Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 170/2010. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 170
ȘEDINȚA PUBLICĂ DE - 2010
COMPLETUL DIN:
PREȘEDINTE: Carmen Ilie
JUDECĂTOR 2: Lavinia Barbu
JUDECĂTOR 3: Gabriel Viziru
GREFIER -- -
S-a luat în examinare recursul formulat de pârâta Direcția Județeană de Evidența Persoanelor, împotriva încheierii de ședință din data de 11.11.2009, pronunțată de Tribunalul O l t, în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică au consilier juridic pentru recurenta pârâtă Direcția Județeană de Evidența Persoanelor și intimatul Consiliul Județean O și intimatul reclamant.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier, care învederează că prin serviciul arhivă a fost depusă întâmpinare de către intimatul reclamant.
Consilier juridic pentru recurenta pârâtă Direcția Județeană de Evidența Persoanelor, depune întâmpinare și solicită termen pentru observarea întâmpinării depuse de intimatul reclamant.
Intimatul reclamant, se opune cererii solicitate, întrucât întâmpinarea fost depusă în termenul legal astfel încât părțile să ia cunoștință de conținutul acesteia.
Curtea, în raport de data depunerii întâmpinării formulate de intimatul reclamant, respinge cererea ca fiind neîntemeiată.
Reprezentanții părților arată că nu mai au alte cereri de formulat, împrejurare față de care instanța acordă cuvântul asupra excepției lipsei calității procesuale a recurentei O invocată de intimatul reclamant prin întâmpinare și asupra recursului de față;
Recurenta pârâtă Direcția Județeană de Evidența Persoanelor, solicită respingerea excepției lipsei calității procesuale ca neîntemeiată, admiterea recursului, modificarea încheierii de ședință din data de 11.11.2009 în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca fiind inadmisibilă. Arată că instanța de fond în mod greșit a reținut că, între fondul cauzei și actul administrativ contestat există a legătură juridică suficientă pentru a face cenzura legalității actului administrativ, când așa cum s-a menționat această cenzură a fost deja îndeplinită de Instituția Prefectului care este investită în acest sens, conform prevederilor art.123 alin.5 din Constituției, art.19 alin.(1) lit.e din Legea 340/2004.
Intimatul reclamant, având cuvântul solicită admiterea excepției privind lipsa calității procesuale a O, întrucât nu avea calitatea să declare recurs, deoarece nu are nici o legătură cu adoptarea Hotărârii cu privire la delegarea atribuțiilor de serviciu nr.42/24.03.2008.Asupra recursului de față, pune concluzii de respingerea recursului și menținerea încheierii de ședință din data de 11.11.2009, conform motivelor expuse pe larg în întâmpinarea depusă la dosar, cu cheltuieli de judecată.
CURTEA
Asupra recursului de față se constată următoarele;
Prin încheierea de ședință din data de 11.11.2009, pronunțată de Tribunalul O l t, s-a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantul, în contradictoriu cu pârâții CONSILIUL JUDEȚEAN O și DIRECȚIA JUDEȚEANĂ DE EVIDENȚA PERSOANELOR O și s-a constatat nelegalitatea Hotărârii Consiliului Județean O nr. 42/24.03.2008.
Pentru a pronunța această încheiere, instanța de fond a reținut referitor la condițiile de admisibilitate pe care trebuie să le îndeplinească excepția de nelegalitate, că actul ce formează obiectul cauzei pe fond trebuie să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepție; o altă condiție vizează faptul că cel care invocă excepția are obligația de a arăta motivele de nelegalitate a actului administrativ pe care le consideră susceptibile să influențeze soluționarea fondului în cauza dedusă judecății, pentru ca instanța să poată verifica dacă între fondul pricinii și actul administrativ există o legătură juridică suficientă pentru a face necesară cenzurarea legalității actului în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
În speță, s-a constat că obiectul cauzei pe fond îl constituie drepturile bănești neîncasate de reclamant în perioada exercitării atribuțiilor postului de director executiv în temeiul Hotărârii Consiliului județean nr. 42 din 24.03.2008. Cât privește motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat, reclamantul a indicat faptul că 42/2008 nu respectă prevederile art. 92 alin. 5 din Legea 188/1999, în sensul că prin hotărâre s-a dispus delegarea atribuțiilor postului de director executiv cu menținerea atribuțiilor și drepturilor salariale aferente funcției de conducere de șef serviciu deși, art. 92 al. 5 din Legea 188/1999 prevede că, dacă salariul corespunzător funcției publice pe care o exercită cu caracter temporar este mai mare, funcționarul public are dreptul la acest salariu.
