Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 2102/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIE CIVILĂ NR. 2102/2009
Ședința publică din data de 29 iunie 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Augusta Chichișan
JUDECĂTOR 2: Eleonora Gheța
JUDECĂTOR 3: Mihaela Sărăcuț
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta - - SRL, împotriva sentinței civile nr. 680 din 18.03.2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Cluj, în contradictoriu cu intimatul MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR - GARDA FINANCIARĂ C, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în cauză s-a prezentat avocat în substituire avocat pentru recurentă, lipsă fiind intimata.
Procedura de citare legal îndeplinită.
Recursul este scutit de plata taxelor de timbru
S-a făcut referatul cauzei, după care,se constată că, în data de 24 iunie 2009 s-a depus la dosarul cauzei întâmpinare din partea intimatului, din care un exemplar se comunică cu reprezentantul recurentei.
Reprezentantul recurentei a solicitata lăsarea cauzei la a doua strigare pentru studierea întâmpinării.
Curtea, în urma deliberării, analizând cerere de amânare formulată de reprezentantul recurentei, o admite, sens în care dispune lăsarea cauzei la a doua strigarea.
La apelul nominal făcut în cauză, la a doua strigare s-a prezentat avocat în substituire avocat pentru recurentă, lipsă fiind intimata.
Reprezentantul recurentei arată că nu mai are de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune și solicită cuvântul pe fond.
Curtea, în urma deliberării, constată că, nu mai sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune, apreciază că, prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul pe fond.
Reprezentantul recurentei solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea dosarului spre rejudecare, pentru motivele depuse pe larg în scris și susținute în fața instanței. În susținere se arată că hotărârea primei instanțe este nemotivată, se contată că unicul temei invocat în pronunțarea acestei hotărâri este economia textelor legale și netemeinică, instanța apreciind că procesul verbal de contravenție nu face parte din sfera actelor administrative care pot fi atacate cu excepția de nelegalitate, legalitatea sa fiind analizată în cadrul plângerii contravenționale reglementată de OG nr. 2/2001.
CURTEA
Prin sentința civilă nr.680 din 18 martie 2009 pronunțată de Tribunalul Cluj în dosarul nr-, a fost admisă excepția de inadmisibilitate cu privire la procesul verbal de contravenție seria F nr. -/23.02.2007 încheiat de Garda Financiară C și, în consecință, a fost respinsă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate al acestui proces verbal de contravenție formulată de reclamanta - - SRL în contradictoriu cu pârâta Garda Financiară
Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Cu toate acestea, din economia textelor legale, rezultă că nu toate actele administrative pot face obiectul excepției de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, ci doar cele tipice și doar acele acte administrative care pot fi atacate cu acțiune directă în fața instanțelor de contencios administrativ.
În acest context, tribunalul a constatat că procesul verbal de contravenție seria F nr. -/23.02.2007 încheiat de Garda Financiară-Secția C nu face parte din sfera actelor administrative care pot fi atacate cu excepția de nelegalitate, în condițiile în care, potrivit dispozițiilor art. 32 din OG nr. 2/2001, împotriva proceselor verbale de contravenție se poate formula plângere care se soluționează de către judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită fapta. În cadrul plângerii contravenționale, evident că judecătoria analizează atât temeinicia cât și legalitatea procesului verbal de contravenție, neputându-se invoca, separat, excepția de nelegalitate. De altfel, această cale procedurală a și fost urmată de petentă, plângerea sa fiind respinsă ca tardiv formulată.
În consecință, tribunalul a constatat că excepția invocată este întemeiată, motiv pentru care a fost admisă și s-a dispus în consecință.
Împotriva acestei soluții a declarat recurs reclamanta - SRL prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate ca fiind nelegală și netemeinică cu trimiterea cauzei spre rejudecare.
În motivare se arată că instanța de fond care a pronunțat hotărârea recurată nu a analizat niciunul dintre argumente, deși ele au fost prezentate suficient de structurat încât esența acestora să se poată surprinde ușor, astfel încât nu au nici o garanție a faptului că acestea au fost reținute și analizate cu atenție.
Or, această atitudine a instanței în motivarea unei hotărâri constituie o încălcare a art. 6 alin. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel cum acesta este interpretat de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
motivării este esențială în administrarea adecvată a justiției, în condițiile în care considerentele reprezintă partea cea mai întinsă a hotărârii, locul în care se indică motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței.
Pentru a răspunde acestor exigențe, motivarea trebuie să fie pertinentă, completă, întemeiată, omogenă, concretă, convingătoare și accesibilă. Practica instanței supreme este orientată în sensul că inexistența motivării atrage casarea hotărârii, la fel și o motivare necorespunzătoare. Cu alte cuvinte, o motivare excesiv de succintă sau necorespunzătoare în raport cu complexitatea cauzei echivalează, practic, cu inexistența motivării.
Instanța nu este întotdeauna datoare să analizeze separat fiecare susținere a părților, putând selecta sau grupa argumentele utile în soluționarea cauzei, dar ignorarea completă a acestora echivalează cu lipsirea subscrisei de un veritabil acces la justiție.
