decembrie 2006, precum și suspendarea ordinului până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Revocarea din funcția de manager al reclamantului s-a făcut ca efect al propunerii făcute de o comisie de evaluare numită prin Ordinul Ministrului Sănătății Publice nr.429/24.03.2008, actul fiind contestat de reclamant (74-76).
Prin Hotărârea nr.171/17.04.2008 emisă de pârâtul de rândul 2 (73) s-a admis în parte contestația formulată de reclamant, apreciindu-se că argumentele expuse în cuprinsul contestației sunt susținute de documentele prezentate de contestator pentru indicatorii C1(Execuție bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat), C3 (Procentul veniturilor proprii din totalul veniturilor spitalului), C7 (Costul mediu/zi spitalizare). Cu privire la ceilalți indicatori nerealizați B3 (indicele de complexitate a cazurilor pe spital și pe fiecare secție), C4 ( procentul cheltuielilor de personal din totalul cheltuielilor), C5 (procentul cheltuielilor cu medicamentele din totalul cheltuielilor spitalului și D1 (rata mortalității intraspitalicești) din fișa de evaluare pârâții nu au demonstrat punctual că nerealizarea acestora se datorează culpei reclamantului. Ordinul nr.871/2008 trebuia să fie emis în condițiile impuse de Ordinul nr.922 din 27 iulie 2006 prin care s-a aprobat modelele contractului de management, contract care reglementează la cap VIII lit.b necesitatea existenței unor motive imputabile managerului pentru nerealizarea indicatorilor de performanță pentru încetarea contractului înainte de termen, fiind deci necesară culpa acestuia.
Ca atare ordinul atacat - 871/2008 - apare ca fiind nelegal întrucât s-a emis prin încălcarea art.1 alin.1 coroborat cu cap VIII lit.b din anexa Ordinului nr.922/27 iulie 2006, nefiind dovedită culpa reclamantului în sensul că nerealizarea indicatorilor susmenționați i-ar fi fost imputabilă.
La stabilirea acestei convingeri a instanței s-a avut în vedere și adresa nr.10429/ din 03.09.2008 adresată pârâtului de rândul 1 (328-330) prin care s-a apreciat ca pozitivă activitatea desfășurată de domnul -, care s- străduit să folosească cu prisosință veniturile realizate în bugetul propriu cât și cele subvenționate de stat și prin bugetul local, astfel că la data revocării din funcție exista în contul spitalului suma de 4 miliarde lei, urmând a fi executată pentru dotări cu aparatură medicală a spitalului cât și aprovizionarea cu materiale gospodărești, necesare desfășurării în condiții optime a întregii activități a spitalului.
Pentru aceste considerente, Curtea urmează a admite acțiunea și a anula Ordinul nr.871 din 14.05.2008 emis de Ministrul Sănătății Publice cu consecința reintegrării reclamantului în funcția de manager al Spitalului Orășenesc "Dr.- " N și a restabilirii situației juridice anterioare, inclusiv obligarea pârâtului de rândul 2 la plata despăgubirilor salariale pentru perioada 14.05.2008 și până la data reintegrării în funcția susmenționată.
În ceea ce privește cererea de suspendare a ordinului nr.871 ddin 14.05.2008 emis de Ministrul Sănătății Publice formulată în temeiul prevederilor art.15 din Legea nr.554/2004 instanța apreciază ca fiind întrunită în cauză "dubla" condiție de fond impusă de art.14 din Legea nr.554/2004 raportat la cazul bine justificat și al pagubei iminente.
Paguba iminentă vizează așa cum arată și textul art.2 lit.s din Legea nr.554/2004 "un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidența sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public", Spitalul Orășenesc "Dr.- " N asigurând evident un serviciu medical public.
În ceea ce privește condiția cazului bine justificat " această sintagmă este definită potrivit art.2 lit.t din Legea nr.554/2004 fiind împrejurări legate de stări de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Aceste împrejurări urmează a fi lăsate la aprecierea instanței, în care sens trebuie menționată și practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
Curtea apreciază că art.6 alin.1 din Convenție conține un drept de "acces la instanță" - din care dreptul la acces este un aspect - ca un element al dreptului la un proces echitabil. Acest drept nu este unul absolută, putând face obiectul unor limitări care însă nu pot să restrângă sau reducă accesul persoanei în așa fel sau în așa măsură încât însăși esența dreptului este afectată. În plus, prin limitare trebuie urmărit un scop legitim, să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (între altele, împotriva Belgiei, hotărârea din 27 februarie 1980). Convenția intenționează garantarea unor drepturi care nu sunt teoretice și iluzorii, ci concrete și efective, scop care trebuie urmărit cu cea mai mare atenție în cazul accesului la instanță, având în vedere rolul proeminent deținut într-o societate democratică de dreptul la un proces echitabil ( împotriva Irlandei, hotărârea din 9 octombrie 1979).
Instanța apreciază că actele emise de pârât sunt nelegale pentru motivele susmenționate și pentru a nu avea ca impact imediat perturbarea activității spitalului și neîncrederea pacienților în actul medical, realizat în condiții care nu garantează siguranța deciziilor luate de organele de conducere, existând astfel și dovada prejudiciului iminent, urmează a fi suspendate până la rămânerea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Raportat la soluția pronunțată în baza prevederilor art.277 pr.civ. pârâții vor fi obligați să plătească reclamantului suma de 1190 lei reprezentând cheltuieli de judecată, constând în onorariu avocațial.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge excepția lipsei calității procesuale invocată de pârâtul Ministerul Sănătății Publice.
Respinge excepțiile necompetenței materiale a instanței, a lipsei calității procesuale pasive, a lipsei de interes, a lipsei de obiect a petitului de suspendare a actului atacat, a prematurității acțiunii invocate de pârâtul de rd.II Ministerul Sănătății Publice.
Admite acțiunea formulată de reclamantul cu domiciliul în N-, jud. B N în contradictoriu cu pârâții Ministrul Sănătății Publice și Ministerul Sănătății Publice ambii cu sediul în B--3, sector 1, și în consecință:
Anulează Ordinul nr. 871 din 14.05.2008 emis de pârâtul de rd.I Ministrul Sănătății Publice și obligă pârâtul la reintegrarea reclamantului în funcția de manager.
Obligă pârâtul de rd.II Ministerul Sănătății Publice la plata drepturilor salariale ce i se cuvin reclamantului de la data de 15 mai 2008 și până la reintegrarea în funcția de manager al Spitalului Orășenesc "Dr.- "
Dispune suspendarea Ordinului nr. 871 din 14.05.2008 emis de până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Obligă pârâții în solidar să plătească reclamantului suma de 1190 lei cheltuieli de judecată.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 14.XI.2008.
PREȘEDINTE GREFIER
- - - -
Red./
5 ex./18.11.2008
Președinte:Rodica FilipJudecători:Rodica Filip