Între fondul pricinii și actul administrativ contestat există o legătură juridică suficientă pentru a face necesară cenzurarea legalității actului în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 din Legea 554/2004, fiind astfel îndeplinite condițiile de admisibilitate ale excepției de nelegalitate.
În ceea ce privește apărarea pârâtului în sensul că Hotărârea Consiliului Județean O nr. 42/2008 a fost examinată sub aspectul legalității de către Instituția Prefectului - Județul O, fiind avizată favorabil, s-a arătat că îndeplinirea acestor atribuții nu exclude cercetarea legalității actului administrativ de către instanța de contencios administrativ, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, conform art. 4 din Legea 554/2004.
Examinând Hotărârea Consiliului Județean nr. 42/2008, instanța de fond a reținut că, potrivit art. 1 din actul administrativ menționat, începând cu data de 27.03.2008 s-au delegă atribuțiile postului de director executiv al Direcției Județene de Evidență a Persoanelor O, domnului - șef serviciu la Serviciul de Evidență a Persoanelor din cadrul Direcției Județene de Evidență a Persoanelor O, cu menținerea atribuțiilor și drepturilor salariale aferente funcției de conducere de șef serviciu, pe perioada suspendării preavizului domnului G precum și până la ocuparea prin concurs a postului respectiv.
Prin Hotărârea nr. 6 din 29.01.2009, Consiliul Județean Oad ispus ca începând cu data de 15.02.2009, domnului - șef serviciu la Serviciul de Evidență a Persoanelor din cadrul O îi încetează delegarea atribuțiilor postului de director executiv al
Cu adresa nr. 3549 /15.06.2009, Consiliul Județean Oac omunicat reclamantului că, prin nr.42/2008 i-au fost delegate atribuțiile postului de director executiv al O, în conformitate cu prevederile art. 45 din Legea 188/1999.
Potrivit art. 45 al. 1 din actul normativ menționat, funcționarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuțiilor ce le revin din funcția publică pe care o dețin, precum și a atribuțiilor ce le sunt delegate.
În raport cu aceste dispoziții, funcționarul public duce la îndeplinire două categorii de atribuții: atribuții specifice funcției publice pe care o îndeplinește, și care sunt prevăzute în fișa postului, precum și atribuții care îi sunt delegate de funcționarii superiori sau de conducătorul autorității sau instituției publice, prin dispoziții verbale sau scrise.
Din această perspectivă s-a constat că delegarea atribuțiilor postului de director executiv al O prin nr. 42/2008 nu reprezintă o simplă delegare de atribuții și nu are regimul juridic al delegării reglementate de art. 88 din Legea 188/1999, constituind o modificare esențială a raportului de serviciu, prin responsabilitatea asumată în exercitarea funcției de director executiv pentru o perioadă de aproape 11 luni, până la ocuparea funcției publice devenite vacante.
În consecință, s-a arătat că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 92 din Legea 188/1999 privind exercitarea cu caracter temporar a unei funcții publice de conducere care prevede la alin. 5 că, dacă salariul corespunzător funcției publice pe care o exercită cu caracter temporar este mai mare, funcționarul public are dreptul la acest salariu.
Raportat la dispozițiile menționate, s-a constat că, în mod nelegal, prin nr. 42/2008 s-a dispus menținerea atribuțiilor și drepturilor salariale aferente funcției de conducere de șef serviciu privind pe reclamantul, acesta având dreptul la indemnizația de conducere aferentă postului de director executiv - prima funcție din organigrama instituției.
Având în vedere aceste considerente, și în baza art. 4 al. 2 din Legea 554/2004, a fost admisă excepția invocată de reclamantul și s-a constat nelegalitatea Hotărârii Consiliului Județean O nr. 42 din 24.03.2008 în ceea ce privește stabilirea drepturilor salariale pentru perioada exercitării atribuțiilor de director executiv.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Direcția Județeană de Evidență a Persoanelor O în termen ți motivat.
