Excepție nelegalitate act administrativ. Sentința 223/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV SI FISCAL
DOSAR Nr-
SENTINȚA CIVILĂ NR. 223/2008
Ședința publică din data de 20 februarie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Mirela Budiu
JUDECĂTOR 2: Floarea Tămaș
GREFIER: - -
-a luat spre examinare, în vederea pronunțării hotărârii, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanții ȘI în contradictoriu cu pârâții CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, intervenientul în numele pârâtului Guvernul României MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE și GUVERNUL ROMÂNIEI, având ca obiect excepție de nelegalitate a hotărârii HG nr. 969/2002.
La apelul nominal făcut în ședință publică se constată lipsa părților.
Acțiunea este scutită de plata taxelor judiciare de timbru.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care învederează instanței că s-au pus concluzii pe fondul cauzei în ședința publică din data de 13 februarie 2008, consemnate în încheierea din acea zi, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
CURTEA:
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, sub nr. 1.812//117/2007, la data de 10.04.2007, reclamanții și au chemat în judecată pârâtul CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, solicitând anularea hotărârii nr. 16 adoptată de pârât la data de 12.02.2007.
În motivare s-a relevat că, prin actul atacat, s-a dispus evacuarea reclamanților din locuința proprietatea Statului Român, situată în comuna Palatca,-, jud. C, el fiind emis cu încălcarea prev. art. 3, 4 din Legea nr. 215/2001.
Astfel, în condițiile în care imobilul în litigiu a fost închiriat reclamanților încă din anul 1968, ca locuință de serviciu, dispoziția de evacuare apare ca fiind abuzivă, aceștia fiind îndreptățiți la cumpărarea locuinței, în conformitate cu prev. Legii nr. 85/1992 și a Decretului-Lege nr. 61/1990.
Prin întâmpinare, pârâtul s-a opus admiterii acțiunii, relevând faptul că imobilul în litigiu face parte din domeniul public al unității administrativ-teritoriale, cu destinația bibliotecă, așa cum este el atestat de către nr.HG 969/2002.
În aceste condiții, la data de 12.07.2007, reclamanții au înregistrat la dosarul cauzei un înscris ( 124) prin care au arătat că înțeleg să invoce excepția de nelegalitate a nr.HG 969/2002, întrucât acest act normativ a cuprins în domeniul public al comunei și un imobil care aparține domeniului privat al unității administrativ-teritoriale și este locuință de serviciu.
Prin încheierea ședinței publice din data de 14 septembrie 2007, Tribunalul Cluja făcut aplicarea disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, sesizând Curtea de Apel Cluj cu soluționarea excepției invocate de reclamanți, înregistrându-se astfel dosarul cu nr-.
În acest dosar, reclamanții au formulat și depus precizări ale excepției de nelegalitate( 17-20), iar la termenul din data de 24.10.2007, la solicitarea instanței, reprezentanta acestora a arătat că, în opinia sa, motivele excepției de nelegalitate rezidă din împrejurarea că locuința de serviciu a reclamanților, pe care aceștia o dețin din anul 1968, fost cuprinsă în domeniul public al comunei.
De asemenea, mandatara reclamanților a subliniat că, aparent, nu există motive de susținere a excepției de nelegalitate a actului contestat, întrucât Biblioteca comunală este cea menționată în anexa nr.HG 969/2002, acest act fiind nelegal însă în condițiile în care pârâta susține că biblioteca cuprinde și locuința de serviciu care face obiectul litigiului între reclamanți și pârât.
În același context, s-a învederat că, în realitate, locuința reclamanților face parte din domeniul privat al comunei și s-a susținut că temeiul de legal al invocării excepției de nelegalitate îl reprezintă art. 7 din Legea nr. 213/1998 și anexa nr. 1 acestui act normativ.
Prin întâmpinare, pârâtul Consiliul Local al Comunei Palatca și emitentul actului, Guvernul României, au solicitat respingerea acțiunii, invocând, în principal, excepțiile lipsei de interes a reclamanților, a tardivității introducerii acțiunii și a lipsei plângerii prealabile, respectiv a inadmisibilității excepției de nelegalitate și a conexității.
