Autoritati publice locale - anulare acte. Decizia 606/2009. Curtea de Apel Pitesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PITEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- DECIZIE NR. 606/R-CONT
Ședința publică din 29 Mai 2009
Curtea compusă din:
PREȘEDINTE: Gabriela Chiorniță președinte secție
- - -, judecător
- -, judecător
, grefier
Pe rol fiind pronunțarea asupra recursurilor declarate de pârâții CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, PRIMARUL COMUNEI, ambii cu sediul în comuna, județul C, și de intervenienta PF, cu sediul în Vama Veche,-, comuna, județul C, împotriva sentinței nr.653/CA din 12 decembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Argeș, Secția civilă, Complet specializat contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr-, intimați fiind reclamanții - - 2003 SRL Pitești și.
La apelul nominal, făcut în ședința publică, au lipsit părțile.
Procedura este legal îndeplinită.
Dezbaterile asupra recursurilor au avut loc în ședința publică din 22 mai 2009, fiind consemnate în încheierea de la aceea dată, care face parte integrantă din prezenta decizie.
Pronunțarea asupra recursurilor s-a amânat pentru astăzi, când în urma deliberării s-a pronunțat următoarea decizie.
CURTEA
Constată că, prin acțiunea înregistrată la 10 decembrie 2007, reclamanții - - 2003 SRL Pitești și G au chemat în judecată pe pârâții Consiliul Local al comunei și Primarul comunei pentru a se dispune anularea hotărârii nr.72 emisă la 26 iulie 2007.
În motivare s-a arătat că reclamantul persoană fizică este proprietarul unui teren de 1.010 mp. situat în comuna, teren pe care se află amplasat un imobil ce este exploatat de agentul economic, iar interesele acestora sunt vătămate prin modul de exploatare a unei suprafețe de teren învecinate. Acest teren a făcut obiectul unui contract de locațiune în anul 1998 între pârâți și un alt agent economic, iar, ulterior, prin mai multe acte succesive, obiectul locațiunii a fost modificat, fiind redus în final la 745 mp. teren care are destinația de plajă, fiind proprietate publică a Statului Român.
Datorită modului în care se exploatează obiectul locațiunii, reclamanții suportă consecințele insalubrității și activităților zgomotoase până la ore târzii din noapte.
Între părți au mai existat litigii, finalizate prin anularea unuia din contractele de închiriere, însă prin hotărârea ce se contestă s-au reluat clauzele unui alt contract, schimbând și titularii acestuia.
Actul administrativ este dat cu încălcarea legii, într-o ședință extraordinară ce a avut o cu totul altă ordine de zi, hotărâre cu o existență incertă față de modul în care ea este semnată, prin care se dispune asupra unui bun din domeniul public, de interes național, reconfirmând un contract și alte adiționale la acesta, ce au fost anulate în urma unei hotărâri de guvern și prin care se încearcă reglementarea mai mult raporturi juridice în mod simultan, prin mai multe acorduri de voință, activându-se clauze deja desființate. Această desființarea a fost implicit recunoscută prin nevoia de a încheia un alt contract, care și el a fost desființat, iar pretinsa dovadă a dreptului de proprietate a Comunei ca efect al mențiunilor din cartea funciară nu poate fi reținută, pentru că are la bază acte nule.
La 21 martie 2008, în cauză s-a formulat o cerere de intervenție în interesul pârâților de către PFA, cerere prin care se solicită respingerea acțiunii, susținându-se, în esență, apartenența terenului în litigiu la domeniul privat al comunei, legalitatea mențiunilor din cartea funciară și faptul că raporturile contractuale dintre părțile contractului nr.856/1998 nu au încetat și ele sunt de natură să producă consecințe juridice.
La 20 iunie 2008 fost admisă în principiu cererea de intervenție.
Prin sentința civilă nr.653/CA/2008, Tribunalul Argeșa respins excepțiile lipsei calității procesuale active și a lipsei de interes a reclamanților, admițând acțiunea acestora, cu consecința anulării Hotărârii nr.72 adoptată de Consiliul Local la 26 iunie 2007. fost respinsă cererea de intervenție.
Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că, în condițiile art.1 și 8 din Legea nr.554/2004, reclamanții justifică o vătămare a dreptului lor și a unui interes legitim, legitimându-și astfel calitatea procesuală și dovedind interesul în promovarea acțiunii.
Sub aspectul fondului s-a reținut că terenul în litigiu aparține domeniului public al statului, iar cu privire la el s-au încheiat mai multe contracte de locațiune, calitate de parte având și consiliul local, precum și contracte de asociere în participațiune între locatar și o terță persoană, aceasta din urmă schimbându-și denumirea după ce-i fusese cesionat beneficiul contractului de închiriere.
A apreciat tribunalul că înțelegerile dintre aceste părți nu produc consecințe juridice, întrucât ele au avut la bază și un mandat acordat unei persoane fizice după încheierea convențiilor.
Consiliul local, prin hotărârea nr.72/2007, și-a însușit clauzele unui contract de închiriere din 1998 și a actelor adiționale la acesta și a hotărât schimbarea locatarului ce beneficia de dreptul de folosință asupra terenului de 745 mp.
Această hotărâre s-a reținut că este nelegală întrucât a fost adoptată într-o ședință extraordinară, fără îndeplinirea cerințelor legale de convocare, atât sub aspectul stabilirii ordinii de zi, cât și a modului în care aceasta a fost adusă la cunoștința publicului.
Consilierilor locali nu le-au fost comunicate avizul de legalitate și referatele de avizare, întocmite de comisiile constituite în acest scop, care au desfășurat o activitate formală și astfel, organul deliberativ a reactivat un contract de închiriere ale cărui efecte încetaseră în condițiile în care, potrivit art.123 aln.2 din Legea nr.215/2001, bunurile din domeniul public sau privat al statului se închiriază numai prin licitație publică.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții și intervenienta, criticând-o pentru motive încadrabile în dispozițiile art.304 pct.7, 8 și 9 și art.3041Cod pr.civilă.
În recursul pârâților s-au susținut următoarele critici:
- la baza adoptării hotărârii consiliului local au stat: declarația lui - administrator al - SRL, prin care acesta cesiona beneficiul contractului de închiriere nr.856/1998 și a actelor adiționale, în favoarea PF, precum și notificarea formulată de în calitate de reprezentant al PF, prin care aceasta solicita preschimbarea titularului contractului, astfel încât, în acest mod, Consiliul Local nu a făcut decât să intre în legalitate cu acest contract;
- în urma efectuării controlului de legalitate de către Prefectura Județului C nu s-a cerut revocarea HCL și nu s-a solicitat anularea acesteia.
Acestor critici li s-au adăugat cele din recursul comun al pârâților și intervenientei prin care, în esență, se susținea următoarele:
- hotărârea instanței de fond este lipsită de obiectivitate și a fost adoptată cu nesocotirea principiilor și instituțiilor de drept cum sunt; puterea de lucru judecat, nulitatea actului juridic, instituția mandatului, publicitatea imobiliară și normele care reglementează domeniul public și privat, inclusiv Legeanr.215/2001;
- s-a apreciat greșit că reclamanții au legitimare procesuală activă, deși aceștia nu-și justifică niciun drept asupra terenului ce face obiectul HCL și nici nu sunt pe cale să dobândească un astfel de drept, concluzie ce se impune față de dispozițiile Legii nr.554/2004, actele depuse de părți și considerentele deciziei nr.613/2007 pronunțată de Tribunalul Constanța;
- reclamanții nu justifică un interes în promovarea acțiunii, tocmai că nu sunt titularii unui drept, iar instanța a respins excepțiile, fără a avea în vedere considerentele altor hotărâri judecătorești, regulile de drept de comun în materia nulității actelor juridice și dispozițiile din contenciosul administrativ;
- în mod greșit se reține nelegalitatea HCL nr.72/2008, apreciindu-se că terenul la care aceasta se referă face parte din plaja comunei, pentru argumente ce nu se justifică, și se apreciază că, la adoptarea actului administrativ, au fost încălcate prevederile art.39 din Legea nr.215/2009 și cele din art.15 și 35 din Regulamentul Cadru;