Aceeași concluzie se desprinde și din jurisprudența deja consacrată a Curții Europene a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil. Astfel, Curtea arată că "dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenție, înglobează, între altele, dreptul părților unui proces de a-și prezenta observațiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor. Întrucât Convenția nu vizează garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii ci drepturi concrete și efective, acest drept nu poate fi considerat ca fiind efectiv decât dacă aceste observații sunt cu adevărat" ascultate ", adică examinate propriu-zis de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului ", obligația de a proceda la o examinare efectivă a motivelor. argumentelor și cererilor de probă ale părților sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza V an de Hurk de, hot. din 19 aprilie 1994, 59; în același sens, cauza Albina România, hot. din 28 aprilie 2005, 30). Obligația instanței de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părți este justificată, întrucât "numai prin pronunțarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiției" (hotărârea Hirvisaari Finlanda din 27 septembrie 2001).
În mod cert, hotărârea atacată nu răspunde acestor exigențe, "economia textelor legale" nereprezentând un răspuns adus argumentelor reclamantei in sensul admiterii excepției și cu atât mai puțin o motivare pertinentă și convingătoare.
Reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a procesului verbal de contravenție seria F nr. -/23.02.2007, încheiat de Garda Financiară, Secția C, arătând că sunt îndeplinite ambele condiții impuse de către art. 4 din Legea nr. 554/2004 pentru admisibilitatea cererii sale.
Fără a analiza argumentele aduse în acest sens, instanța de fond a apreciat că procesul verbal de contravenție nu poate face obiectul unei excepții de nelegalitate invocată separat, întrucât nu poate fi atacat direct în fața instanței de contencios administrativ, legalitatea sa fiind analizată în cadrul plângerii contravenționale reglementată de OG nr. 2/2001.
Astfel, instanța nu contestă caracterul de act administrativ unilateral al procesului verbal de contravenție, ci doar aptitudinea sa de a face obiectul unei acțiuni directe în fața instanței pentru constatarea nelegalității.
Or, art. 4 din Legea nr. -, privitor la excepția de nelegalitate a actelor administrative nu face vreo distincție între categorii diferite de acte administrative care intră și care nu intră sub incidența sa, precizând clar: " Legalitatea unui act administrativ unilateral " așa încât o asemenea distincție nu este permisă nici justițiabilului, nici instanței.
În consecință, o dată demonstrat caracterul de act administrativ unilateral al procesului verbal de contravenție, singura probă care mai trebuie administrată este cea pentru demonstrarea faptului că de acest act administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond. Și îndeplinirea acestei condiții a fost probată. Reglementarea unei proceduri speciale pentru atacarea unor acte administrative nu exclude posibilitatea invocării excepției de nelegalitate cu privire la acestea pe temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât nu este reglementată o procedură specială pentru invocarea acestei excepții, iar textul comun în materie nu face vreo distincție.
Astfel, OG nr. 2/2001 reglementează doar plângerea, ca o cale de atac specială. Or, în această situație, este lesne de observat că plângerea înlocuiește doar acțiunea directă în contencios administrativ în niciun caz nu se poate susține că existența acestei căi speciale de atac înlătură posibilitatea de a susține excepția de nelegalitate a unui proces-verbal de contravenție.
Singurul text legal care s-ar putea opune admisibilității prezentei excepții este în realitate art.5 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ potrivit căruia "nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară". Excepția de nelegalitate însă, modalitate de a invoca ilegalitatea unui act administrativ ca apărare într-un litigiu, nu este afectată de acest text pentru simplul motiv că OG nr. 2/2001 privind reglementarea și sancționarea contravențiilor, care instituie ca și cale specială de atac plângerea nu este o lege organică.
Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate și în raport de prevederile art.3041pr.civ. Curtea reține următoarele:
Petiționara - SRL prin plângerea contravențională înregistrată sub nr- a solicitat anularea procesului verbal de constatare și sancționare a contravențiilor seria F nr.-/04.04.2007 întocmit de Garda Financiară.
Prin sentința civilă nr.582/14.02.2008 pronunțată de Judecătoria Gherlaa fost respinsă ca nefondată plângerea contravențională, petiționara formulând recurs împotriva acesteia iar în fața instanței astfel investită prin scriptul denumit note de ședință a invocat excepția de nelegalitate a procesului verbal atacat pe cale principală.
Excepția de nelegalitate a fost motivată prin invocarea împrejurării că procesul verbal seria F este un act administrativ unilateral fiind un act administrativ de constatare având implicit și caracter unilateral și în mod evident individual iar soluționarea litigiului depinde de legalitatea procesului verbal cu privire la care s-a ridicat excepția de nelegalitate.
S-a mai învederat că acesta a fost emis cu ignorarea dispozițiilor art.5 alin.5 din OG nr.2/2001.
Instanța în fața căreia este invocată excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral are rolul de "filtru" similar celui pe care instanța în fața căreia este invocată excepția de neconstituționalitate îl are.
Instanța investită cu litigiul în care este invocată excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral, este cea îndreptățită să constate că de actul administrativ atacat depinde soluționarea litigiului pe fond.