Toate excepțiile invocate au fost respinse, Curtea considerând că reclamanții justifică un interes, în condițiile în care interesul invocat în susținerea cererii înregistrate pe rolul Tribunalului Cluj sub nr- derivă din împrejurarea că aceștia apreciază că sunt îndreptățiți la cumpărarea imobilului ce face obiectul litigiului, respectiv a locuinței de serviciu pe care au închiriat-o încă din anul 1968.
De asemenea, s-a constatat că pârâtul Consiliul local al comunei Palatca a renunțat la susținerea excepțiilor tardivității introducerii acțiunii și a lipsei plângerii prealabile, fiind respinsă și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de către pârâtul Guvernul României, considerându-se că prima instanță a analizat, în cuprinsul încheierii de sesizare a Curții de Apel Cluj cu soluționarea excepției și de suspendare a soluționării dosarului de fond, împrejurările în care a considerat că se impune oprirea cursului acelui dosar, întrucât Hotărârea Consiliul local al comunei Palatca nr. 16/2007, care a fost atacată în dosarul de fond, a fost emisă în considerarea faptului că imobilul în litigiu a fost și este cuprins în domeniul public al comunei, conform nr.HG 969/2002.
Curtea a apreciat că nu poate fi primită nici excepția conexității acestui dosar cu cel înregistrat pe rolul Curții de Apel Cluj sub nr-, întrucât temeiurile juridice ale celor două acțiuni sunt distincte, respectiv art. 4 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, ele judecându-se după proceduri diferite, motiv pentru a trecut la soluționarea fondului cauzei.
Ambii pârâți au învederat instanței că se impune respingerea excepției, întrucât motivele de nelegalitate invocate nu subzistă, iar includerea "locuinței" reclamanților în domeniul public s-a realizat cu respectarea prev. Legii nr. 213/1998.
La dosarul cauzei a fost depusă o cerere de intervenție accesorie în interesul Guvernului României, de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative, prin intermediul căreia s-a solicitat respingerea excepției ca nefondată și care a fost admisă în principiu de către instanță, după ce a fost pusă în discuția contradictorie a părților.
Analizând acțiunea formulată, Curtea reține următoarele:
Înainte de a trece la analiza fondului cauzei, s-a considerat necesar a fi subliniate unele aspecte procedurale, după cum urmează:
Instanța a considerat excepția invocată ca admisibilă, prin prisma faptului că reglementările legale aplicabile, din punct de vedere procedural, sunt cele ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007, raportat la data invocării excepției în fața Tribunalului Cluj, 12.07.2007( 124 din dosarul tribunalului).
Conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data formulării excepției de nelegalitate, "(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.
(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședința publică, cu citarea părților
(4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."
După cum s-a arătat în doctrină, problema excepției de nelegalitate (sau de ilegalitate conform terminologiei utilizate pana la adoptarea Legii nr. 544/2004) nu și-a găsit o consacrare legislativă expresă în vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990, deși această problemă s-a pus atât înainte de adoptarea legii din 1925, cât și după acest moment, motiv pentru care sarcina formulării unei definiții a revenit doctrinei și jurisprudenței.
Până la intrarea în vigoare a Constituției revizuite, excepția de ilegalitate constituia un mod de exercitare a controlului legalității actelor administrative de autoritate de către alte instanțe judecătorești decât cele specializate, de contencios administrativ, fiind un mijloc de apărare prin care, în cazul unui proces pendinte pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și solicită ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea cauzei.
După acest moment, sfera contenciosului administrativ a suferit mutații importante, prin restrângerea severă a actelor administrative exceptate de la controlul instanței de contencios administrative, iar în contextul noii Legi a contenciosului administrativ, modalitatea de reglementare a excepției de nelegalitate conferă instanțelor specializate de contencios administrativ plenitudine de jurisdicție în materia controlului legalității actelor administrative.