- în mod nejustificat se reține că suprafața de 745 mp. ce face obiectul HCL în litigiu, aparține domeniului public și nu celui privat al comunei. la domeniul privat rezultă din mențiunile făcute în cartea funciare, certificatele de urbanism, procesul verbal încheiat între Primăria comunei și CN Apele Române SA, precum și adresa din 5 aprilie 2001 acestei companii, raportul de expertiză întocmit în alte pricini dintre părți, avizul de legalitate al Prefectului și hotărâri judecătorești care stabilesc cu putere de lucru judecat un astfel de regim;
- s-a apreciat că a avut loc o înlocuire a contractului de închiriere nr.856/1998, prin contractul nr.1726/2000, deși nu există nicio dovadă a desființării contractului din 1998, fie prin acordul părților, fie printr-o altă modalitate prevăzută de lege. De altfel, cele două contracte s-au încheiat între părți diferite, iar - PRODUCTION SRL a cesionat beneficiul contractului nr.856/1998 către PF;
- cum contractul nr.856/1998 nu și-a încetat efectele niciodată, constatarea nulității convenției nr.1726/2000 este lipsită de relevanță, neputând să afecteze acte juridice anterioare;
- este, de asemenea, greșită aprecierea instanței privind încetarea de drept a contractului nr.856/1998, dată fiind interdicția de subînchiriere, întrucât prin aceasta nu s-a făcut decât să se insereze un pact comisoriu de gradul I și nu de gradul III, așa cum nejustificat îi alocă efecte instanța. Rezilierea este o sancțiune pentru neexecutarea obligației ce se dispune de către instanță în urma învestirii sale de către una dintre părțile contractului, ceea ce în cauză nu s-a întâmplat și, mai mult, într-o hotărâre judecătorească s-a reținut că PF deține cu titlu legal suprafața în litigiu;
- este greșită concluzia instanței și cu privire la efectele mandatului de reprezentare, pe de o parte pentru că această împuternicire privea încheierea de acte pentru care legea nu prevede ad validitatem o anumită formă, procura din 2004 nu face decât să o confirme pe cea anterioară și oricum mandantul poate ratifica toate actele încheiate de mandatarul său. În aceste condiții interpretarea pe care instanța o dă reactivării contractelor de asociere în participațiune din 1999, ca urmare a revocării, de către, a convenției date în nume propriu, este lipsită de suport. Dacă păstra această linie de gândire, instanța n-ar fi putut să ia în considerare convenția nr.2833/2000, pentru că s-ar ajunge la concluzia că putea să rezilieze convenția din 2000, dar nu să revoce această convenție în 2004. Se ignoră astfel părțile convenției nr.2833/2000, care sunt altele decât cele din contractul de asociere în participațiune;
- instanța a apreciat, în mod greșit, că la adoptarea hotărârii nr.72/2007 au fost încălcate dispozițiile legale, deși aceasta s-a emis în urma suplimentării ordinii de zi, suplimentare supusă la vot și aprobată și care este permisă de lege, iar problema situației terenului era cunoscută de autoritățile locale. Deși nu exista condiția unui aviz al comisiei de specialitate au fost întocmite referate și se trimite fără argumentare la încălcarea OG nr.35/2002;
- instanța se pronunță, dincolo de învestirea sa, care a fost numai privitoare la convocarea pentru o altă ordine de zi și semnătura președintelui de ședință. Cu privire la ordinea de zi, potrivit art.43 din Legea nr.215/2001, suplimentarea acesteia se face cu votul majorității consilierilor ceea ce, în cauză, s-a și realizat, iar îndoiala sub care este pusă semnătura președintelui de ședință constituie un aspect gratuit la care s-a trimis numai din dorința de desființa actul administrativ.
Examinând recursurile formulate se apreciază că se impune respingerea, ca nefondat, a celui declarat de pârâți și anularea, ca netimbrat, a celui formulat de intervenientă.
În condițiile art.137 Cod pr.civilă, instanța este datoare să se pronunțe cu prioritate asupra excepțiilor care pot face inutilă cercetarea fondului.