Sesizarea instanței competente să soluționeze excepția de nelegalitate printr-o încheiere motivată și dispunând suspendarea cauzei, confirmă împrejurarea că această instanță determină dacă de actul administrativ unilateral în raport de care este invocată excepția de nelegalitate depinde soluționarea litigiului pe fond.
Instanța investită cu soluționarea excepției a reținut în mod corect că excepția de nelegalitate poate fi ridicată în fața unei instanțe când există o legătură directă între dispozițiile ilegale din actul de bază și actul atacat, iar actul atacat este emis în aplicarea actului a cărui ilegalitate este invocată pe cale de excepție.
Excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare în cadrul unui proces ce are alt obiect decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părți sau instanța din oficiu constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului de fond sesizând instanța de contencios administrativ competentă.
Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând in cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea partii interesate potrivit dispozițiilor art 4 alin 1 din Legea contenciosului administrativ astfel cum a fost acesta modificată prin Legea nr 262/2007.
Legiuitorul prin noile dispoziții care reglementează excepția de nelegalitate a înțeles să restrângă controlul exercitat de instanțele de contencios-administrativ în procedura excepției de nelegalitate asupra actelor administrative cu caracter normativ arătând că doar legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, iar anterior, legalitatea unui act administrativ unilateral putea fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție.
Analiza comparativă a textului legal în formă anterioară și cea care este în vigoare la momentul soluționării excepției invocate, relevă că obiectul excepției de nelegalitate în procedura instituită de disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate fi doar un act administrativ cu caracter individual.
Actul administrativ cu caracter individual este actul unilateral, expresie a manifestării de voință a unui singur subiect al raportului juridic emis de autorități publice în scopul executării sau organizării executării legii și privește persoane determinate.
Actul a cărui legalitate este contestată de reclamantă în procedura instituită de disp. art. 4 din Legea contenciosului administrativ, respectiv procesul verbal seria F nr.-/23.02.2007 nu se circumscrie, așadar, sferei dispozițiilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că nu pot fi calificate ca fiind acte administrative unilaterale cu caracter individual, raportat la persoanele cărora le sunt destinate.
Actul administrativ este definit prin chiar dispozițiile art 2 din Legea contenciosului administrativ ca fiind actulunilateralcu caracterindividual sau normativemis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizării executării legii sau a executării in concret a legii, care da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul legii, si contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanțelor de contencios administrativ.
Excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare în cadrul unui proces ce are alt obiect decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părți sau instanța din oficiu constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului de fond sesizând instanța de contencios administrativ competentă, așadar atacarea pe cale incidentală a actului a cărui nulitate se solicită a fi constatată prin acțiunea în care se invocă excepția de nelegalitate apare ca fiind inadmisibilă iar instanța de fond în mod corect a reținut că am fi în prezența unui recurs paralel.
Motivul de recurs invocat în principal ca fiind circumscris sferei dispozițiilor art.304 pct.7 pr.civ. nu este prezent instanța relevând care au fost considerentele în raport de care a apreciat ca inadmisibilă contestarea în această procedură a actului administrativ.
Examinarea cadrului procesual determinat de invocarea excepției de nelegalitate a fost realizată de prima instanță tocmai din perspectiva limitelor impuse de prevederile art.4 din Legea nr.554/2004 coroborate cu prevederile art.32 din OG nr.2/2001 astfel că această critică pentru considerentele evidențiate nu poate fi primită.
Criticile vizând netemeinicia hotărârii pronunțate sunt nefondate iar prima instanță în mod corect a apreciat că deși actul atacat îndeplinește exigențele unui act administrativ unilateral, așa cum a fost acesta definit de legiuitor și s-a evidențiat anterior nu intră în sfera actelor care pot fi contestate în procedura instituită de art.4 din Legea contenciosului administrativ, având în vedere obiectul acțiunii principale, plângerea contravențională care tinde la constatarea nulității aceluiași act.
Susținerea recurentei că subsecvent justificării împrejurării că actul atacat este un act administrativ unilateral singura probă care mai rămâne de realizat este aceea că de acest act administrativ depinde soluționarea litigiului nu este corect argumentată și este întrucât actul administrativ este obiectul acțiunii principale solicitându-se constatarea nulității absolute a acestuia și nu de acesta depinde soluționarea.
Investirea atât a instanței de drept comun cât și a instanței de contencios administrativ cu constatarea nulității absolute a unui act administrativ confirmă că promovarea acestui recurs paralel este inadmisibil.
Considerentele evidențiate au relevat că recursul promovat este nefondat iar prima instanță a menționat considerentele pentru care a înlăturat apărările recurentei nefiind astfel prezent motivul de recurs prev. de art.304 pct.7 pr.civ. astfel că în temeiul dispozițiilor art.312 pr.civ. recursul urmează a fi respins.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamanta - SRL împotriva sentinței civile nr.680 din 18.03.2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Cluj pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 29.06.2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
- - - - - -
GREFIER
- -
Red./
2 ex./1.07.2009
Președinte:Augusta ChichișanJudecători:Augusta Chichișan, Eleonora Gheța, Mihaela Sărăcuț