În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a reținut în mod greșit că, între fondul pricinii și actul administrativ contestat există o legătură juridică suficientă pentru a face necesară cenzura legalității actului administrativ, când, această cenzură a fost deja îndeplinită de Instituția Prefectului care este învestită în acest sens, conform prevederilor art. 123 alin. 5 din Constituție, art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare și nr.HG 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului.
S-a susținut și că din dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu rezultă că, excepția de nelegalitate invocată într-o cauză, s-ar putea identifica cu însuși obiectul acțiunii principale, cum s-a procedat în speță, ci, din contră, că această excepție se poate formula "oricând", dar într-un proces cu un obiect diferit de contestarea actului administrativ supus excepției.
S-a arătat și că, în speță, nu au fost îndeplinite condițiile impuse de lege pentru a putea declanșa o acțiune în contencios administrativ, lipsind condiția existenței unei cereri care să aibă ca obiect "revocarea, în tot sau în parte" a actului administrativ.
Față de excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtă prin întâmpinarea la acțiune, raportat prevederilor art. 7 și 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reclamantul a înțeles să formuleze în cauză excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean O nr. 42 din 24.03.2008.
Prin urmare, reclamantul nu putea solicita drepturi salariale suplimentare față de cele stabilite prin O nr. 42/24.03.2008, atâta timp cât nu a solicitat revocarea, modificarea sau după caz, anularea hotărârii mai sus menționate.
CJ. O nr. 42/24.03.2008 nu a fost atacată la instanța de contencios administrativ, astfel că și-a menținut valabilitatea pe întreaga perioadă de aplicabilitate (27.03.2008 - 15.02.2009).
Nici prin acțiune reclamantul nu solicită revocarea sau modificarea, în tot sau în parte a CJ. O nr. 42/24.03.2008.
Reclamantul nu a respectat nici procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, depășind cu mult termenele stabilite de această lege și nici procedura contestației administrative prealabile reglementată de art. 31 alin. (2) din nr.OG 6/2007, cu modificările și completările ulterioare.
S-a argumentat și că instanța de fond a constatat în mod eronat faptul că CJ. O nr. 42/24.03.2008 este nelegală, deoarece:
Prevederile art. 88 din Legea 188/1999 prevăzut în Capitolul IX "Modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu" se referă la "delegare" ce reprezintă una din modalitățile de modificare a raporturilor de serviciu prevăzute de art. 87 alin. (2) din aceeași lege, care nu este același lucru și nu produce aceleași efecte juridice cu "delegarea de atribuții" prevăzută de art. 45 din aceeași lege.
Delegarea de atribuții prevăzută de art. 45 din Legea nr. 188/1999 este aplicabilă tuturor funcționarilor publici, Capitolul V "Drepturi și îndatoriri" din legea de mai sus fiind foarte clar în acest sens, astfel că, acesta cuprinde drepturile și îndatoririle pe care le au toți funcționarii publici, indiferent de funcția pe care o ocupă, respectiv: funcție publică corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, funcție publică corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere sau funcție publică corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.
De asemenea, s-a argumentat că în conformitate cu prevederile art. 91 alin. (2) lit. e) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "consiliul județean numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes județean." Prin urmare, în speța de față, competența delegării atribuțiilor postului de director executiv al Direcției Județene de Evidență a Persoanelor O, ca instituție publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Consiliului Județean O, revenea Consiliului Județean
În drept, s-au invocat prevederile art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 299, 304 pct. 9 și 3041din proc. civ.
În baza prevederilor art. 242 alin. 2 proc. civ. s-a solicitat judecarea cauzei chiar și în lipsă.
La data de 20.01.2010 intimat reclamant a formulat întâmpinare prin care s-a solicitat respingerea recursului formulat în cauză.
În motivare întâmpinării, pe cale de excepție lipsa calității O de a declara recurs arătându-se că această instituție nu are legătură cu adoptarea (emiterea) hotărârii a cărei nulitate se solicită a se constata în prezenta cauză.