Sub aspectul cerinței de învestire a instanței urmează a se observa că intervenienta a fost citată cu mențiunea obligativității achitării taxei judiciare de timbru (fila 38), obligație pe care nu a îndeplinit-o, iar această atitudine atrage sancțiunea prevăzută de art.20 din Legea nr.146/1997.
În această ordine de idei urmează a se observa că dovada plății taxei de timbru trebuie să însoțească cererea, iar în măsura în care nu s-a procedat astfel, timbrajul se satisface în urma punerii în vedere de către instanță până la termenul de judecată. Această obligație nu poate fi înlăturată de faptul că partea, în a cărei sarcină se situa îndatorirea, a cerut termen. Urmează, așadar, să se dispună anularea ca netimbrat a recursului formulat de intervenienta PF.
În ceea ce privește recursul autorității administrative și a reprezentantului acesteia și ale cărui motive, în cea mai mare parte, sunt comune cu cele ale intervenientei, se apreciază că se impune ca ele să fie structurate în trei categorii: o prima, ce privește excepțiile de fond și de procedură invocate; a doua, aspectele de formă și legalitate ale actului administrativ atacat; și, în sfârșit, criticile ce privesc fondul raporturilor de obligație tranșate prin actul administrativ.
Excepțiile privind legitimarea procesuală activă și cea a lipsei interesului vor fi tratate împreună, dată fiind strânsa legătură dintre acestea.
Este adevărat că, potrivit dreptului comun, calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecății, iar instanța este datoare să verifice acest lucru deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului material supus verificării.
În ceea ce privește interesul, care trebuie să fie legitim, personal, născut și actual, el se constituie în folosul practic pe care îl urmărește partea prin punerea în mișcare a procedurii judiciare.
Aceste succinte definiții se aplică nu numai raporturilor procesuale de drept privat, dar, cu unele nuanțări, și celor din dreptul public, unde legiuitorul a dorit să le extindă sfera de aplicare. Ca urmare a precizărilor aduse în art.1 și 8 din Legea nr.554/2004, judecătorul are obligația de a verifica dacă reclamantului i-a fost încălcat un drept subiectiv sau un interes legitim privat, pentru că anularea actului administrativ atacat nu poate fi motivată doar prin perspectiva unui interes legitim public. Aceste reguli trebuie interpretate prin prisma cerințelor pe care Legea nr.215/2001 le impune la adoptarea actelor administrative emise de autoritățile publice, cărora legiuitorul a dorit să le dea o subliniere aparte și prin adoptarea Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.
În ceea ce privește dreptul subiectiv încălcat, invocat de către reclamanți, drept de natură să le legitimeze participarea procesuală și să le justifice interesul, el nu poate fi negat câtă vreme terenul, a cărui situație juridică a fost supus mai multor cenzuri, se învecinează cu proprietatea reclamanților și aceștia pretind că exercitarea dreptului asupra imobilelor lor este vătămat.
Dincolo de invocarea acestor vătămări, reclamanții au pretins nelegalitatea hotărârii administrative, iar aceasta trebuie cântărită în raport cu cerințele de adoptare valabile a unei astfel de decizii. Atâta timp cât legea impune condiții de publicitate a convocatorului, a ordinii de zi, a ședinței, iar acestea nu ar fi îndeplinite, orice cetățean poate să pretindă că-i este vătămat un drept recunoscut de lege (de a cunoaște ordinea de zi, de a participa la ședințele autorității). De o astfel de vătămare se poate vorbi și atunci când actele normative impun ca închirierea unor bunuri din patrimoniul public sau privat să se facă într-un anumit mod, iar nesocotirea acestor prevederi legale nu înseamnă numai o gestiune ilegală a patrimoniului (încălcarea unui drept public), dar și nesocotirea dreptului potențial de a participa, eventual, la o licitație, de a încheia un contract de locațiune, de exemplu, cu privire la bunuri.
Pentru aceste rațiuni se apreciază că reclamanții, care au nu numai îndatoriri, dar și drepturi față de autoritatea locală, au legitimare procesuală activă și un interes născut, personal, legitim și actual să ceară cenzurarea actelor adoptate de autoritate.