Astfel, sub aspect procedural, pentru exercitarea controlului indirect al legalității actului administrativ pe calea excepției de nelegalitate, partea interesată trebuie sa formuleze o acțiune în justiție la o instanță judecătorească, pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea unui act administrativ, iar, amenințată fiind să i se aplice un act administrativ nelegal, invocă excepția de nelegalitate a acestui act administrativ, solicitând instanței ca acesta să nu fie luat în considerare la soluționarea cauzei.
Așadar, în contextul Constituției revizuite și al Legii contenciosului administrativ, excepția de nelegalitate are o aplicație generală, putând fi invocată în orice proces civil, penal sau comercial și în fața oricărei instanțe, dar soluționarea acestei excepții este un atribut exclusiv al instanței de contencios administrativ, spre deosebire de soluționarea unei astfel de excepții înainte de intrarea în vigoare a Constituției revizuite și a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, când, în lipsa unei dispoziții legale exprese, competența soluționării unei astfel de excepții revenea instanței care soluționa fondul cauzei, fiind un mijloc de verificare a legalității actelor administrative de autoritate de către alte instanțe judecătorești decât cele de contencios administrativ.
Această evoluție legislativă este importantă, în contextul în care s-a apreciat de către unele instanțe că ar fi inadmisibilă o excepție de nelegalitate ce vizează un act administrativ adoptat înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, însă instanța nu împărtășește această opinie, pentru simplul considerent că invocarea nelegalității unui astfel de act de autoritate, a fost recunoscută ca posibilă și înaintea acestui moment.
Singurele modificări aduse de către actul normativ mai sus arătat se referă la procedura de soluționare a unei astfel de excepții, însă în privința dispozițiilor procedurale sunt aplicabile prev. art. 725 alin. 1.pr.civ. a căror compatibilitate cu disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost stabilită de către C, conform art. 28 alin. 1 din acest ultim act normativ.
Pentru aceste considerente, s-a apreciat că excepția de nelegalitate a nr.HG 969/2002 poate fi analizată.
Hotărârea Guvernului nr. 969 din 5 septembrie 2002 fost publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 17.09.2002 și privește atestarea domeniului public al județului C, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C, cu excepția municipiului C-N, anexa nr. 58 cuprinzând inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Palatca, la poziția 7 situându-se biblioteca situată în Palatca, nr. 442, dobândită în anul 1919, cu valoarea de inventar de 900 lei.
De asemenea, la poziția nr. 21 este menționat terenul aferent sediului poliției și bibliotecii comunale, în suprafață de 2.900 mp.
Reclamanții nu contestă faptul că o parte a imobilului cuprins în anexa nr.HG 969/2002 este utilizată cu destinația de bibliotecă, însă au relevat instanței faptul că folosesc două din cele 4 încăperi ale imobilului, în baza unor contracte de închiriere încheiate cu pârâtul încă din anul 1968, astfel încât este vorba, în esență, despre două unități locative cu regim juridic distinct, fiind nelegală cuprinderea în domeniul public și a imobilului închiriat ca locuință de serviciu.
Curtea consideră că aceste apărări nu pot fi primite, întrucât pârâtul Consiliu Local Palatca a arătat, în mod pertinent, faptul că actul atacat este legal, fiind emis cu respectarea prevederilor art. 7 din Lege nr. 213/1998 și Anexei nr. 1 acestui act normativ.
Astfel, conform art. 3 alin. 4 din acest act normativ, domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din bunurile prev. la pct. 3 din anexă, iar la pct. 5. sunt menționate terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea.
Reclamanții nu au contestat faptul că întreg imobilul a fost construit din fonduri de stat pentru a avea destinația de "sediu de primărie", fiind edificat în anul 1919 și având 4 încăperi, destinația sa fiind ulterior modificată în "birouri ", iar începând cu anul 1968 fost bibliotecă comunală.
Pârâtul a depus la dosar listele de inventariere a bunurilor comunei ( 27 - 51), imobilul "bibliotecă" figurând în toate aceste liste succesive și menționându-se în mod expres că este constituit din 4 încăperi, în suprafață totală de 110 mp. ( 37, 38).