S-a susținut, similar considerentelor încheierii recurate, existența unei legături juridice suficiente pentru a face necesară cenzurarea legalității actului în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ între obiectul cauzei pe fond și actul a cărei nelegalitate se solicită a fi constatată și nerespectarea de către 42/2008 a prevederilor art. 92 alin. 5 din legea nr. 188/99 R, precum și faptul că exercitarea controlului de legalitate de către Instituția Prefectului Jud. O nu exclude cercetarea legalității actului administrativ de către instanța de contencios administrativ pe cale de excepție din oficiu sau la cererea părți interesate conform art. 4 din legea nr. 554/2004.
S-a precizat și că potrivit art. 7 alin. 5 din Legea 554/2004 în cazul excepției de nelegalitate nu este obligatorie plângerea prealabilă.
S-a susținut și că delegare atribuțiilor postului de Director executiv al - prima funcție publică de conducere din Organigrama instituției nu este o simpla delegare de atribuții, aceasta justificându-se doar atunci când sunt delegate o parte din atribuții privind funcțiile publice de execuție, dar nu când se asumă responsabilitate in îndepliniri în totalitate a atribuțiilor funcției publice de conducere.
În drept, a invocat disp. art. 115-119 proc. civ.
Analizându-se prioritar excepția lipsei calități procesuale active a recurentei, invocată de intimat prin întâmpinare se constată că această excepție este neîntemeiată pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 4 alin. 3 din Legea 554/2004 calitate procesuală în soluționarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ au părțile litigiului în care s-a invocat excepția de nelegalitate și autoritatea emitentă a actului indicat ca nelegal.
Ca urmare, trebuie recunoscut părții litigiului inițial calitatea de a putea declara cale de atac împotriva hotărârii instanței de fond prin care s-a soluționat excepția de nelegalitate invocată în cauză, chiar dacă această parte a litigiului nu are calitatea de organ emitent sau persoană la care actul indicat ca nelegal se referă, deoarece soluția pronunțată în soluționarea excepției de nelegalitate se va răsfrânge în final asupra soluției pronunțate asupra fondului litigiului, dat fiind caracterul excepției de nelegalitate care își produce efectele cu privire la părțile litigiului de fond.
În consecință, partea litigiului de fond care a căzut în pretenții în soluționarea excepției de nelegalitate are drept și interes de a formula cale de atac în cadrul procesual în care se soluționează această excepție chiar dacă nu are calitatea de organ emitent al actului sau persoană la care actul indicat ca nelegal se referă în mod direct.
Referitor la recursul formulat în cauză prin prisma admisibilității excepției de nelegalitate Curtea reține următoarele:
Prin Hotărârea Consiliului Județean O nr. 42/2008, potrivit art. 1 din aceasta, începând cu data de 27.03.2008 s-au delegat atribuțiile postului de director executiv al Direcției Județene de Evidență a Persoanelor O, reclamantului - șef serviciu la Serviciul de Evidență a Persoanelor din cadrul Direcției Județene de Evidență a Persoanelor O, cu menținerea atribuțiilor și drepturilor salariale aferente funcției de conducere de șef serviciu, pe perioada suspendării preavizului domnului G precum și până la ocuparea prin concurs a postului respectiv.
După cum se poate observa din enunțarea art. 1 al acestei hotărâri, acest act administrativ individual constituie chiar temeiul pretențiilor de natură salarială solicitate de reclamant prin acțiunea ce constituie fondul cauzei, deoarece acesta este actul administrativ prin care s-au delegat reclamantului atribuțiile postului de director executiv al Direcției Județene de Evidență a Persoanelor
În aceste condiții excepția de nelegalitate invocată în cauză este inadmisibilă deoarece își pierde caracterul incidental ce constituie o trăsătură esențială a acestei instituții juridice.
Așa cum excepția de nelegalitate a fost definită în doctrină ea constituie "un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței".
Ca urmare, excepția de nelegalitate nu poate privi însăși actul pe care reclamantul își întemeiază pretențiile pe fondul cauzei deduse judecății, deoarece în această situație obiectul excepției de nelegalitate se confundă cu obiectul litigiului de fond, pierzându-și caracterul incident al excepției de nelegalitate ce constituie în esență un mijloc de apărare.
Această concluzie se desprinde și mai clar din analiza efectelor hotărârii pronunțate de instanța de fond în cauza de față.
Astfel, prin hotărârea recurată s-a constatat nelegalitatea Hotărârii Consiliului Județean O nr. 42/24.03.2008 ceea ce ar însemna că acest act să fie înlăturat din analiza fondului litigiului.