În ceea ce privește legalitatea HCL nr.72/2007, așa cum s-a arătat mai sus, se impune a se analiza cu prioritate aspectele formale ale adoptării acestui act administrativ unilateral cu caracter individual, raportând susținerile părților la concluziile instanței de fond și la criticile ce se aduc hotărârii.
Această prioritate este determinată de faptul că, în măsura în care actul administrativ a fost adoptat cu încălcarea cerințelor de legalitate, este inutilă cercetarea aspectelor de fond tranșate cu această ocazie.
În recurs se critică hotărârea primei instanțe - sub acest aspect - numai susținându-se că s-au respectat dispozițiile legale cu privire la suplimentarea ordinei de zi și, oricum, instanța nu fusese învestită cu susțineri din partea reclamanților, altele decât cele potrivit cărora convocarea nu s-a făcut corect, iar semnătura președintelui este incertă.
Nu se critică hotărârea, însă, sub aspecte, reținute expres de prima instanță, ce privesc publicitatea convocării și nesocotirea prevederile art.123 alin.2 din Legea nr.215/2001, potrivit cărora valorificarea bunurilor din domeniul public sau privat se face numai prin licitație publică.
Este adevărat că, deși a susținut că actul administrativ a fost adoptat cu o desăvârșită încălcare a legii, reclamanții arată că aceasta s-a făcut într-o ședință extraordinară, care a avut o cu totul altă ordine de zi, și că există incertitudini cu privire la semnătura președintelui de ședință.
Nu trebuie neglijat însă că ordinea de zi se stabilește pentru a fi posibilă publicitatea ei și această publicitate se face pentru încunoștințarea cetățenilor, cărora le este recunoscut dreptul de a participa la ședințele consiliului local, iar un astfel de drept, golit de conținutul posibilității de a cunoaște problemele ce urmează să se discute, ar fi total lipsit de rațiune.
Așadar, aspectele la care s-a oprit instanța de fond, deși neenunțate în totalitate în acțiune, se încadrează în critica de nelegalitate și ele decurg din motivele invocate expres.
Este, așadar, total lipsit de relevanță faptul pretins că toți consilierii locali cunoșteau situația juridică a terenului, de vreme ce aceștia nu sunt singurii proprietari ai bunului și chiar dacă s-ar adopta punctul de vedere privind apartenența imobilului la domeniul privat al comunei, asta echivalează cu dreptul fiecărui cetățean de a participa și avea cunoștință de gestiunea patrimoniului persoanei juridice.
Aceasta este rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut în art.123 din Legea nr.215/2001 că bunurile, fie că aparțin domeniului public, fie că aparțin domeniului privat, pot fi închiriate numai prin licitație publică organizată în condițiile legii.
La închirierea bunurilor consiliul local se comportă ca un reprezentant al persoanei juridice, proprietara de drept, și nu în calitate de subiect de drept administrativ și orice cetățean poate să solicite amendarea hotărârilor adoptate cu încălcarea normelor imperative ale legii.
O astfel de posibilitate, însă, nu există decât dacă se stabilește ordinea de zi și se aduce la cunoștința publicului care poate participa la ședințele de consiliu local, asigurându-se astfel și respectarea principiilor menționate în Legea nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.
Potrivit art.39, convocarea ședințelor extraordinare ale consiliului local se face cu cel puțin 3 zile înainte (7-10) și numai pentru cazuri de forță majoră și maximă urgență în rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, de îndată.
Ordinea de zi, potrivit alin.6 din același articol, se aduce la cunoștința locuitorilor comunei și ședințele consiliului local sunt publice, așa cum prevăd dispozițiile art.42 din lege.
În cauză, s-a realizat convocarea după emiterea dispoziției nr.163 din 24 iulie 2007 (fila 7) și singurul punct al ordinii de zi adus la cunoștința cetățenilor (dacă aceasta s-a realizat, lipsind o astfel de dovadă) a fost constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local al unei persoane.