În aceste condiții, Curtea a apreciat că nu poate fi susținută nelegalitatea nr.HG 969/2002, în condițiile în care la adoptarea acestui act au fost respectate prevederile invocate de către reclamanți, întrucât nu există nici o dovadă a faptului că o parte a imobilului în litigiu ar fi fost locuință de serviciu, făcând parte din domeniul privat al comunei, astfel încât nu era necesară parcurgerea procedurii prev. de art. 7 din Legea nr. 213/1998.
Pentru a hotărî astfel, s-a luat în considerare și faptul că, sub imperiul reglementărilor legale existente în perioada comunistă, fiind relevante Constituția adoptată în anii 1952 și, respectiv, 1965, exista doar proprietatea publică a statului, fără să se facă distincție între domeniul public de interes național și cel de interes local, acest lucru realizându-se abia prin intrarea în vigoare a prev. Legii nr. 213/1998.
În opinia Curții, bunurile menționate în anexa acestui act normativ, la pct. III devin proprietate publică a unității administrativ-teritoriale, în ipoteza în care figurează în evidențele și inventarele întocmite ca având vreuna dintre destinațiile expres stabilite.
Aceste sunt singurele aspecte pe care se poate pronunța instanța în cadrul procedurii speciale a excepției de nelegalitate, iar în condițiile în care ele se verifică în înscrisurile depuse la dosarul cauzei, acțiunea apare ca fiind nefondată.
Din această perspectivă, nu are nici o relevanță faptul că o parte a imobilului a fost închiriat reclamanților, întrucât prin acest act de administrare nu se poate schimba apartenența bunului, stabilită conform actului normativ mai sus menționat.
De asemenea, nu este edificatoare nici împrejurarea că pârâtul și-a întabulat în dreptul de proprietate asupra bunului în litigiu abia în cursul anului 2007 ( 95), întrucât acest drept a fost dobândit ex lege, fiind o excepție de la principiul conform căruia nu este opozabil terților decât de la data întabulării, în baza prev. art. 26 alin. 2 din Legea nr. 7/1996.
Analizând probațiunea administrată, Curtea a constatat și faptul că actul atacat este conform prev. art. 21 din Legea nr. 213/1998, în condițiile în care inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale a fost întocmit, în cauză, de comisia special constituită, fiind însușit ulterior de către pârât prin nr. 6/2000 și atestându-se ulterior aceste aspecte prin nr.HG 969/2002.
Or, în condițiile în care în inventarul întocmit, imobilul "bibliotecă" figurează ca având 4 încăperi, nu există, aparent, nici un motiv de nelegalitate, așa cum de altfel a recunoscut și reprezentanta reclamanților.
Având în vedere limitele în care a fost investită instanța, situația faptică a imobilului nu este în măsură să ducă la adoptarea unei soluții de admitere a excepției de nelegalitate, aceste aspecte urmând a fi analizate de către instanțele care au fost deja investite de către reclamanți pentru a analiza relevanța acestor împrejurări.
Pentru toate aceste considerente, va fi respinsă excepția de nelegalitate invocată de către reclamanți, cu consecința logică a admiterii cererii de intervenție accesorie formulată de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative, prin această cerere neurmărindu-se valorificarea unei pretenții proprii, ci doar pronunțarea unei soluții favorabile Guvernului României, având, în mod evident, o poziție procesuală subordonată părții în folosul căreia a intervenit.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge excepția de nelegalitate a nr.HG 969/2002 invocată de către reclamanții ȘI, ambii cu sediul procesual la av. din C-N, Cl., nr. 78, -.1,. 46, jud. C, în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, cu sediul în Palatca, jud. C, emitentul actului fiind GUVERNUL ROMÂNIEI, cu sediul în B, P-ța - nr. 1, sector 1, MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE, cu sediul în B P-ța -, nr. 1, sector 1, având calitatea de intervenient în interesul GUVERNULUI ROMÂNIEI.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 20 februarie 2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, GREFIER,
- - - - - -
Președinte:Mirela BudiuJudecători:Mirela Budiu, Floarea Tămaș