Însă, actul analizat, așa cum s-a precizat mai sus, îl constituie însăși temeiul pretenției reclamantului asupra fondului cauzei, deoarece fără o delegare sau o delegare de atribuții a reclamantului realizată prin aceeași hotărâre, ar dispărea temeiul pretențiilor salariale solicitate prin acțiunea introductivă.
În consecință, nu se mai poate spune că reclamantul ar fi avut câștig de cauză prin admiterea excepției de nelegalitate ce a invocat-
Acest efect paradoxal al hotărârii pronunțate de instanța de fond în cauza dedusă judecății subliniază și mai pregnant concluzia că excepția de nelegalitate invocată într-un litigiu, trebuie să își mențină caracterul incidental și prin urmare nu poate privi însăși actul administrativ ce constituie temeiul pretenției deduse judecății.
Dintr-un alt punct de vedere se poate afirma că dacă s-ar admite excepția de nelegalitate invocată de reclamant în cauza dedusă judecății s-ar accepta fraudarea legii, în sensul deturnării efectelor acesteia înt-un alt scop decât cel pentru care au fost edictate.
În acest sens se reține că potrivit art. 1 alin. 1 și art. 8 alin. 1 din Legea 554/2004 obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ îl constituie anularea unui act administrativ și numai subsidiar acestuia înlăturarea prejudiciului cauzat persoanei vătămate prin actul anulat.
Acțiunea în anulare a actului administrativ este supusă însă termenelor și condițiilor prevăzute de art. 7 și 11 din același act normativ.
Prin urmare persoana vătămată printr-un act administrativ poate cere anularea acestuia în tot sau în parte în termenele și condițiile prescrise de lege și ca urmare și înlăturarea prejudiciului produs prin actul administrativ anulat.
În condițiile concrete în care în speță a fost invocată excepția de nelegalitate dacă s-ar admite această excepție exact în sensul solicitat de reclamant, în realitate acesta ar dobândi anularea actului administrativ individual invocat ca nelegal fără însă a respecta dispozițiile imperative ale legii cu privire la termenele și condițiile în care se poate contesta un act administrativ indicat ca nelegal.
Astfel, este evident că se deturnează instituția excepției de nelegalitate de la scopul în care aceasta a fost instituită prin lege, permițându-se atacarea unor acte administrative individuale fără limită în timp.
O astfel de concluzie nu poate fi acceptată, deoarece, așa cum a subliniat și Înalta Curte de Casație și Justiție în practica sa judiciară cu privire la excepția de nelegalitate, este de natură să aducă atingere principiului securității juridice consacrat atât în jurisprudența CEDO, cât și în cea a Curții Europene de Justiție.
Din această jurisprudență se desprinde ideea conform căreia, actele administrative individuale, nu pot fi supuse contestării o perioadă nedefinită de timp, și în acest fel să fie lipsite de caracterul definitiv. termenelor de contestare presupune definitivarea acestor acte, precum și acceptarea de către cei interesați a efectelor definitivării, și anume faptul că ele nu mai pot fi contestate și desființate pe cale directă sau indirectă.
Ca urmare, în temeiul considerentelor mai sus prezentate, care fac inutile analiza celorlalte motive de recurs invocate în cauză, excepția de nelegalitate analizată urmează a fi reținută ca inadmisibilă.
În consecință potrivit art. 312 alin 1 - 4 cod procedură civilă se va admite recursul formulat de pârâta Direcția Județeană de Evidența Persoanelor O și se va modifica încheierea recurată în sensul că se va respinge excepția de nelegalitate invocată în cauză în sensul mai sus arătat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul formulat de pârâta Direcția Județeană de Evidența Persoanelor O, împotriva încheierii de ședință din data de 11.11.2009, pronunțată de Tribunalul O l t, în dosarul nr-.
Modifică încheierea recurată în sensul că respinge excepția de nelegalitate ca fiind inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 27 Ianuarie 2010.
Președinte, | Judecător, | Judecător, |
Grefier, |
Red.Jud.
Jud.fond
2 ex.
Președinte:Carmen IlieJudecători:Carmen Ilie, Lavinia Barbu, Gabriel Viziru