Peste două zile, când a avut loc ședința extraordinară, acest aspect nu a fost discutat în nici un mod și singura preocupare a reprezentanților autorității locale a fost exprimarea unei poziții asupra unor raporturi juridice de locațiune ce priveau un bun imobil care aparținea domeniului public, după susținerea reclamanților. sau domeniului privat al comunei, potrivit pretențiilor recurenților.
Așadar, dacă s-a făcut publicitatea convocării, ea nu a respectat termenul de 3 zile, iar așa-zisa suplimentare a ordinii de zi este, de fapt, o modificare a acesteia ce nu se încadrează în situația la care se referă art.39 alin.4 din Legea nr.215/2001.
Numai aceste elemente, ce demonstrează nelegalitatea actului administrativ și care au fost reținute de instanțe de fond, sunt suficiente pentru a determina anularea acestuia independent de avize ale unor comisii și modul în care s-a semnat HCL.
Faptul că Instituția Prefectului are drepturi și obligații de a verifica legalitatea actelor administrative adoptate de autoritățile locale (art.24 alin.1 lit.f din Legea nr.340/2004) nu dreptul instanțelor de a cenzura conformitatea cu legea a hotărârilor emise de consiliile locale. De altfel, prin legea specială, nu se face astfel decât să se recunoască Prefectului legitimare procesuală activă în astfel de pricini.
În ceea ce privește conținutul hotărârii, așa cum s-a arătat, el constituie un aspect subsidiar și care nu poate să înlăture motivele de nelegalitate ale actului, așa încât ele sunt inutil a fi verificate.
De altfel, nici nu se critică aprecierea instanței privind nesocotirea cerinței de licitație pentru închirierea bunurilor din domeniul public și privat al statului și, chiar dacă s-ar aprecia că prin HCL nu s-a dispus o veritabilă închiriere, măsura adoptată poate avea semnificația unei acceptări a cesiunii de contract, instituție juridică nereglementată încă în dreptul românesc, dar acceptată de doctrina juridică. Schimbarea însă a uneia din părțile unui contract, nu se poate face altfel decât cu respectarea regulilor de încheiere a acestuia, iar atunci când convenția privește un bun din domeniul public sau privat al autorității, una din cerințe este obligativitatea organizării licitației în condițiile art.123 alin.2 din Legea nr.215/2001.
Concluzionând în sensul că motivele formale de nelegalitate ale hotărârii, invocate de reclamanți expres sau implicit și reținute de instanța de fond, sunt dovedite cu actele de la dosar, iar criticile aduse statuării, sub acest aspect, sunt nefondate, se apreciază că se impune respingerea recursului, fără verificarea celei de-a treia categorii de critici, cele care priveau fondul raporturilor juridice de obligații. Indiferent de răspunsul care s-ar da acestor motive de recurs, nelegalitatea reținută hotărârii de consiliu local nu poate fi înlăturată.
Urmează, așadar, ca în baza art.312 alin.1 Cod pr.civilă, să fie respins ca nefondat recursul pârâților Consiliul Local al Comunei și organul executiv al acestuia, Primarul comunei și, pentru considerentele de mai sus, anulat ca netimbrat recursul intervenientei, făcându-se și aplicarea dispozițiilor art.274 Cod pr.civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca recursul declarat de pârâții CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI și PRIMARUL COMUNEI, ambii cu sediul în comuna, județul C, împotriva sentinței nr.653/CA din 12 decembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Argeș - Secția civilă - Complet specializat contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr-, intimați fiind reclamanții - - 2003 SRL Pitești și.
Anulează, ca netimbrat, recursul declarat de intervenienta PF, cu sediul în Vama Veche,-, comuna, județul C, împotriva aceleiași sentințe.
Obligă pe recurenți să plătească 1.000 lei cheltuieli de judecată, intimaților.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 29 mai 2009, la Curtea de APEL PITEȘTI - Secția comercială și de contencios administrativ și fiscal.
Grefier,
18.06.2009
Red.GC
EM/2 ex.
Jud.fond.
Președinte:Gabriela ChiornițăJudecători:Gabriela Chiorniță, Ingrid Emina Giosanu, Corina
