Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 1598/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
DOSAR NR-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR.1598
ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN DATA DE 15 06 2009
CURTEA CONSTITUITĂ DIN:
PREȘEDINTE: Voicu Rodica
JUDECĂTOR 2: Hortolomei Victor
JUDECĂTOR 3: Grecu Gheorghe
GREFIER: - -
Pe rol soluționarea recursului declarat de recurentul reclamant - SRL, împotriva sentinței civile nr.822/26 02 2009 pronunțată de Tribunalul București - Secția a IX a Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimații pârâți - SA și CONSILIUL GENERAL AL MUNICIPIULUI
La apelul nominal făcut în ședință publică au răspuns recurentul reclamant - SRL prin avocat în baza împuternicirii avocațiale nr.-/30 04 2009, intimații pârâți - SA prin consilier juridic și prin consilier juridic, cu delegații la dosar.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a expus referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:
Părțile, având pe rând cuvântul, declară că nu mai au alte cereri de formulat sau probe de administrat.
Nemaifiind alte cereri de formulat sau probe de administrat, constatând încheiată cercetarea judecătorească, instanța acordă cuvântul pe cererea de recurs.
Recurentul reclamant - SRL, prin apărător, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat și în principal, casarea sentinței atacate, iar în subsidiar, modificarea sentinței atacate în sensul admiterii excepției de nelegalitate și anulării parțiale a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate. Depune concluzii scrise.Cu cheltuieli de judecată pe cale separată.
Intimata pârâtă - SA prin consilier juridic solicită respingerea recursului și menținerea hotărârii pronunțate de instanța de fond ca temeinică și legală pentru motivele din întâmpinare.
Intimatul Consiliul General al Municipiului B, prin consilier juridic, solicită respingerea recursului ca nefondat.
Curtea reține recursul spre soluționare.
CURTEA
Asupra recursului de față.
Prin sentința civilă nr. 122/26.02.2009, pronunțată de Tribunalul București -Secția a IX- Contencios Administrativ și Fiscal s-a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată de reclamanta - SRL în contradictoriu cu pârâții - SA și.
Pentru a se pronunța astfel tribunalul a reținut că Certificatul de atestarea a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria B nr.0068 emis de la data de 21.05.2001 este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004.
Tribunalul a făcut referire la dispozițiile Curții Constituționale reținute prin deciziile nr.425 și 426/10.04.2008, în sensul că sunt constituționale prin raportare la următoarele prevederi din legea fundamentală: art.1 alin.5 care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art.15 alin.2, acre prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, art.16 alin.1 care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, art.20 alin.2 referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului la care România este parte, art.21 privind accesul liber la justiție, art.23 referitor la libertatea individuală și art.44 privind dreptul de proprietate privată.
Tribunalul d e asemenea a reținut jurisprudența ICCJ în materie (ds.nr-) privind obligația de a asigura efectul deplin al normelor CEDO, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, concluzionând că disp.rt.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 respectiv art.II alin.2 teza finală din Lg.262/2006, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării sale în vigoare încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art.6 din CEDO, astfel că se va înlătura în speță aplicarea acestor dispoziții cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter unilateral emis anterior intrării în vigoare a Lg.554/2004.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta - SRL, criticând-o deoarece instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești înlăturând aplicarea disp.art.4 din Legea nr.554/2004, soluție ce are efectul abrogării actului normativ, măsură ce nu poate fi luată de instanța de judecată ci numai de Parlament. (art.304 pct.4 pr.civ.)
Instanța de fond a acordat ceea ce nu s-a cerut, astfel deși a respins ca nefondată excepția, nu a analizat fondul raporturilor juridice și legalitatea actului administrativ atacat, motivarea hotărârii subscrie unei pronunțări pe o eventuală excepție de inadmisibilitate.
Instanța nu a pus niciodată în discuția părțile aspectele reținute în motivarea sa. (art.304 pct.6 pr.civ.)
Hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii. (art.304 pct.9 pr.civ.)
Prin hotărârea pronunțată instanța a încălcat disp.HG 765/1990, HG 740/1990, Lg.15/1990, HG 1353/1990, HG 834/1991.
Se arată că bunul ce face obiectul certificatului atacat prin excepție a intrat irevocabil în patrimoniul B în baza HG 760/1990.
Bunul nu s-a întors în patrimoniu după data de 25.07.1990, astfel încât actele în baza cărora s-a obținut certificatul atacat sunt nule, iar întreaga procedură este o fraudă la lege.
Intimata - SA a formulat întâmpinare la cererea de recurs solicitând respingerea acestuia și menținerea sentinței instanței de fond ca temeinică și legală.
Analizând cererea de recurs Curtea constată că aceasta este nefondată pentru următoarele considerente:
Certificatul de atestarea a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria B nr.0068 emis de la data de 21.05.2001 este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004.
Potrivit art.4 din Legea nr.554/2004, modificată și completată prin Legea nr.262/2007:
"(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.
(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
(3) Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență și cu precădere.
(4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."
Art.II alin.(2) din Legea nr.262/2007 prevede că " (2) Dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr.554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Având în vedere literatura de specialitate, jurisprudența ÎCCJ și numeroasele dezbateri și articole în această materie pe care instanța de recurs și le însușește considerându-le întemeiate, aceste argumente sunt următoarele:
Excepția de nelegalitate poate fi invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual în limitele termenului în care partea poate exercita acțiunea directă pentru anularea actului pentru a sancționa atitudinea pasivă a subiectului de drept care, deși avea cunoștință despre actul administrativ individual, nu l-a contestat pe calea acțiunii directe în termenul prevăzut de lege pentru a solicita anularea actului, astfel că nu subzistă alte rațiuni acceptabile pentru a încuviința posibilitatea de a se recurge ulterior la înlăturarea, pe calea excepției de nelegalitate, a efectelor juridice pe care actul le-a produs.
Jurisprudența franceză care "limitează, în principiu, excepția de ilegalitate la actele de reglementare (normative); precizează că excepția de nelegalitate va putea fi totuși invocată împotriva unui act individual, însă numai înainte de expirarea termenului de recurs direct contra acestuia, încălcând altfel principiul securității raporturilor juridice. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a reținut,că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (în cazul nostru un act administrativ unilateral cu caracter individual definitiv, obligatoriu și executat) reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice și o înfrângere a "dreptului la justiție" garantat de art.6 din Convenție.
Faptul că actul administrativ unilateral cu caracter individual care, datorită faptului că se adresează unui singur subiect de drept sau unui număr determinat de subiecte de drept, este un act care se aduce la cunoștința destinatarului și este executoriu din oficiu, ceea ce înseamnă că susceptibil de executare și își produce efectele juridice limitate într-o perioadă de timp relativ scurtă de la data emiterii și comunicării. Sunt astfel de acte: procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii amenzii, certificatul de atestare a dreptului de proprietate, actul de numire în funcție a funcționarului public, hotărârea Guvernului pentru atestarea domeniului public al unei unități administrativ-teritoriale, hotărârea emisă de o Casă județeană de pensii prin care se acordă unei persoane drepturile prevăzute de nr.OG105/1999, cu modificările și completările ulterioare.
Pentru situația în care persoanei nu i s-a comunicat actul ori persoana vătămată este terț în raportul cu actul, sunt aplicabile regulile referitoare la determinarea momentului la care subiectul a luat cunoștință de act pentru a se cunoaște de când curge termenul pentru introducerea acțiunii în anulare.
În consecință, suntem în ipoteza unui actul administrativ unilateral cu caracter individual comunicat sau cunoscut de persoana care se consideră vătămată și care nu l-a atacat în termenul de decădere de 1 an prevăzut de art.11 alin.(2) din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru introducerea la instanța competentă a cererii prin care se solicită anularea actului.
Decăderea din dreptul de a solicita anularea actului administrativ unilateral cu caracter individual are drept principală consecință definitivarea actului, și a efectelor pe care acesta le-a produs în privința subiectului de drept căruia i se adresează și care, prin atitudinea pasivă pe care a avut-o pe parcursul termenului de decădere prevăzut de art.11 din Legea nr.554/2004, a pierdut calea legală de a solicita anularea actului și, deci, de a înlătura, pe calea acțiunii în anulare, eventuala nelegalitate a actului.
Aceste efecte nu mai pot fi înlăturate pe calea acțiunii directe, prin anularea actului și nu poate fi acceptată teza înlăturării acelorași efecte pe calea excepției de nelegalitate.
O astfel de posibilitate ar duce la încălcarea următoarelor reglementări și principii de drept: prevederile art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care consacră dreptul la un proces echitabil, cu componentele sale: dreptul la justiție și principiul securității raporturilor juridice; practica constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului în cauzele tip; practica constantă a Curții de Justiție de la Luxemburg; principiile statuate prin Codul bunei administrații, aprobat prin CM/ (2007) 7 Consiliului de Miniștri al Uniunii Europene.
Codul bunei administrații, aprobat prin (2007) 7 Comitetului de Miniștri al Uniunii Europene la 20 iunie 2007 (anterior adoptării Legii nr.262/2007), consacră principiul securității juridice și " obligă administrațiile publice să nu ia măsuri retroactive, în afara excepțiilor legal justificate și să nu aducă atingere drepturilor câștigate și nici situațiilor juridice legal constituite, decât în împrejurări urgente de interes public".
Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a statuat, pe cale de jurisprudență, că este inadmisibilă excepția de nelegalitate referitoare la actele administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, întrucât prin acceptarea tezei contrare s-ar încălca principiul neretroactivității legii și principiul securității raporturilor juridice.
În virtutea dreptului la justiție și a dreptului la apărare, Înalta Curtea reținut că în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual anterioare intrării în vigoare a Legii nr.554/2004 sunt aplicabile dispozițiile art.17 din Codul d e procedură civilă potrivit cărora excepția de nelegalitate se soluționează de instanța competentă să judece cererea principală.
Potrivit principiului supremației dreptului comunitar ori de câte ori se constată o incompatibilitate între o normă de drept intern și o normă de drept comunitar, aceasta din urmă se va aplica cu prioritate, iar judecătorul național are rolul de a constata inaplicabilitatea dispozițiilor naționale care sunt contrare ordinii de drept comunitare. Prin valorificarea acestui principiu nu se încalcă principiul separației puterilor în stat, iar judecătorul nu depășește atribuțiile puterii judecătorești.
De asemenea invocarea unei eventuale contrarietăți între o normă internă privitoare la un drept protejat de Convenția Europeană a Drepturilor Omului și dispozițiile acesteia pe temeiul art.20 alin.(2) din Constituție se poate în fața instanțelor judecătorești, pe baza principiului liberului acces la justiție și într-o astfel de ipoteză, sancțiunea fiind aceea a inaplicabilității normei interne contrare Convenției.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că "un sistem bazat pe prioritatea acordată Convenției și jurisprudenței privitoare la aceasta asupra sistemelor naționale de drept este menit să asigure cel mai bine buna funcționare a mecanismului de salvgardare instituit de Convenție și de Protocoalele sale adiționale", ceea ce "implică obligația pentru judecătorul național de a asigura efectivitatea deplină a dispozițiilor sale, făcându-le să treacă, la nevoie, înaintea oricărei dispoziții contrare care s-ar găsi în legislația națională fără să se aștepte abrogarea acesteia de către legiuitorul național"
Față de cele reținute mai sus în conf.cu art.312 al.1 pr.civ. se va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca nefondat recursul formulat de recurentul reclamant - SRL, împotriva sentinței civile nr.822/26 02 2009 pronunțată de Tribunalul București - Secția a IX a Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimații pârâți - SA și CONSILIUL GENERAL AL MUNICIPIULUI
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi 15.06.2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR
G
Red.GG GREFIER
EF/2ex.
29.09.2009
Tr.B-09
Jud.
OPINIE SEPARATĂ
În sensul admiterii recursului, casării sentinței civile recurate și trimiterii cauzei spre rejudecare pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
În esență, apreciem că, în raport de modul în care este reglementată de lege instituția excepției de nelegalitate, prin prevederile art.4 din Legea nr.554/2004, în special alineatul 2 teza finală din acest articol, care consacră în mod expres posibilitatea invocării excepției de nelegalitate în privința actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, situație care se regăsește în prezenta cauză, este vădit eronată soluția instanței de fond de a considera că excepția de nelegalitate nu are temei legal și de a nu examina aspectele de nelegalitate invocate în privința actului administrativ în discuție. Or, fiind vorba de o excepție de nelegalitate consacrată în mod expres de lege, argumentele invocate de intimații pârâți în susținerea lipsei de temei legal excepției de nelegalitate nu au aptitudinea de a se constitui într-un caz de fine de neprimire, de facto, în privința acesteia. De altfel, prin decizia Curții Constituționale nr.820/2008 s-a stabilit expresis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege", astfel că, prin prevederea expresă a posibilităților invocării excepției de nelegalitate în privința actelor administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, legiuitorul și-a asumat, în mod exclusiv, răspunderea pentru consecințele încălcării principiilor și valorilor indicate în argumentarea lipsei de temei legal excepției de nelegalitate. De asemenea, Curtea Constituțională, prin mai multe decizii (de ex. Decizia nr.404/10.04.2008, Decizia nr.698/17.06.2008 etc.), a stabilit că prevederile articolului 4 din Legea nr.554/2004 sunt constituționale, astfel că legiuitorului îi revine competența exclusivă de a modifica regimul juridic al excepției de nelegalitate.
Pe cale de consecință, întrucât prin sentința civilă recurată nu a fost soluționat fondul excepției de nelegalitate, se impune, în confomitate cu disp. art.312 alin.1,2 și 3.admiterea recursului, casarea sentinței primei instanțe și trimterea cauzei la aceeași instanță.
JUDECĂTOR,
- -
Președinte:Voicu RodicaJudecători:Voicu Rodica, Hortolomei Victor, Grecu Gheorghe
